財(cái)政投資評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控對(duì)策

林亞山

(漳州市龍海區(qū)財(cái)政投資評(píng)審中心,福建 漳州 363100)

近年來,隨著政府投資基礎(chǔ)建設(shè)步伐的加快,財(cái)政投資評(píng)審的工作量也隨之加大,各地紛紛在評(píng)審工作中引進(jìn)中介咨詢機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢(shì)。但是部分地區(qū)由于人員編制及技術(shù)力量限制,采用整體委托中介審核形式開展評(píng)審工作,對(duì)中介提交的初審結(jié)果進(jìn)行復(fù)核的力度非常有限,有的甚至直接使用中介的評(píng)審結(jié)果,這樣就存在不同程度的各種風(fēng)險(xiǎn)。因此,對(duì)財(cái)政投資評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析,探討項(xiàng)目評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)防控問題尤為重要。

1 財(cái)政評(píng)審存在風(fēng)險(xiǎn)因素

1．1 資料風(fēng)險(xiǎn)

報(bào)審項(xiàng)目原始資料不齊全、簽證資料不規(guī)范或意見表達(dá)不清甚至失真、重要事項(xiàng)無從考證、竣工圖與現(xiàn)實(shí)不相符等,這些均會(huì)導(dǎo)致資料真實(shí)性、合法性、完整性和時(shí)效性等存在風(fēng)險(xiǎn)。例如龍海市錦江大道(三期)堤路工程,根據(jù)項(xiàng)目合同工程造價(jià)的控制與監(jiān)管條款中建筑安裝工程費(fèi)預(yù)(結(jié))算編制依據(jù)里對(duì)材料價(jià)格的約定,預(yù)算編制期為各子項(xiàng)目開工前一個(gè)月,開工前一個(gè)月主管部門未發(fā)布信息價(jià)的,按最新一期信息價(jià);若無相關(guān)信息價(jià)的,則由材料詢價(jià)小組通過市場(chǎng)詢價(jià)確定材料單價(jià),詢價(jià)的材料不參與下浮。但是該項(xiàng)目送審資料中關(guān)于信息價(jià)的材料并沒有包含項(xiàng)目材料價(jià)格詢價(jià)小組的詢價(jià)材料;又如龍海市南太武技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程(一期)項(xiàng)目,結(jié)算送審資料中部分打樁記錄沒有蓋章、竣工圖部分內(nèi)容不完整、工期簽證不全,導(dǎo)致審核難度加大,審核時(shí)限延長(zhǎng)。此外,還存在審核存檔資料管理不到位,檔案丟失或者存檔資料不全的風(fēng)險(xiǎn)。例如程溪鎮(zhèn)第三幼兒園教學(xué)樓工程和紫泥鎮(zhèn)516縣道(鎮(zhèn)鎮(zhèn)通)路燈工程,在中介機(jī)構(gòu)年度考核時(shí)發(fā)現(xiàn)存在項(xiàng)目存檔資料不全的問題。

1．2 人員風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)審人員工作經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)背景有限,對(duì)政府投資項(xiàng)目相關(guān)程序不熟悉及對(duì)政策調(diào)整掌握不及時(shí)等,都會(huì)造成評(píng)審技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。例如由增值稅調(diào)整產(chǎn)生的評(píng)審問題,根據(jù)《財(cái)政部、稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整增值稅稅率的通知》規(guī)定,從2018年5月1日起將原適用稅率11%調(diào)整為10%。漳州市沿海大通道(濱海新區(qū)港石路段)工程路面工程結(jié)算項(xiàng)目,項(xiàng)目開工時(shí)間為2018年1月19日,交工驗(yàn)收時(shí)間為2018年6月29日,增值稅稅率調(diào)整發(fā)生在項(xiàng)目施工過程中,原審核單位未對(duì)稅率調(diào)整進(jìn)行相應(yīng)審核;又如九龍江口整治與紅樹林保護(hù)修復(fù)工程,初步設(shè)計(jì)的批復(fù)工程概算總投資17727.86萬元,其中建安投資12683.61萬元(建筑工程投資11670.66萬元、信息化與自動(dòng)化設(shè)備及安裝工程12.95萬元、牡蠣殼加工廠專項(xiàng)投資1000.00萬元)。牡蠣殼加工廠送審預(yù)算1400萬元,審核人員沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)該子項(xiàng)目超概問題。此外,評(píng)審人員工作責(zé)任心、自律意識(shí)不夠,或?yàn)槿饲樗?或?yàn)槔嫠?qū),也可能存在對(duì)審核成果把關(guān)不嚴(yán)、出具不實(shí)審核成果等職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)［1］。

