清末新政中的保甲整頓與鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設(shè)

朱淑君

(中國(guó)石油大學(xué)(華東) 馬克思主義學(xué)院,山東 青島 266580)

清末警政問題研究一直是清末新政史研究領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn),成果較為豐富。在目前已有的學(xué)界研究成果中,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察建設(shè)問題關(guān)注較少,成果也相對(duì)不多。事實(shí)上,在清末新政時(shí)期,伴隨著城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治等基層治理改革的展開,鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的警察制度也隨之建立起來。制度之變遷也并非單項(xiàng)線性進(jìn)步而演進(jìn),傳統(tǒng)舊制度在此間亦呈現(xiàn)出不少特定的時(shí)代特色,或調(diào)適,或轉(zhuǎn)換,構(gòu)成了變革時(shí)代的一種特殊現(xiàn)象。歷史悠久的保甲制度便是一種隨時(shí)代而調(diào)適的制度資源,其與現(xiàn)代警政之建立關(guān)系復(fù)雜,值得深入剖析。

一、以“保甲”為“警察”之先導(dǎo)

在清代的傳統(tǒng)舊制度體系中,縣級(jí)以下的基層社會(huì)一般不設(shè)有國(guó)家正式治理機(jī)構(gòu),其治安維持依賴于傳統(tǒng)的職役性質(zhì)的保甲系統(tǒng)。在眾多制度之中,保甲制是清代最為重要的基層治理手段。

作為一種兼具多重職能的基層治理體制,保甲制度“有力地幫助了清朝皇帝加強(qiáng)對(duì)縣以下基層的統(tǒng)治”[1]59。保甲體制實(shí)際上是將公共權(quán)力性質(zhì)的治理職能賦予私域性質(zhì)的家戶,將分散的家庭整合為整體治理系統(tǒng)中的單元,最終對(duì)帝國(guó)全境的家庭及附著其下的個(gè)人實(shí)施有效規(guī)訓(xùn)。

清朝的保甲制度不僅僅是人口普查制度,而是“分縣為鄉(xiāng),分鄉(xiāng)為里,分里為甲,分甲為牌,登其戶口、職業(yè)、地畝之?dāng)?shù),旬日而畢,至易也。十家為聯(lián),有不善者,眾共檢察”[2],需要履行很多治安職責(zé),“保甲體系的第二個(gè)職能,或許也是其主要中心職能:即偵查、匯報(bào)犯罪行為——那種反抗統(tǒng)治秩序、攪亂地方統(tǒng)治的犯罪行為”[1]60。

保甲組織另一值得注意的顯著特點(diǎn),就是它由各地編組居民自己來管理運(yùn)行;而地方官員只負(fù)責(zé)監(jiān)督,并不直接參與。保甲制之下的編戶齊民彼此之間是一種相互監(jiān)視、監(jiān)控的關(guān)系,“這種制度運(yùn)行起來,使得每一位居民都成為潛在的間諜,以揪出他們中間做壞事的或鋌而走險(xiǎn)的人,也就是自我審查”[1]61—62。清代統(tǒng)治者就可以“守望相助”的名義,大力實(shí)行“什伍連坐”的專制管理[3]6—7。盡管清王朝統(tǒng)治者試圖將保甲體制建設(shè)成為強(qiáng)有力的基層控制利器,但在實(shí)際運(yùn)作中制度設(shè)計(jì)的愿景往往會(huì)陷入“虛應(yīng)故事”的無效之中。

晚清人張翰風(fēng)曾詳論保甲之弊,認(rèn)為其在戶籍“編審之始,縣官之耳目不能遍及”,而又必須假手“胥役地?！钡嚷氁廴藛T;保甲運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種費(fèi)用“冊(cè)籍之需,飲食之費(fèi),月日遞報(bào),舟車之資,自縣以上,書吏之規(guī)例,撫藩委員查勘之供給”,若不是耗費(fèi)公帑,就是增加百姓之科斂;保甲體制中的職事人員往往又會(huì)陷入一種任用困境之中,“讀書謹(jǐn)厚之士不能為,莊農(nóng)殷實(shí)之戶不敢為,其能且敢,必強(qiáng)悍好事者也。強(qiáng)悍好事之人,使之主持鄉(xiāng)里,將滋擾累”,而這些職事人員“有名在官,吏胥即得治其短長(zhǎng)”,“平民無故而為官身累且無已”,往往又能為不法吏胥所操控侵害[2]。

到了18世紀(jì)末,清王朝基層治理體系中的保甲制度事實(shí)上已經(jīng)不再有實(shí)際作用,“在行政上的意義已大幅萎縮”,但作為典章意義上的制度,“它在法律上仍然像幽靈般存在”[1]76。

在朝廷看來,保甲可以“稽查奸宄,肅清盜源,實(shí)為整頓地方良法”,但“只緣地方有司因循日久,視為具文,甚或辦理不善,徒滋擾累,以致所管地方盜匪潛蹤,無從覺察”。事實(shí)上,地方有司的因循恐非主要原因,最高統(tǒng)治者“錯(cuò)誤地高估了保甲組織作為治安工具的效能。很顯然,只有在社會(huì)相對(duì)平靜,鄉(xiāng)人還沒有因?yàn)榻^望而被迫‘鋌而走險(xiǎn)’之時(shí),保甲體系才被證明是有效的威懾工具。但是,當(dāng)歷史進(jìn)入矛盾激化、社會(huì)總動(dòng)蕩的時(shí)期,比起其他專制統(tǒng)治工具來說,保甲就不再是什么靈丹妙藥,也不能像在和平時(shí)期一樣來解決社會(huì)問題了。實(shí)際上,正是社會(huì)的變化使保甲體系過時(shí)了”[1]70。

保甲制度的有效性與基層地方官員的行政能力及意愿呈正向關(guān)聯(lián),“編查保甲,善政也,不能無弊,然利較多。官果仁也,智也,信也,勇也,嚴(yán)也,則利百而弊一一除矣”,即便如此,隨著時(shí)間的推移,整肅性的行政措施“不過如暴雷之一震,無復(fù)繼嗣”[4],也會(huì)陷入無效,“刻下日久生玩,大都視為具文”[5]。

