中國私營安保企業(yè)參與海外利益保護探析

□ 河北廊坊 林 龍

近年來世界政治、經(jīng)濟形勢持續(xù)不穩(wěn)定，武裝沖突、綁架劫持、恐怖襲擊頻發(fā)，對中國海外利益安全造成嚴重威脅。保障海外中國公民人身和財產(chǎn)安全，維護海外投資建設(shè)項目順利開展，已迫在眉睫。中國長期依賴政治和外交措施保護海外利益。然而，在國外安全形勢日益嚴峻的情況下，傳統(tǒng)的維護海外利益方式受到越來越多的挑戰(zhàn)。隨著人們對于安全需求的增長，越來越多的公民和企業(yè)轉(zhuǎn)向市場。21世紀以來，私人安保領(lǐng)域發(fā)展迅速，各國購買私人安保服務(wù)來維護海外利益已越來越多。中國私營安保企業(yè)也因勢而興，在保護中國海外利益上扮演越來越重要的角色。

一、中國私營安保企業(yè)的歷史沿革

“私營安?！笔怯伤饺私M織提供的安全服務(wù)，其有別于政府提供的公共安全服務(wù)，帶有市場化的特征。在西方，私營安保企業(yè)主要功能是部分替代國家強制力（例如軍隊、警察等），為國家和社會人員提供軍事援助或安全保障服務(wù)。目前，主要有兩種類型的私營安保企業(yè)：一種是與政府簽訂合同，提供直接作戰(zhàn)和作戰(zhàn)行動支持；另一種是提供軍事和準軍事服務(wù)的非戰(zhàn)斗人員。大多數(shù)中國私營安保企業(yè)屬于第二類，主要是提供安全保衛(wèi)服務(wù)，偏向于防御功能，并不參與軍事戰(zhàn)斗。

中國私營安保企業(yè)起步較晚，因其特殊性質(zhì)，其初期大都是“官辦企業(yè)”，國家是其創(chuàng)始人和管理者。2009年9月，國務(wù)院批準并于2010年1月1日起正式施行的《保安服務(wù)管理條例》，明確了政府工作人員不能成立安保公司，也不能以其他方式從事其業(yè)務(wù)。該條例的頒布，打破了國內(nèi)安保服務(wù)缺乏統(tǒng)一專項法規(guī)的局面，改變了由公安機關(guān)設(shè)立安保公司的歷史，使安保行業(yè)進入市場化、職業(yè)化階段。

隨著中資企業(yè)不斷走向海外開拓國際市場，中國勞務(wù)人員參與到境外項目建設(shè)，中國的海外利益不斷擴大，也出現(xiàn)了更多的風險。中國政府通過政治和外交舉措，使中國公民在海外有更大的生存保障，但他們的努力不足以應(yīng)對日益惡化的安全問題。東道國本應(yīng)是中國海外利益保護的主要提供者，但其中一些國家自身面臨國內(nèi)動亂、國際制裁，本就自顧不暇，也就無法提供有效的安全保障。因此，海外利益的保護應(yīng)拓展其他渠道，發(fā)展中國私營安保企業(yè)成為解決海外利益保護問題的重要途徑。

中國海外安保需求和市場的擴大，以及我國安保服務(wù)管理制度的變革，對中國私營安保企業(yè)“走出去”具有重要的促進作用。山東華威保安集團較早進行了開拓海外市場的嘗試，其于2009年完成了股份制改革，并于2010年建立了第一家大型專業(yè)化的私營保安集團。2010年10月，成立中國首家境外安保服務(wù)中心，開展了全球范圍的經(jīng)營活動。2013年11月，山東華威保安集團與南非雷德公司成立我國首家海外合資安保企業(yè)，這對華威在非洲的開拓起到了重要作用。在武裝護航方面，太平洋、大西洋等部分海域海盜、海上恐怖襲擊、海上武裝劫持猖獗，對船舶航行造成了嚴重影響。2011年，華信中安保安服務(wù)有限公司設(shè)立海外事業(yè)部。2012年3月15日，華信中安三位全副武裝的員工，乘坐“剛強”號巴拿馬貨輪，成為中國首家開展海上武裝護航的企業(yè)?？偟恼f來，自2013年提出“一帶一路”倡議以來，我國私營安保企業(yè)“走出去”的發(fā)展速度較緩，并未隨著大量中資企業(yè)參與沿線建設(shè)而產(chǎn)生預(yù)計的重大變化。這個狀況是多方面原因共同作用的結(jié)果，既涉及到私營安保企業(yè)參與國際安全治理能力不足的限制，也涉及到我國政府國際戰(zhàn)略布局的考慮。