1．3 管理風(fēng)險(xiǎn)

委托評(píng)審中介機(jī)構(gòu)管理混亂或者管理模式不合理等,可能導(dǎo)致項(xiàng)目審核不能及時(shí)完成、審核成果質(zhì)量不高［2］。例如龍海市南太武技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(一期)項(xiàng)目,在項(xiàng)目復(fù)核中發(fā)現(xiàn)原審核人員未考慮路基工程余方利用問題,且部分材料沒有詢價(jià)記錄;又如個(gè)別中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不善,導(dǎo)致一個(gè)年度內(nèi)出現(xiàn)兩個(gè)或三個(gè)項(xiàng)目超過委托評(píng)審時(shí)效,這超過了年度允許超時(shí)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)。此外,財(cái)政評(píng)審管理部門制度不完善,會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目評(píng)審跟蹤管理有盲區(qū)、審核口徑不一致等。例如龍海市南太武濱海新城基礎(chǔ)設(shè)施一期工程(啟動(dòng)區(qū))PPP項(xiàng)目 ,包含市政道路、水利設(shè)施、綠化工程等7個(gè)子項(xiàng)目,由于項(xiàng)目評(píng)審時(shí)間問題,分別委托不同中介機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核,但是對(duì)材料價(jià)格采用的一致性未充分重視,初審時(shí)出現(xiàn)了同區(qū)域、同月份的部分材料價(jià)格相差較大的問題。

1．4 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)審工作任務(wù)與人員配置不相適應(yīng)引起的評(píng)審任務(wù)拖延甚至積壓,對(duì)評(píng)審相關(guān)規(guī)定不了解或?qū)徍巳藛T對(duì)評(píng)審過程中存在問題沒有進(jìn)行良好的溝通,都有可能引起相關(guān)單位或者人員的不滿或誤解,從而產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)梳理,截至2022年底,漳州市龍海區(qū)財(cái)政投資評(píng)審中心共有36個(gè)項(xiàng)目未審結(jié),其主要原因是項(xiàng)目建設(shè)單位資料補(bǔ)充提供或者意見反饋時(shí)間長(zhǎng)、項(xiàng)目相關(guān)管理人員變動(dòng)大及項(xiàng)目存在的問題不能及時(shí)解決等,導(dǎo)致項(xiàng)目評(píng)審難以正常推進(jìn),久拖不決。例如月港海鮮夜市工程,該工程屬于臨時(shí)建筑,合同約定安全文明施工費(fèi)根據(jù)業(yè)主與監(jiān)理現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果撥付,但是審核人員沒看清合同約定,以沒有提供安全監(jiān)督部門安全文明施工認(rèn)定結(jié)果為由,核減安全文明施工費(fèi),引起爭(zhēng)議。

1．5 其他風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于某些項(xiàng)目,還要考慮其特有的風(fēng)險(xiǎn)因素。一是個(gè)別項(xiàng)目的工程推進(jìn)對(duì)審核時(shí)限要求過緊,可能帶來評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)。例如龍海市水系連通及農(nóng)村水系綜合整治項(xiàng)目,項(xiàng)目涉及5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),建設(shè)內(nèi)容有河岸生態(tài)改造與修復(fù)工程、清淤疏浚工程、涵閘改造工程、截污控污及生態(tài)修復(fù)工程等,因?yàn)樯霞?jí)考核倒排工期,過多壓縮預(yù)算審核時(shí)間,導(dǎo)致預(yù)算審核成果存在樁基漏算造價(jià)較多的問題。二是個(gè)別項(xiàng)目前期工作不到位,導(dǎo)致初步設(shè)計(jì)及概算內(nèi)容缺漏、估算不足等,給設(shè)計(jì)變更和投資控制留下隱患,評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加。例如龍海市四館一中心項(xiàng)目,在批復(fù)概算中綠化工程、管線、電纜、防雷等按面積估算,而預(yù)算按施工圖紙計(jì)算工程量,預(yù)算造價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了相應(yīng)概算。三是個(gè)別項(xiàng)目建設(shè)程序的不規(guī)范也不同程度地增加了評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)。例如龍海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水工程,概算批準(zhǔn)后招標(biāo),未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)建設(shè)程序,存在合同約定的材料信息價(jià)采用與實(shí)際情況不匹配等問題。