所謂“具文”即是制度存在于文本層面,而在運(yùn)作實(shí)踐中陷入無效或停滯,但并非不存在。極具吊詭的是,在一直被認(rèn)為是以西化或現(xiàn)代化為改革目標(biāo)的清末新政時(shí)期,保甲這種傳統(tǒng)的制度資源卻被重新重視起來,并與一些新的制度資源結(jié)合,成為基層治理改革中的重要實(shí)踐內(nèi)容。在這一時(shí)期的保甲整頓與重塑中,保甲的治安控制與基層治理職能被高度強(qiáng)調(diào)。

1901年,清王朝推行新政改革之后,現(xiàn)代警察制度的移植是社會(huì)治安控制模式改革的重要內(nèi)容。在很多新政官員看來,傳統(tǒng)的保甲制度“防盜不足,擾民有余”,所以“不得不改弦更張,轉(zhuǎn)而從事于巡警”。

盡管從19世紀(jì)中葉以后,西式警察制度已為不少中國(guó)人所認(rèn)同。但是,一直到20世紀(jì)初,“警察”或“警政”依舊僅僅停留于知識(shí)精英的話題層面,實(shí)質(zhì)意義上的警察制度移植,則開始于清末新政時(shí)期。光緒二十七年七月三十日(1901年9月12日),清廷發(fā)布上諭,指出:

各省制兵防勇甚為疲弱,業(yè)經(jīng)通諭各省督撫認(rèn)真裁汰,另練有用之兵,……著各省將軍、督撫將原有各營(yíng)嚴(yán)行裁汰,精選若干,分為常備、續(xù)備、巡警等軍,一律操習(xí)新工槍炮,認(rèn)真訓(xùn)練以成勁旅[6]4718—4719。

從這個(gè)上諭的內(nèi)容看,清廷起初是將巡警視為一種軍隊(duì)性質(zhì)的武裝力量,而并不真正理解警察制度的社會(huì)功能。光緒二十八年七月初五日(1902年8月8日),直隸總督袁世凱上奏朝廷,將創(chuàng)設(shè)保定警務(wù)局并添設(shè)學(xué)堂所擬章程繕單呈奏朝廷:

臣竊惟備軍所以御外,警兵所以清內(nèi)匪。中國(guó)自保甲流弊,防盜不足,擾民有余,不得不改弦更張,轉(zhuǎn)而從事于巡警。查各國(guó)警察,為內(nèi)政之要圖,每設(shè)大臣領(lǐng)其事。蓋必奸宄不興,而后民安其業(yè),國(guó)本既固而后外患潛銷。且國(guó)家政令所頒,于民志之從違,可以驗(yàn)治理之得失,而官府所資耳目,借以考察輿情者,亦惟巡警是賴。直隸自庚子以來,民氣凋傷,伏莽未靖,非遵旨速行巡警,不足以禁暴詰奸,周知民隱。臣于四月間,查照西法,擬訂章程,在保定省城創(chuàng)辦警務(wù)總局一所,分局五所。遴委干員籌辦,挑選巡兵五百人,分布城廂內(nèi)外,按照章程行之兩月,地方漸臻靜謐,宵小不至橫行,似已頗有成效。但事屬草創(chuàng),非精益求精不可。擬更添設(shè)警務(wù)學(xué)堂一所,責(zé)令巡兵分班學(xué)習(xí),并令警務(wù)各官弁入堂講習(xí),務(wù)令心知其意,足以督率巡兵,庶將來可逐漸推廣,由省會(huì)而遍及外府州縣[7]604—605。

從袁氏奏議的內(nèi)容看,直到此時(shí)真正意義上的警政建設(shè)才得以開始。袁世凱的建議很快得到清廷的贊同,光緒二十八年(1902)九月十六日,朝廷發(fā)布上諭,肯定了袁世凱在直隸的警政建設(shè)方案,并且諭令全國(guó)其他省份仿照直隸模式,創(chuàng)辦本省警務(wù),“著各直省督撫依照直隸章程奏明辦理”,強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)視為緩圖,因循不辦”。

各省在落實(shí)創(chuàng)辦警政的過程中,囿于人力等條件限制,起初并未建立起真正意義的警政,所謂巡警亦多為舊式治安控制體系的改造。例如廣西,即于省城桂林“設(shè)立警察總局一所,分局四所,又在城外東洲地方設(shè)一分局,派委熟悉警務(wù)員紳略仿直隸章程,將該三營(yíng)練軍嚴(yán)加挑選,并募補(bǔ)精壯巡兵共六百余名,延聘文武教習(xí)逐日訓(xùn)練”,“所需經(jīng)費(fèi)即將練軍月餉曁保甲薪資盡數(shù)歸并,仍有不足,飭善后局移撥濟(jì)用”[8]。

在現(xiàn)代警政推行的過程中,很多地方卻又重新整頓保甲。制度變革處于新舊更替之間,新制建立尚須時(shí)日,而在實(shí)際的基層治安控制中,整頓舊制往往又會(huì)成為一種可行的選擇。

1904年,四川省安縣文生蕭錫鈞等稟請(qǐng)辦保甲,其原因就是“該縣拉劫頻仍,盜風(fēng)日熾”,所以“團(tuán)練保甲誠為急務(wù)”[9]。 即便是在大力推行警政的直隸,也因基層警察制度未及落實(shí),而暫以保甲為替代,“天津推廣四鄉(xiāng)海河巡警,已紀(jì)前報(bào),資悉原設(shè)各該處保甲分局。本擬即行裁撤,嗣因冬令防務(wù)宜嚴(yán)。稟奉督憲批令,緩至明年三月再行裁撤,以衛(wèi)閭閻”[10]。

另外,在新政繁興的背景下,各類改革措施的執(zhí)行有賴于一個(gè)有效的基層治理體系,保甲則被賦予這樣的功能期待。光緒二十八年(1902)四月,周馥在出任山東巡撫之后,鑒于“山東地當(dāng)南北沖途,幅員廣袤,千有馀里,教堂林立,路礦繁興,保護(hù)防維不容稍懈。而內(nèi)地議辦新政,端緒綦多”,而“盜風(fēng)未能盡熄,學(xué)堂商務(wù)并宜次第振興,而民力拮據(jù),籌款匪易”,認(rèn)為“庶政畢行,必須先籌保甲,通達(dá)民情,以免隔閡”[11]。直隸密云縣在推行新政時(shí),同樣也得出了必須整頓保甲的結(jié)論,“況朝廷銳意維新、整飭庶務(wù)……恢而擴(kuò)之,不下萬端,撮其要領(lǐng),惟財(cái)與才?！钦J(rèn)真保甲不可”[12]。1904年4月,安徽巡撫誠勛呈《各屬編查保甲一律完竣折》,稱“查皖省地處沖要,伏莽未清,加以沿江一帶票會(huì)各匪時(shí)思蠢動(dòng),清查保甲、舉辦團(tuán)練實(shí)為切要之圖。奴才自本年到任后,疊飭各屬認(rèn)眞整頓,以地方之安靜與否,定辦理之勤惰,懲勸兼施,漸見成效”,“本年各屬所辦保甲秋收之后,經(jīng)該管道府直隸州親往抽查”,“仍督飭所屬將保甲團(tuán)練一體認(rèn)真遵辦,不準(zhǔn)始勤終怠”[13]。