二、中國私營安保企業(yè)參與中國海外利益保護的獨特優(yōu)勢

全球安保市場競爭激烈，與其他成熟的全球安保服務(wù)提供商相比，中國私營安保企業(yè)參與中國海外利益保護具有如下優(yōu)勢。

1.物美價廉。中國私營安保公司通常提供有競爭力的價格。知名安保公司Academi每天付給一名員工幾千美元，而中國私營安保公司每月支付3000至6000人民幣。粗略計算，一支由12人組成的中國安保分隊每天的費用僅為3500人民幣。這個價錢和阿富汗本地的民營安保差不多，只有西方的十分之一。關(guān)于海上武裝護送，西方私營安保企業(yè)派出的一個4人護航小隊，每趟航行花費45000至68000美金，而中國安保小隊則要少30%。

就能力而言，中國安保人員（大多數(shù)曾為警察或軍隊人員）與西方同行一樣勝任安保任務(wù)。特種部隊退休人員是中國安保企業(yè)的最佳廣告，他們以絕對忠誠和出色業(yè)績而聞名。在充滿風險的海外環(huán)境中，更應(yīng)把安保主動權(quán)抓在自己手中。實踐證明，東道國提供的安全保衛(wèi)力量往往不可靠，并且受到復(fù)雜的地方部落的政治影響，使用來自本國的安保服務(wù)更加值得信賴。

2.文化上的天然聯(lián)系。中國私營安保公司對共同語言和文化的熟悉也會使被保護的中國公民感到親切、踏實，這將會大大緩解溝通障礙，尤其是在緊急情況下。更重要的是，中國的安保公司并非完全由利益驅(qū)動。受政府在國內(nèi)外的監(jiān)督管理，他們必須在追求經(jīng)濟利益的同時考慮社會責任。國內(nèi)大多數(shù)安保服務(wù)企業(yè)都強調(diào)服務(wù)國家利益，這更加適合中國公民的行為習(xí)慣。除了提供保護外，私營安保企業(yè)還致力于提高中國企業(yè)和公民的安全意識，提高他們的自衛(wèi)能力。

3.較低的政治成本。中國政府堅持不干涉別國內(nèi)政的基本準則，這意味著如果發(fā)生內(nèi)亂，政府將建議迅速撤離，以盡量減少損失。一些學(xué)者認為，堅持不干涉原則意味著中國只能被動回應(yīng)，因此已經(jīng)成為中國外交政策中的“兩難境地”。實踐中，中國政府表現(xiàn)出了靈活性，例如，中國派出海軍從利比亞疏散海外公民。香港《東方日報》稱贊這是中國外交取得的進展，因為這表明政府更加重視維護中國公民的海外安全和利益。

但軍事行動不是一個可持續(xù)的解決方案。中國海外企業(yè)和公民更經(jīng)常受到非傳統(tǒng)安全風險的威脅。軍事行動涉及戰(zhàn)略決策，因此既不能定期進行，也不能滿足巨大的需求。此外，由于缺乏軍隊交付能力，向海外派兵長期以來一直是中國軍隊的一個薄弱環(huán)節(jié)。即使軍隊已經(jīng)交付，語言和文化障礙也會對情報收集構(gòu)成挑戰(zhàn)。私營安保企業(yè)提供安保的方式多元，在經(jīng)營方式上可以采用獨資、合資、合作等多種運作模式，較容易進入東道國開展安全保護。另外，由于私營安保企業(yè)的非政府性質(zhì)，與動用軍事力量進行海外安保相比，能夠減輕不少政治問題。