2 防控評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

2．1 內(nèi)部管理

2．1．1 明確評(píng)審范圍,減輕評(píng)審壓力

《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》只明確了評(píng)審的范圍,未對(duì)送審項(xiàng)目金額進(jìn)行限定,這導(dǎo)致大到上億元,小到幾百萬元的項(xiàng)目均要送財(cái)政投資評(píng)審。部分地區(qū)存在重點(diǎn)項(xiàng)目、大型項(xiàng)目數(shù)量多,對(duì)評(píng)審時(shí)限的要求緊的情況,加上金額小的項(xiàng)目多,評(píng)審工作量大,評(píng)審效益不明顯。對(duì)此,應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定評(píng)審范圍,如公開招標(biāo)限額以下項(xiàng)目可以由項(xiàng)目主管部門自審或者委托審核,審查結(jié)果作為財(cái)政安排預(yù)算、核撥款項(xiàng)的依據(jù)之一。

2．1．2 明確崗位分工,強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

合理的分工能提高效率,明確職責(zé)。應(yīng)制定詳細(xì)的評(píng)審人員管理辦法,分清機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分工和個(gè)人崗位責(zé)任,規(guī)范運(yùn)作程序,各司其職,保證機(jī)構(gòu)運(yùn)行順暢。通過制定復(fù)核、會(huì)商、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等制度,加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管,讓業(yè)務(wù)流程在執(zhí)行過程中職責(zé)明確,使權(quán)力得以制衡。

2．1．3 加強(qiáng)流程管理,理清項(xiàng)目情況

針對(duì)評(píng)審過程中出現(xiàn)的缺件資料補(bǔ)充不及時(shí)、個(gè)別材料提供不規(guī)范或不完整引起的審核時(shí)限延長(zhǎng)等問題,應(yīng)加強(qiáng)流程管理,對(duì)項(xiàng)目業(yè)主補(bǔ)充缺件資料及中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)取情況、評(píng)審關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)等進(jìn)行記錄,并將該記錄作為對(duì)委托評(píng)審中介機(jī)構(gòu)日?？己说囊罁?jù)。此外 ,還可推廣使用財(cái)政評(píng)審管理系統(tǒng),加強(qiáng)財(cái)政評(píng)審數(shù)字化建設(shè)。

2．1．4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),提高技術(shù)水平

建立定期學(xué)習(xí)、專題案例討論、專題調(diào)研等制度,系統(tǒng)學(xué)習(xí)評(píng)審相關(guān)法律法規(guī),及時(shí)更新計(jì)價(jià)規(guī)范等相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí),對(duì)評(píng)審過程出現(xiàn)的典型案例及時(shí)進(jìn)行分析總結(jié),并進(jìn)行課題調(diào)研;通過各種途徑拓寬評(píng)審人員的工作思路,不斷提高評(píng)審人員掌握和運(yùn)用新政策的能力;加強(qiáng)廉政建設(shè),牢固樹立廉潔自律意識(shí),保持評(píng)審隊(duì)伍的純潔性。

2．1．5 加強(qiáng)會(huì)商制度,解決評(píng)審難題

進(jìn)一步完善評(píng)審會(huì)商制度,將評(píng)審過程中中介機(jī)構(gòu)反映的一些有爭(zhēng)議問題交由內(nèi)部會(huì)商研究確定,針對(duì)個(gè)別疑難雜癥,通過聘請(qǐng)專家從法律、行業(yè)進(jìn)行多角度分析,并根據(jù)專家意見作出評(píng)審結(jié)論。同時(shí),進(jìn)一步完善爭(zhēng)議解決機(jī)制,拓寬爭(zhēng)議解決路徑,降低評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)。