由此可見,即便到了新政繁興,新式治安治理手段——現(xiàn)代警政開始移植之后,清廷官方仍然試圖兼用傳統(tǒng)的基層治安控制工具——保甲、團(tuán)練,以達(dá)到以更低成本實(shí)現(xiàn)治安控制的目的。

與清代前期的保甲制度不同,清末新政時(shí)期各地的保甲整頓并不排斥士紳的作用,相反非常倚重地方士紳。通常情況下,在官方力量扶持下建立的基層保甲組織必然以“讀書明理通達(dá)事務(wù)之紳士”[14]主持局務(wù),“選公正紳士為總董”[15]。譬如,1904年,直隸宣化縣在辦理地方保甲時(shí),就以“各村均有村正副暨紳董鄉(xiāng)約經(jīng)營(yíng)其事,或十?dāng)?shù)村或十村八村,向有總約卑職即責(zé)令公舉公正紳董二三人,或有功名,或無功名,但取其家道殷實(shí)、人品端正為眾人所欽服者,使之總理其事”[16]。

在此時(shí)的保甲體系中,士紳階層不僅承擔(dān)地方基層社會(huì)的治安維護(hù)者角色,甚至還部分履行了其他治理職能,包括司法審判的職能,“民間如戶婚田宅口角細(xì)故,尚未成訟時(shí)先由各莊長(zhǎng)或紳耆評(píng)理,倘兩造不允,應(yīng)各邀公正人到局聽局董公評(píng)”[17],“凡有詞訟等事,可先由該紳調(diào)處核辦云”[18]。在新政的背景下,擔(dān)任保甲局董的士紳還被賦予溝通官民,輔助新政推行的職能,“與辦學(xué)堂農(nóng)桑工商一切要政,并稅契牙帖煙酒各捐項(xiàng)或有憲意不能遍諭,或有下情不能上達(dá)”,均由擔(dān)任局董的士紳與地方官協(xié)商,“以通上下之情,不準(zhǔn)吏胥從中把持”[19]。當(dāng)然,官方對(duì)于士紳?rùn)?quán)力始終保持著一定的警惕。官方對(duì)于局董人選“慎重遴選,嚴(yán)定功過格,隨時(shí)稽察”,嚴(yán)忌“事事授權(quán)紳士,致尾大不掉之勢(shì)”[20]。在各地保甲局中,局董的“黜陟之權(quán),仍操諸官”,官方對(duì)局董的角色定位是“輔官行政,賴以通上下之情”[21]。

當(dāng)然,在推行現(xiàn)代警政的背景下,保甲制度往往被認(rèn)為是警察制度建立之前的一種過渡形態(tài),或者說警察制度將會(huì)包涵以往保甲的部分職能,“至治內(nèi)要政,以舉辦警察為先,……警察辦成則一切興利除弊、息爭(zhēng)弭患皆有把握。保甲一事亦包舉于警察之中,即可歸并辦理”[20]。地方政府對(duì)保甲的整頓,旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的治安控制,“排難解紛,查禁游民”,“可為警察之先聲矣”[22],“保甲辦法,略加變通,即隱寓警察之意”[23],“古之鄉(xiāng)兵,今之巡警,即隱寓其中”[24]。

至于為何以“保甲”為“警察”之先導(dǎo),部分是因?yàn)橐恍┑胤健帮L(fēng)氣未開”,如此操作可以緩解地方基層社會(huì)對(duì)警察制度不解而產(chǎn)生的疑慮。不少人亦認(rèn)為保甲辦法,“略加變通,即隱寓警察之意”,待保甲整頓卓有成效,“數(shù)年之后,欲改警察,在一轉(zhuǎn)移間耳”[23]。 1904年,直隸淶水縣在辦理地方保甲為建立巡警之準(zhǔn)備時(shí)就曾作過解釋,“卑職初意原擬設(shè)立巡警,緣鄉(xiāng)愚無知,以為保甲則無非保護(hù)村莊,守望相助,巡警則深恐遇有軍務(wù),調(diào)遣從征,故仍循保甲之名,以安民心,迨后風(fēng)氣稍開,當(dāng)可改成巡警,爰擇要隘……等地方設(shè)立保甲局七處”[25]。此外,還有一部分言論認(rèn)為西式警察制度與中國(guó)傳統(tǒng)保甲制度并無太大差別,“近世泰西之巡捕、日本之警察為政治家所稱道,然互相比例其實(shí)亦不過與我中國(guó)之保甲大同而小異耳”[23]。