三、中國私營安保企業(yè)參與海外利益保護的發(fā)展瓶頸

整體來看，私營安保在所有國家都是一個非常敏感的存在。中國私營安保企業(yè)仍處于起步階段，面臨著各種新老挑戰(zhàn)。

1.法律規(guī)范問題。在法律方面，現(xiàn)有國際法缺乏監(jiān)管明確性，無法處理與海外運營相關(guān)的復(fù)雜問題。蒙特勒文件中“關(guān)于國家在武裝沖突期間與私營軍事和安保公司的業(yè)務(wù)有關(guān)的國際法律義務(wù)和良好做法”是第一份國際共識文件。然而，本文件不具有法律約束力，因為對本文件的解釋屬于簽署國本身。雖然它打算促進對國際人道主義法和人權(quán)法的尊重，但它既缺乏對適用法律的具體和明確分類，也缺乏處理侵權(quán)行為所需的執(zhí)法機制。

在中國本身，也缺乏國內(nèi)法的有效支持。國內(nèi)與安保最相關(guān)的立法是《保安服務(wù)管理條例》，然而，該條例在生效時沒有考慮私營安保公司的海外服務(wù)，對于開展國際業(yè)務(wù)的私營安保企業(yè)的資質(zhì)要求、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管主體等沒有確切規(guī)范。

2.業(yè)務(wù)水平不高。中國開展海外業(yè)務(wù)的私營安保企業(yè)普遍存在缺乏高層次安保人才的問題。目前主要開展人員出境前安全培訓(xùn)、項目地安保人員守衛(wèi)、私人保鏢等業(yè)務(wù)，對于技術(shù)要求更高的風險評估、應(yīng)急處置、整體安全管理設(shè)計業(yè)務(wù)涉及較少。另外，由于境外安保的槍械管制，中國私營安保公司與其他國際私營安保公司采取的武裝護衛(wèi)方式也存在一些不同。本國的武裝力量不足，自然而然，需要通過與東道國相關(guān)勢力建立可靠的私人關(guān)系來獲取安全支持。例如，與當?shù)氐能娋⒘己盟浇?，在危險時刻可以快速聯(lián)系上軍警領(lǐng)導(dǎo)人，得到有效援助；社區(qū)居民也是構(gòu)建情報網(wǎng)絡(luò)的重要部分，實踐中許多危險事件的提前預(yù)警都是來自于社區(qū)居民提供的信息?？傊陉P(guān)鍵時候安保人員應(yīng)當可以“找得到人、說得上話、辦得了事”，這對于安保人員的社會交際能力也是一種考驗，而目前這方面人才更是稀缺。

3.政治成本。安全私有化也可能成為沖突的導(dǎo)火索，帶來道德困境和法律問題。私營安保企業(yè)的存在可能會引發(fā)與敵對當?shù)厝说奈溲b沖突。再加上大多數(shù)保安人員都有警察或軍事背景，經(jīng)常穿得像士兵并攜帶武器，他們更有可能被誤判為中國軍隊的實際成員，引發(fā)更多的暴力，并對中國在該地區(qū)的利益造成更大的損失。如果安全人員與當?shù)匚溲b部隊發(fā)生交火，流血和重大傷亡將使沖突升級為外交事件，加劇雙邊關(guān)系緊張。

學(xué)者們在提到私營安保企業(yè)人員時經(jīng)常使用“雇傭軍”一詞。雖然嚴格來說，私營保安企業(yè)不是雇傭軍組織，但它們確實引起了道德和法律上的關(guān)注，例如武裝安保人員在執(zhí)行行動時是否有權(quán)先開槍，以及如果安保人員引發(fā)沖突或違反當?shù)胤桑绾巫肪克麄兊呢熑巍?/p>