2．1．6 形成工作機(jī)制,清理積壓項(xiàng)目

切實(shí)解決好項(xiàng)目評(píng)審中存在的問題,提高評(píng)審效率,服務(wù)好項(xiàng)目建設(shè)。把積壓評(píng)審項(xiàng)目清理作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作,進(jìn)行常態(tài)化清理。對(duì)缺乏部分審核資料的項(xiàng)目,主動(dòng)函告項(xiàng)目建設(shè)單位,督促及時(shí)補(bǔ)充資料;對(duì)問題爭(zhēng)議較多的項(xiàng)目,組織項(xiàng)目建設(shè)單位、施工單位及審核人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核對(duì);對(duì)確實(shí)無法推進(jìn)的項(xiàng)目,經(jīng)項(xiàng)目建設(shè)單位確認(rèn)后做退件處理;對(duì)合同約定以財(cái)審結(jié)果為結(jié)算依據(jù),施工單位未在規(guī)定時(shí)間提出反饋意見的項(xiàng)目,按審核意見辦理。

2．2 外部管理

一是通過評(píng)審管理制度上墻、政府投資項(xiàng)目預(yù)決(結(jié))算送審告知書等,明確告知項(xiàng)目業(yè)主須對(duì)報(bào)審材料真實(shí)性、完整性、合法性負(fù)責(zé),強(qiáng)調(diào)對(duì)審核過程反饋意見和補(bǔ)充資料進(jìn)行響應(yīng)的相關(guān)程序和時(shí)限要求等。同時(shí),做好審核相關(guān)問題的溝通和解釋工作,及時(shí)消除工作誤解。

二是進(jìn)一步提高結(jié)算編制質(zhì)量,減低評(píng)審質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。可以結(jié)合地方情況進(jìn)行規(guī)定,對(duì)承包人編制的結(jié)算造價(jià),經(jīng)審核機(jī)構(gòu)審核后,若核減率超過限定標(biāo)準(zhǔn),則按質(zhì)量低劣處理,并將不良行為記入信用檔案,其審核費(fèi)用由承包人承擔(dān),直接從結(jié)算工程款中扣除。

三是通過重視中介機(jī)構(gòu)的選擇,完善相關(guān)監(jiān)管措施,保證評(píng)審質(zhì)量,減低評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)。中介機(jī)構(gòu)可制定政府投資項(xiàng)目對(duì)外委托評(píng)審及付費(fèi)管理辦法,加強(qiáng)準(zhǔn)入管理和日常管理?？茖W(xué)制定采購需求,通過政府采購擇優(yōu)選擇助審機(jī)構(gòu),補(bǔ)充財(cái)政評(píng)審力量;從審核質(zhì)量、時(shí)限、廉政要求等方面進(jìn)一步完善委托協(xié)議,為了保證評(píng)審質(zhì)量,可以實(shí)施評(píng)審質(zhì)量保證金制度;從日常考核、質(zhì)量稽核及檔案管理等方面制定《中介機(jī)構(gòu)考核制度》,考評(píng)結(jié)果作為支付評(píng)審項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)的主要依據(jù),也作為評(píng)審項(xiàng)目分配的依據(jù);建立審核成果出錯(cuò)情況通報(bào)機(jī)制,對(duì)中介機(jī)構(gòu)在評(píng)審過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤進(jìn)行定期通報(bào);制定政府投資項(xiàng)目評(píng)審操作手冊(cè),系統(tǒng)介紹評(píng)審相關(guān)規(guī)定,對(duì)項(xiàng)目評(píng)審關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出相應(yīng)要求,提高中介機(jī)構(gòu)評(píng)、審結(jié)合能力。

四是定期與發(fā)改、住建、審計(jì)等相關(guān)職能部門溝通,就項(xiàng)目審批、項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收等情況交流意見,解決評(píng)審過程遇到相關(guān)問題;聯(lián)合相關(guān)職能部門研究制定相關(guān)配套制度及政府投資項(xiàng)目建設(shè)示范文本。

五是定期向相關(guān)上級(jí)部門報(bào)送重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審工作情況、評(píng)審工作簡(jiǎn)報(bào)等,匯報(bào)評(píng)審動(dòng)態(tài),對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)審情況及時(shí)反饋,爭(zhēng)取上級(jí)相關(guān)部門的理解和支持,創(chuàng)造良好評(píng)審工作環(huán)境。

3 結(jié)束語

為了確保財(cái)政資金安全、規(guī)范、有效地使用,必須嚴(yán)格控制和防范財(cái)政投資評(píng)審工作的風(fēng)險(xiǎn)。只要不斷探索、不斷完善工作機(jī)制,財(cái)政投資評(píng)審工作一定會(huì)在加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政支出監(jiān)控方面取得更大的成效。