二、添設(shè)巡警而保甲未能盡廢

在外來資源移植為主要形式的制度變革背景下,以保甲為警察之預(yù)備似成一種主流輿論,但仍然有人以為治安控制的改革不必以盡改成警察為目標(biāo),保甲舊制依然可以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。在當(dāng)時(shí),還有人認(rèn)為警察適合于城市,而保甲適合于鄉(xiāng)村。1909年,湖南華容縣縣令王福厚就曾稟請(qǐng)省憲,“以該縣警察保甲兩項(xiàng),分別城鄉(xiāng)辦理”,但這個(gè)稟請(qǐng)被湖南臬司陸鐘琦拒絕了,理由是“查警察之制創(chuàng)自泰西,權(quán)限雖寬,而其調(diào)查戶口編制、番町之法則與中國(guó)保甲之意暗合,方今百度維新,迭奉民政部通行各省興辦警察,非謂保甲之不善也,良以積久弊生,古意寖失,特改警察以更張之,果能實(shí)力奉行互相糾察,則十家為甲,十甲為保之法,即寓其中,正不必謂警察宜城、保甲宜鄉(xiāng),強(qiáng)而別之為二也,該縣拘泥舊制,必欲二者并行,殆亦未明中西之法異流而同源歟?”[26]華容縣令稟請(qǐng)以城鄉(xiāng)為區(qū)分,分別辦理警察與保甲,其實(shí)恰恰理解了警察與保甲的不同性質(zhì),前者是現(xiàn)代性的治安治理工具,而后者則是傳統(tǒng)中國(guó)的職役性組織體系。湘省臬司所批稱“中西之法異流而同源”,正是沒有理解兩種不同性質(zhì)制度體系的本質(zhì)區(qū)別。在具體地方實(shí)踐操作中,很多地方出現(xiàn)了將保甲與警政雜糅的做法,1908年,江西贛州府龍南縣縣令梅兆璜奉飭編查保甲,“邀集紳董于城內(nèi)設(shè)立保甲總局,附入警察局內(nèi),以節(jié)糜費(fèi),公舉總紳八人,以兩人一班輪流坐局辦事,東南西北四門,公舉街長(zhǎng)、段長(zhǎng),各鄉(xiāng)設(shè)立分局,公舉保長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、村長(zhǎng)、墟長(zhǎng)、牌長(zhǎng),以十家為一牌,一牌出團(tuán)丁一名”[27]。

在制度改革的歷史語境下,傳統(tǒng)的保甲制度或被目為弊政,或被認(rèn)為必須改為巡警制度。但是,即便如此,仍然有人對(duì)當(dāng)時(shí)略顯倉促的警政移植提出質(zhì)疑。有人認(rèn)為,“今吾國(guó)警察之行,人皆無業(yè)之氓,不識(shí)一丁,不習(xí)一法,遽然使警察于民間”,勢(shì)必弊竇叢生而不能收到正向治理效果。在這一部分人看來,“不必易保甲之名,請(qǐng)制大縣區(qū)為十段,中縣八段,小縣六段,每段設(shè)保甲局一。每縣設(shè)保甲總局一,每省設(shè)保甲省一。凡總局受令法于省退而頒于分局,每局長(zhǎng)一人、副一人、書記一人。巡段民壯,每段十人,局長(zhǎng)不必有職者,凡民之望于鄉(xiāng)者皆可由民公選之,副與書記則局長(zhǎng)自辟。巡段民壯亦即選于該段中,而俸給必使足贍其一家”。按照這個(gè)制度設(shè)計(jì)思路,保甲制度被改造為從省至于縣的科層化治安控制機(jī)構(gòu),“城內(nèi)總局董由本縣調(diào)度,各鄉(xiāng)總局董由城局調(diào)度,各里分局董由各鄉(xiāng)總局調(diào)度。各莊散首事由各分局調(diào)度,凡應(yīng)辦應(yīng)商之事,一層約束一層,總期和衷共濟(jì)”[28],并且在基層法律訴訟和治安控制中發(fā)揮重要作用,“凡民有訟,先首分局,分局不能理者,上之總局,總局不能理者,移之省,省復(fù)不能理者,移之按署。民有不服分局所理者,亦得上控于總局。復(fù)不服者,復(fù)得控馭省,更不服者,控馭按署。而凡捕廳捕府悉去之,庶幾乎其足以閭里綏而盜賊斂”[29]。

另外,在普遍認(rèn)為保甲與警察制度有很多相似之處,甚至認(rèn)為其二者是名異而實(shí)同,甚至很多地方州縣官員也“只知有已撤已改之保甲局而不知有現(xiàn)設(shè)之警務(wù)局”[30],以保甲舊慣來對(duì)待新設(shè)之警政。即便在這樣的政論環(huán)境中,還是有一些人能夠從制度表象看到了背后更為深層的政治問題,明確意識(shí)到了傳統(tǒng)專制政治中的保甲制度與現(xiàn)代治理意義的警察制度之間的區(qū)別。

在清末新政的制度變革中,“學(xué)校而外,首重警察”,但清末新政時(shí)期的警政改革起初并未有全國(guó)性方案,皆為各地試辦,“然或舉或廢,聽諸疆臣之措施,國(guó)家亦未嘗過問”。

岑春煊出任川督時(shí),“始設(shè)警察于成都”。通商巨埠重慶則至1907年“始派學(xué)生三四十人入省學(xué)習(xí),為渝中警察之預(yù)備”。然而,重慶首批接受警察教育的人員皆是“從前保甲局之總辦團(tuán)防之委員與所謂佐雜巡檢未入流等”。部分輿論對(duì)當(dāng)時(shí)的警察教育成效不甚樂觀,“送省肄習(xí)之學(xué)生,風(fēng)流云散,幾無片痕微跡之可尋”。這些人無法承擔(dān)現(xiàn)代警政所要履行的職能,“日坐警局,頤指氣使,匍匐大官之門,奔走形勢(shì)之途,平居無事則嗾巡勇蹂躪善良以為功”。當(dāng)時(shí)正處于“保甲警察嬗遞之時(shí)代”,若在警政建立之中仍沿襲以往保甲積弊,則會(huì)造成“似保甲非保甲、似警察非警察之怪物,以濁亂社會(huì)”,“欲賴以維治安,而警察即治安之蠹。明為保甲,其害猶淺,明為警察,而實(shí)為保甲,其毒彌深夜”。

如此評(píng)價(jià)或嫌苛論,但至少看出清末警政建設(shè)之倉促及其與舊有治理手段之間千絲萬縷的聯(lián)系,甚至還更為深入地看到了警察制度與政治改革本身的深層關(guān)系,“專制國(guó)之警察以保護(hù)官吏之利益為重,以保護(hù)人民之利益為輕;立憲國(guó)則不然,保護(hù)官吏之利益固屬切要,而保護(hù)人民之利益尤為根本之所在也”,所以“中國(guó)之政體不變,縱令警察如何改良,如何進(jìn)步,不過恐專制程度之不高,而更為之張燄也”[31]。

在很多地方,改保甲為警察是新政中警政建立的一般路徑,從治理轉(zhuǎn)型的視角而言,時(shí)人亦多認(rèn)為“欲求保捍閭閻,預(yù)除危害,弭盜患于無形,伸國(guó)權(quán)于他日,非推行地方警察不為功”[32]。1904年河南巡撫奏請(qǐng)“一面裁撤保甲局,設(shè)立巡警局,將定安營(yíng)汰弱留強(qiáng),添募五百人之?dāng)?shù),改為巡警軍,以藩臬兩司督理局務(wù)”[33]。