四、中國私營安保企業(yè)在海外利益保護方面的未來展望

由于海外安保服務(wù)需求激增，中國安保行業(yè)的私有化是一種必然趨勢。然而，該行業(yè)仍處于起步階段，現(xiàn)在面臨著一系列問題。由于政策指導(dǎo)不足，其未來更加不確定。但答案應(yīng)該掌握在政府和企業(yè)自己手中。

需要為在中國境外工作的私營安保企業(yè)制定一套具有約束力的法規(guī)，并在行政權(quán)力和行業(yè)慣例之間達成適當平衡。政府在制定標準和規(guī)范方面發(fā)揮著重要作用，但過于嚴格的監(jiān)管可能會扼殺新興行業(yè)。

2010年版的《保安服務(wù)管理條例》正式為私人資本進入安保行業(yè)開了綠燈。但目前受公安機關(guān)監(jiān)管的公司，他們?nèi)栽谡氖跈?quán)下工作。這種做法是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，將剝奪公司的創(chuàng)造力和活力，遲早會被擠出競爭激烈的市場。在未來，私營安保行業(yè)必將成為國有企業(yè)、私營公司、外資和合資企業(yè)的競爭場所，而市場導(dǎo)向是其生存的關(guān)鍵。行政命令過多將嚴重阻礙行業(yè)發(fā)展，政府應(yīng)采取市場導(dǎo)向的監(jiān)管模式，尊重市場主體的管理獨立性，提供政策指導(dǎo)，建立權(quán)責分明的問責制，讓市場發(fā)揮應(yīng)有的作用。在其發(fā)展的適當階段，該行業(yè)應(yīng)有權(quán)自行尋找最適用于海外運營的規(guī)則。毫無疑問，政府亦應(yīng)適時修訂政策，并在有需要時堵塞漏洞。

在激烈的市場競爭中，依靠政府的指導(dǎo)并不能確保成功。蓬勃發(fā)展的海外需求為實力雄厚的企業(yè)走向全球提供了機會之窗。民營企業(yè)應(yīng)該抓住這一機會，提升服務(wù)水平，壯大自己。但走向全球絕非易事，僅僅進行實地研究或僅僅設(shè)立海外辦事處是不夠的。通過交流與合作，中國私營保安企業(yè)仍有許多東西需要向外國同行學(xué)習(xí)。必須改善與東道國當?shù)匕脖Ｐ袠I(yè)的溝通。成立合資企業(yè)可能是更容易進入當?shù)厥袌龅囊环N選擇。此外，大多數(shù)在海外工作的中國私營安保企業(yè)目前都專注于基本的安保服務(wù)，如護衛(wèi)，只有少數(shù)能夠提供風險咨詢和安保管理。它既不符合中國企業(yè)和公民對多樣化安全服務(wù)的需求，也不適應(yīng)復(fù)雜的安全局勢。必須做出更多努力來豐富企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，特別是在情報收集和分析、風險評估和預(yù)測、國防技術(shù)開發(fā)和裝備支持等領(lǐng)域。

五、結(jié)語

私營安保企業(yè)是安保領(lǐng)域的新興參與者，是應(yīng)對日益增長的中國海外利益保護需求的有效手段。該行業(yè)尚處于起步階段，仍有很長的路要走。中國私營安保企業(yè)應(yīng)學(xué)習(xí)優(yōu)秀同行的經(jīng)驗和做法，提升自身的競爭力。政府應(yīng)提供更有力的支持，鼓勵和引導(dǎo)私營安保企業(yè)參與國際市場競爭，還應(yīng)該將私營安保企業(yè)的發(fā)展作為外交框架的一部分，以培養(yǎng)中國海外企業(yè)和公民的真正保護者。