在改保甲為警察的操作中,過去的保甲往往又被描繪成“無用”“具文”之類,認(rèn)為“舊有保甲仍同虛設(shè)”[34],即便是承認(rèn)保甲尚有可取之處,也會(huì)認(rèn)為“保甲之美意盡寓于警察之中”,改辦巡警“即寓保甲于警察之中”[35]。1905年,山東改保甲為巡警之際,與事官員稱“各州縣城廂鎮(zhèn)村,向設(shè)保甲局所,以民衛(wèi)民,意非不善。惟積久生怠,故事奉行”,所以在制度更易之中,官方“府州縣內(nèi)先即舊有保甲局改設(shè)巡警局所”,“一俟城局警兵卒業(yè)足敷分派時(shí),隨將市鎮(zhèn)保甲局并改巡警分局,如有不堪用者,亦可酌就附近寺院設(shè)立,以后再為推廣四鄉(xiāng)分局。惟須按其村落之疏密,戶口之多寡,斟酌添設(shè)”[36]。

1908年,湖北恩施改保甲局為巡警局之時(shí),縣令汪元秉也稱“該縣城內(nèi)原有之保甲局辦理毫無實(shí)際”[37]。1910年,浙江省巡警道在督飭寧波府裁撤保甲,改辦警察之時(shí),論及“保甲一日不裁,則巡警一日不能遍及,因循姑息,養(yǎng)此冗員,于警政大多阻滯”[38]。

在改保甲為警察的實(shí)際運(yùn)作中,多數(shù)地方并未驟廢保甲,“現(xiàn)在各省添設(shè)巡警,而保甲仍未盡廢”,其原因很多,在華洋民教沖突較多的山東,地方官員考慮的是“今若驟行更改,人或疑其專為保護(hù)外人,壓制士民起見”[36],故而采取一種緩進(jìn)的態(tài)度。

在1908年12月,民政部頒布《調(diào)查戶口章程》之前,各省雖已開始建立巡警制度,但保甲制度依然存在,或以保甲為警察制度之預(yù)備,或本身即以保甲為治安控制之利器而加以整頓。但是,在《調(diào)查戶口章程》頒布之后,即明確規(guī)定“本章程施行之后,所有從前保甲一概停辦”。1909年,浙江省巡警道就通飭各州縣將“尚有保甲未盡改辦者”一律改為巡警[39]。 然而,在保甲改巡警的過程中,仍然存在“徒循警察之名,仍未盡革保甲之習(xí)”的現(xiàn)象。

三、清末鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警制度中的官權(quán)與紳?rùn)?quán)

清末籌設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警,亦有稱為四鄉(xiāng)巡警,皆指縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)的警政。在全國(guó)范圍看,最早建立縣城以下警察制度的是天津。1905年,直隸總督袁世凱以“惟天津?yàn)橥ㄉ叹薏?華洋雜處,辦理尤為注意,三年以來次第改良,奸宄不行,閭閻安堵,成效昭著,中外翕然。然只以財(cái)力未充,僅及城廂,尚遺村鎮(zhèn)”,奏請(qǐng)創(chuàng)辦天津四鄉(xiāng)巡警[40]?！疤旖蛩泥l(xiāng)縱橫七八十里,海河一帶斜迤東南至大沽口止,計(jì)長(zhǎng)百余里,四鄉(xiāng)按東西南北,分為四路,每一路設(shè)一局”,“共計(jì)八局、十五區(qū),每局約萬戶上下,每區(qū)約三千戶左右”,警員的挑選上“村莊大小不同,地方貧富不一,殷富之區(qū),按五十戶挑選巡警一名;窮僻之區(qū),按百戶挑選巡警一名”,“按天津四鄉(xiāng)及海河一帶之戶數(shù),分地力之貧富,約略合計(jì)應(yīng)募巡警七百二十四名”[41]。

天津四鄉(xiāng)巡警開辦之后,直隸其他地方的四鄉(xiāng)巡警也相繼建立。1906年,清廷“飭巡警部興辦北京四鄉(xiāng)巡警,并令順天府通飭各州縣一體興辦”[42]。 1907年,趙州建立四鄉(xiāng)巡警,“四鄉(xiāng)設(shè)立東西南北四局,每局兼管兩區(qū)”,“東西南北四局區(qū)長(zhǎng)各管一鄉(xiāng)巡警事宜,各區(qū)分局長(zhǎng)專管一區(qū)巡警事宜”[43]。

除了直隸之外,奉天的縣級(jí)以下警察制度建立也較早。1904—1905年,因日俄戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā),東北地方社會(huì)秩序失控,奉天省城更是四鄉(xiāng)不寧,盜賊蜂起。光緒三十一年(1905年)五月,署理盛京將軍廷杰奏請(qǐng)于奉天省城四鄉(xiāng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警,仿照日俄兩國(guó)的警察制度,委任承德、興仁縣知縣為總辦,“名曰官督紳辦”。最初設(shè)立分局兩處,而后經(jīng)整合,將兩縣地域統(tǒng)一劃分為五路,共設(shè)分局37處,每分局設(shè)局董一人,正副巡長(zhǎng)各一,警兵30名至40名,局董和巡長(zhǎng)都由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會(huì)公舉[44]29。

1905年7月,趙爾巽到任盛京將軍之后,進(jìn)一步設(shè)立了奉省統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總局,“特委奏調(diào)分省補(bǔ)用道陳希賢專辦省城鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警”,仍然以承德、興仁兩縣為試點(diǎn),參照袁世凱在直隸推行的警政建設(shè)方案,根據(jù)奉天地方實(shí)情,“城內(nèi)設(shè)總局一,四鄉(xiāng)設(shè)分局五,又分局為四十二區(qū),每區(qū)各練馬巡二十名,益以巡弁、巡長(zhǎng)、號(hào)手、護(hù)兵之屬,統(tǒng)計(jì)五路弁兵近千人”,警員皆用土著,“不許馬賊溷充”[45]。 1906年5月,山東巡撫楊士驤奏請(qǐng)推廣巡警辦法,稱山東自辦理警政以來,已經(jīng)頗見成效,“惟推廣各州縣,四鄉(xiāng)巡警人才缺乏,經(jīng)費(fèi)無多”,所以奏請(qǐng)以“各州縣改用公正紳董,由該州縣公舉,派充巡官、巡弁等職,所有應(yīng)需經(jīng)費(fèi)準(zhǔn)由各該州縣以團(tuán)練經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)辦理警務(wù)”[46]。1906年7月,江蘇巡警學(xué)堂學(xué)員曹元森稟請(qǐng)江蘇巡撫陳夔龍,建立推廣四鄉(xiāng)警察,稱“近日梟盜橫行,城中有巡警可以安枕,四鄉(xiāng)則劫掠頻聞,鄉(xiāng)民上城來買刀槍銅鑼等事日有數(shù)起,借以自衛(wèi)”,而鄉(xiāng)民自衛(wèi)終不能解決問題,解決之道則“莫如舉辦四鄉(xiāng)警察之一事”,“今之四鄉(xiāng)警察猶鄉(xiāng)約之意,而其法更備,以土著之民保其私產(chǎn),易于盡力;以固有之捐給其土人,靈于呼應(yīng)。若森林、若牧畜、若農(nóng)業(yè)、若水利,皆警察應(yīng)為之事,不惟可以衛(wèi)民,而且可以興民”。舊式團(tuán)防等鄉(xiāng)村治安控制手段,在曹元森看來已經(jīng)失靈失效,以其抵御匪盜毫無作用,“經(jīng)辦之董視為具文”,團(tuán)丁“非老弱窮乏,則煙癮乞丐徒充之,一聞槍鳴先己戰(zhàn)栗”。所以,曹元森建議仿照天津辦法,制定蘇屬州縣的四鄉(xiāng)巡警章程“為久持之計(jì)”,“視村堡戶口之多寡,分為三等,挑取丁壯者為巡士,選其有材者為警長(zhǎng)。村之稠密者,設(shè)局一所,使圖董監(jiān)理之,省派教習(xí)訓(xùn)練其體操及洋槍打靶之法,巿鎮(zhèn)設(shè)夜巡一如城中”。曹元森還擬定了一個(gè)具體的章程:

一、于四鄉(xiāng)巨鎮(zhèn)設(shè)警察總局一所,以警察官學(xué)生一人充之,總理一切事務(wù),局中書記一人,以記一鄉(xiāng)之公事,村堡巿鎮(zhèn)各董宜悉聽總局章程以成公益之事。不得各存私見總局巡警當(dāng)差即以落班巡警充之當(dāng)差之日予以工食。

二、村堡有大小,人數(shù)有多寡,挑選丁壯以附近鄰村合成五十名為一班,派教習(xí)訓(xùn)練體操槍械,其挑選之時(shí)由圖董開導(dǎo),其保護(hù)本土利益均沾之意 。

三、教習(xí)教五十人為額,教練三月為期滿,但宜先教槍法,以備御寇為要。教習(xí)請(qǐng)官選派薪水,初創(chuàng)之三月亦由官給發(fā),以體恤捐款之不足 。

四、村堡之農(nóng)民以耕種為業(yè),若日日操練,恐妨農(nóng)業(yè)。今擬常操于午后三下鐘起,六下鐘止,于朔望日教習(xí)及各董率領(lǐng)于四鄉(xiāng)適中之地會(huì)操一日。

五、既辦四鄉(xiāng)巡警,則必籌經(jīng)費(fèi),其經(jīng)費(fèi)必有的款始可無虞,則于木地捐項(xiàng)中官撥一的款,其有不足再取鋪捐。若橫涇一帶,今有酒戶灶捐可撥為警察經(jīng)費(fèi),其別處亦須于本地中撥一土捐以為經(jīng)費(fèi),再有不足,則由各董酌量分上中下三等,取捐繳于總局,以備經(jīng)費(fèi)制辦應(yīng)用之物,其出入之款派公正紳董總理之,鋪戶人家亦當(dāng)各盡義務(wù),樂助以成公益之事。

六、四鄉(xiāng)既辦警察,則編戶口以滋清查之助,可著圖董巡長(zhǎng)任之造冊(cè)呈于總局。

七、鄉(xiāng)里村堡巡查戶口之事,均用本村人。蓋一村之中戶口不致繁雜,往來之人朝夕相見,其有未見者,可即詳查去處,一切尤為切實(shí)有效。即其村中孰善孰惡,亦皆素知,故探查之人須擇公正者充之,優(yōu)其工食,其有頑劣不馴者,即送總局覆究,則無敢有藏奸伏慝者矣。

八、夜間值班巡查于下午六下鐘上差,即以附近巡兵備班保護(hù)巿鎮(zhèn),其于巡行時(shí)隨帶玻璃燈號(hào)笛,準(zhǔn)其施放洋槍以壯聲威,值班之夜予以工食。

九、值班夜巡各帶流星信炮、洋槍,分段游徼,一人遇警,即吹號(hào)笛,齊集同班,如勢(shì)不能敵,即放信炮,召集鄰近警察會(huì)剿,附近不值班之巡兵聞信炮,亦各宜馳助,不得推諉觀望,獲盜一名給獎(jiǎng)若干以勵(lì)之。

十、號(hào)褂號(hào)帽著總局設(shè)法制辦,以頒操練及當(dāng)差之士,庶期劃一。其洋槍火藥則請(qǐng)官頒發(fā),以昭鄭重,且此槍藥非巨款不辦,擬請(qǐng)先由官發(fā)以體恤創(chuàng)始之苦。俟捐有贏余,即以續(xù)繳軍器價(jià)值。

十一、挑選警兵時(shí),各董須察其人之性質(zhì),凡品行不端及食洋煙者,概不準(zhǔn)濫充塞責(zé)。董事經(jīng)辦妥善者,予以獎(jiǎng)勵(lì),其經(jīng)辦不力者由總局詳請(qǐng)黜革,以儆效尤。

十二、洋槍除值班當(dāng)差及操練以外,不準(zhǔn)在家擅放,各董宜時(shí)加約束[47]。

在全國(guó)性鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政開始推廣之前,曹元森的蘇屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察建設(shè)方案可以說是比較具體和完備的。曹氏的方案試圖將基層社會(huì)的治安控制權(quán)力交給接受過新式警政教育的基層精英,即巡警學(xué)堂畢業(yè)生,而基層士紳也起到了很大的輔助作用,以新式的警察制度取代傳統(tǒng)的且已經(jīng)疲敝的保甲團(tuán)防體制,從而達(dá)到對(duì)基層社會(huì)更為有利控制的目的。

全國(guó)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警制度建立則是1908年以后的事情,1908年《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》籌備立憲事宜規(guī)定,宣統(tǒng)三年(1911)籌辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警。自1908年以后,全國(guó)多數(shù)省份開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)辦工作。以四川為例,川省各州縣基本于1910年就已相繼完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的建立工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警籌設(shè)之前,全國(guó)多數(shù)地方已經(jīng)完成了州縣巡警的建立,一般的縣城也建立了城廂巡警,城廂以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層則仍依賴保甲等傳統(tǒng)的組織資源?；I設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警則是“以期與城廂巡警銜接并輔助其所未逮,而異其組織”[48]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警之籌設(shè)原本即是地方自治整體改革的一部分,所以,一般而言,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警區(qū)域與自治區(qū)域是重疊的,1910年頒定的《四川廳州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警暫行辦法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警轄區(qū)劃分“自當(dāng)以自治區(qū)域?yàn)閰^(qū)域,其有自治區(qū)域不能適用者,亦得合數(shù)自治區(qū)域?yàn)橐谎簿瘏^(qū)”,所謂的“自治區(qū)域”即以《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》標(biāo)準(zhǔn)所劃分的“鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)”。

川省各廳州縣地方分為繁盛、中等、簡(jiǎn)僻三等,不同等級(jí)的廳州縣設(shè)置不等數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警區(qū),“各廳州縣巡警區(qū)除至多五區(qū),至少三區(qū)”,“如有因地方情形不同須增減者,得酌增一區(qū),或減一區(qū),仍呈由巡警道轉(zhuǎn)詳督憲核定”,開辦之初,受經(jīng)費(fèi)等條件限制,“巡警不能遍設(shè),應(yīng)擇其最繁要之區(qū)先設(shè),其余各區(qū)逐漸推廣”“每區(qū)設(shè)一巡警分署”“官警受地方官直接監(jiān)督指揮”“每區(qū)設(shè)警官二人,巡警四十八人”“各區(qū)區(qū)官巡官由地方官擇舊日辦理警務(wù)著有成績(jī)、熟習(xí)情形者,稟請(qǐng)巡警道札委,或由巡警道在省委派”[49]。

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警創(chuàng)設(shè)亦屬當(dāng)時(shí)地方自治事務(wù)范圍,“警察與自治有密切之關(guān)系,亟應(yīng)預(yù)先籌設(shè)”[50], 但官方對(duì)地方巡警事務(wù),包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警皆有意控制,川省就曾規(guī)定“各廳州縣地方官為所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警直接監(jiān)督”“警務(wù)長(zhǎng)于全境警務(wù)均應(yīng)奉同地方官辦理”“凡巡警辦理不善或所用非人,以致滋生事端,均由地方官負(fù)其責(zé)任”“除地方官不能令巡警服私役外,其余因公事件,均應(yīng)聽地方官之指揮”。

另外,清末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警制度設(shè)計(jì)中,對(duì)于地方社會(huì)的士紳階層較為重視,譬如四川華陽縣就規(guī)定,“每區(qū)設(shè)區(qū)正一人,以家道殷實(shí),鄉(xiāng)望素孚之人充之。隨時(shí)報(bào)告地方情形,專備巡官之顧問。巡警如有不法行為,亦得指明事實(shí),報(bào)告本區(qū),借以通下情而資參考”,“每分署及分住所,皆應(yīng)設(shè)場(chǎng)正一人。即由本場(chǎng)公正紳耆限額選舉,及曾任調(diào)查戶口員長(zhǎng)充任為地方補(bǔ)助機(jī)關(guān),以謀行政之便利”。

在巡警人員選拔上,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警除由各廳州縣教練所畢業(yè)生或城廂舊有巡警撥充外”,如有不足,則招募“本區(qū)土著良民編入冊(cè)籍,作為巡緝隊(duì)”。巡緝隊(duì)作為正式鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的補(bǔ)充,又分為甲、乙兩類:甲類“編制入伍,支給薪餉,分配服務(wù)者,即視與普通巡警一律”,“服務(wù)三年,勤勞無懈者,準(zhǔn)與教練所畢業(yè)生一律待遇擢用。如有過失者,由地方官立即斥退另選”;乙類“選募后,不必令其入伍。惟平時(shí)分班調(diào)練,無事仍散而歸農(nóng),有警始傳集服務(wù)”[49]?！度A陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警章程》也有比較細(xì)致的規(guī)定,“分署住所除額定巡警外,尤應(yīng)設(shè)預(yù)備巡警廿人,有事召集,即在各團(tuán)內(nèi)挑選合格之人,送教練所,短期教練,編入冊(cè)籍貫,聞警則聚而捕盜,無事則散而歸農(nóng)。分別記名以次遞補(bǔ),且組織為巡緝隊(duì)之預(yù)備”。

作為基層治安控制工具而存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警,其治安職能履行形式與當(dāng)時(shí)的州縣巡警、城廂巡警有著諸多不同,“無論總署、分署、分住所,凡巡警所轄區(qū)域,均照服務(wù)通則,不分晝夜輪班執(zhí)行職務(wù)而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警最宜履行之要點(diǎn)”[48],“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警不必拘守城廂站崗辦法,當(dāng)先注重緝捕巡邏。并嚴(yán)密訪查區(qū)內(nèi)有無匪蹤及窩戶,以遏盜源”?！懊繀^(qū)之中,巡警分為二部。以一部守護(hù)分署,并于此一部中酌派長(zhǎng)警護(hù)守分住所。以一部巡邏鄉(xiāng)場(chǎng)。晝夜輪班,周而復(fù)始?！?/p>

值得一提的是,從制度設(shè)計(jì)本身看,當(dāng)時(shí)官方推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設(shè),有非常注重基本警政權(quán)力的邊界,一般性的章程條款中都有明確權(quán)力邊界的規(guī)定,如“遇人民投訴,務(wù)須和平排解,但不得干預(yù)民刑案件”;“非確有犯罪實(shí)據(jù)之人,不得干涉”;“如遇應(yīng)行搜查逮捕等事,必有地方官命令,警官督率,始得執(zhí)行,尤須嚴(yán)戒擾及鄉(xiāng)鄰”;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警不得任直接籌款收捐之事”;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警無論何時(shí),不得入人家宅,亦不得與本區(qū)人民有賒貸貨物等事” ;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警應(yīng)暫以注重保安為主,其民間相安已久,無害善良風(fēng)俗之習(xí)慣,均無庸強(qiáng)相干涉,以免紛擾”,等等[49]。從中可以看出,制度設(shè)計(jì)者對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警權(quán)力的定位就是基層治安控制職能的履行者,屬于官方權(quán)力范疇的司法權(quán)力并不在其職能范圍,另外對(duì)于警權(quán)行使的諸多限制似乎又體現(xiàn)了對(duì)于地方社會(huì)原生自發(fā)權(quán)威的尊重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警屬于“以地方之款辦地方之事”的地方自治事務(wù)范疇,所以其所需經(jīng)費(fèi)并無地方財(cái)政支持,一般都是有經(jīng)理警務(wù)的地方士紳設(shè)法籌集,譬如華陽縣的辦法就是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警經(jīng)費(fèi)由各屬舊有團(tuán)練經(jīng)費(fèi)盡數(shù)撥款充,如尚敷應(yīng)用或尚無團(tuán)練款項(xiàng)之處,應(yīng)由各該地方官督同紳首設(shè)法添籌?！睂?duì)于警政費(fèi)用,也有比較嚴(yán)格的管理約束,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警經(jīng)費(fèi)一經(jīng)籌定指撥,無論地方何項(xiàng)公事,概不得挪用分厘,以重要政。至本縣境內(nèi)各區(qū)警費(fèi),有應(yīng)彼此挹注,仍為巡警之用者,不在此限”,“凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警籌定之款均專作鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警之用,雖有他項(xiàng)要公,不能挪用”。

官方對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警經(jīng)費(fèi)的管理又體現(xiàn)出非常明顯的官治色彩,足以顯示出官治對(duì)于自治的統(tǒng)攝,“經(jīng)費(fèi)籌定后,或責(zé)成城廂巡警署庶務(wù)員總司經(jīng)理,或由地方官委殷實(shí)公正紳首經(jīng)營(yíng),均按月造報(bào)查考。如有需派本區(qū)殷實(shí)公正紳士就近幫同經(jīng)理者,由地方官酌派,并另擬規(guī)則,詳報(bào)立案,但關(guān)于征收事項(xiàng),非受地方官委派者,均不得直接執(zhí)行”,“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月警務(wù)開支由庶務(wù)按照部頒財(cái)政冊(cè)式造冊(cè)送交警務(wù)長(zhǎng)查閱后,牒請(qǐng)監(jiān)督查核轉(zhuǎn)報(bào)巡警道核銷,并報(bào)財(cái)政局查考”[48]。

四、結(jié)論和啟示

在清末新政制度變革的歷史語境中,新式警察制度的建設(shè)是新政改革中的重要內(nèi)容,而縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的建立也是清末警政建設(shè)的重要組成部分。然而,制度之變革并非簡(jiǎn)單線性演進(jìn)過程,長(zhǎng)期以來被認(rèn)為低效且無用的保甲制度在新的歷史環(huán)境中又實(shí)現(xiàn)了某種程度的調(diào)適和轉(zhuǎn)化,整頓保甲而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警之先導(dǎo),在當(dāng)時(shí)也是一種比較普遍的做法。作為基層地方自治(城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治)事業(yè)的一部分,士紳基層也廣泛參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的建設(shè)中去。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)設(shè),使得國(guó)家權(quán)力對(duì)于基層社會(huì)治安控制的觸角得以進(jìn)一步延伸;另一方面,參與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設(shè)的地方士紳在警權(quán)擴(kuò)張的過程中也實(shí)現(xiàn)了紳?rùn)?quán)的擴(kuò)張,這或許又會(huì)形成與官權(quán)的另一種內(nèi)在緊張。

清末新政中的很多制度變革可以被視為中國(guó)式現(xiàn)代國(guó)家生成的重要實(shí)踐,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警在內(nèi)的現(xiàn)代警察制度的創(chuàng)建和推行也正是現(xiàn)代國(guó)家治理在中國(guó)生成和發(fā)展的重要組成部分,歷史的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們今天國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)也有著一定的借鑒意義。清末的保甲整頓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設(shè)對(duì)當(dāng)下基層治安治理建設(shè)同樣有著一定的啟示:

第一,要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層治安治理建設(shè)中的核心作用。盡管清末鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設(shè)中有意著重強(qiáng)調(diào)官權(quán)對(duì)警權(quán)的控制,以及官權(quán)對(duì)紳?rùn)?quán)的統(tǒng)攝,但是在實(shí)際制度運(yùn)作中,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政的建設(shè)往往委諸地方紳士,官方權(quán)力的主導(dǎo)多陷于虛空而無從落實(shí)。在當(dāng)下的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中,基層黨組織是黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的戰(zhàn)斗堡壘,是搞好一切基層治理問題的關(guān)鍵,理應(yīng)也是基層治安治理建設(shè)的樞紐。

第二,要加強(qiáng)基層治安治理體系正規(guī)化建設(shè)和治理力量的強(qiáng)化。清末基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設(shè)過程中,出現(xiàn)了很多以保甲改為巡警的做法,這多半是因?yàn)楫?dāng)時(shí)警政人才培養(yǎng)不足,事屬草創(chuàng)而大率從簡(jiǎn)。在當(dāng)下的基層警政建設(shè)中,我們應(yīng)當(dāng)立足于時(shí)代,立足于中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的大局,著力強(qiáng)化基層治安治理體系的正規(guī)化和現(xiàn)代化建設(shè),用現(xiàn)代化的基層警政,構(gòu)建現(xiàn)代化的基層治安治理體系網(wǎng)絡(luò)。

第三,要充分調(diào)動(dòng)多元化社會(huì)治安治理資源,使其在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的基層治安治理體系中發(fā)揮重要作用。在清末基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設(shè)中,官方權(quán)力之外的各種社會(huì)資源在其中發(fā)揮了重要作用。在今天的基層治安治理現(xiàn)代化建設(shè)中,我們同樣需要充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源的積極性,完善基層社會(huì)治安防控體系,健全防范涉黑涉惡長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)也要注意對(duì)體制外社會(huì)資源的約束,確保其在法治軌道上發(fā)揮作用,避免其失調(diào)和失控。