農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度:理論證成、內(nèi)容優(yōu)化與實(shí)現(xiàn)途徑

王平達(dá),鄭堉源

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院,哈爾濱 150030)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)是人口大國(guó),土地資源相對(duì)有限,僅用世界上7%的耕地養(yǎng)活了近20%的人口[1],存在人多地少的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)糧食安全威脅,滿(mǎn)足人民群眾對(duì)食品消費(fèi)的新期待,我國(guó)一直在積極進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物商業(yè)化種植的嘗試。事實(shí)上,僅從種植面積來(lái)看,我國(guó)已躋身轉(zhuǎn)基因大國(guó)行列。根據(jù)國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織(International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications)最近一期的數(shù)據(jù),2019年,全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積達(dá)1.904億公頃,我國(guó)種植面積約320萬(wàn)公頃,位列世界第七。[2]與此同時(shí),轉(zhuǎn)基因生物的安全性仍存在爭(zhēng)議。有研究表明,轉(zhuǎn)基因作物可能導(dǎo)致重組基因漂移、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)物殘留、大田管理模式變化[3][4],進(jìn)而對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)乃至生態(tài)環(huán)境造成損害。這是一種嚴(yán)重的土壤資源污染。(1)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件中,土壤作為損害事實(shí)發(fā)生地,系損害后果的直接承受者。結(jié)合《土壤污染防治法》的規(guī)定,本文認(rèn)為,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害,在很大程度上屬于一種土壤污染,本文也將在此范圍內(nèi)進(jìn)行討論。因此,如何建構(gòu)合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,推動(dòng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)健康發(fā)展,成了學(xué)界和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注的問(wèn)題。

在學(xué)界,相關(guān)研究主要從三個(gè)維度展開(kāi):部分學(xué)者專(zhuān)注于私法視角,將轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任定義為侵權(quán)責(zé)任[5][6],探討了轉(zhuǎn)基因損害責(zé)任救濟(jì)制度的構(gòu)建;有學(xué)者從轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)刑事立法需求[7]和附屬刑法虛置化問(wèn)題[8]出發(fā),完善了轉(zhuǎn)基因生物安全損害中的刑事責(zé)任;還有學(xué)者不拘泥于具體規(guī)則構(gòu)建,而是從宏觀視角展開(kāi),討論了轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典[9]以及立法價(jià)值應(yīng)當(dāng)如何選擇。[10]現(xiàn)有成果從多個(gè)角度分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的性質(zhì)定位和規(guī)則展開(kāi),其研究?jī)?nèi)容、方法和結(jié)論為后續(xù)研究提供了理論指引和未來(lái)展望。但是,現(xiàn)有研究也存在一些不足:一是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的認(rèn)識(shí)不充分。多數(shù)學(xué)者僅將其界定為基因漂移造成的侵權(quán)責(zé)任,部分學(xué)者雖然認(rèn)識(shí)到存在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的可能,也只是淺嘗輒止,未能準(zhǔn)確認(rèn)定損害的內(nèi)涵和責(zé)任的外延,導(dǎo)致責(zé)任界定不準(zhǔn)。(2)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任是一種綜合性責(zé)任,包括生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任、產(chǎn)品缺陷侵權(quán)責(zé)任、行政處罰責(zé)任、刑事責(zé)任、黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任等。因?yàn)橹匾哉J(rèn)識(shí)不到位、舉證責(zé)任制度不完備等原因,其中的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任處于完全缺位的狀態(tài),接下來(lái)我們主要探討這兩種責(zé)任的制度構(gòu)建。二是研究角度單一?，F(xiàn)有研究要么從私法或公法的單一靜態(tài)視角展開(kāi),要么僅著眼于微觀制度構(gòu)建或宏觀理論探討,缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度廣視域、全流程、全景式透視的研究。以上不足使得現(xiàn)有理論研究難以有效指導(dǎo)立法、執(zhí)法和司法實(shí)踐。

實(shí)踐中,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度也不夠健全。目前,我國(guó)已初步形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理法律規(guī)范體系。該體系以《生物安全法》為引領(lǐng),以《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等專(zhuān)項(xiàng)立法為核心,以散見(jiàn)在《食品安全法》等其他立法中有關(guān)條款和《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》等國(guó)際條約和公約為補(bǔ)充,包括多個(gè)層次的法律規(guī)范?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理法律規(guī)范體系多從行政管理的角度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的安全評(píng)價(jià)、生產(chǎn)銷(xiāo)售等全流程各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制,規(guī)定了具體的行政責(zé)任,并以轉(zhuǎn)致的方式概括性規(guī)定了刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。然而,現(xiàn)有立法未能關(guān)注到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響,特別是因此產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任,我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)并未針對(duì)此類(lèi)行為作出相應(yīng)的禁止性和懲罰性規(guī)定。立法的缺陷導(dǎo)致了執(zhí)法、司法不順暢。當(dāng)前我國(guó)仍存在非法售賣(mài)轉(zhuǎn)基因種子、種植非法轉(zhuǎn)基因作物的現(xiàn)象(3)見(jiàn)(2021)新40民終1004號(hào)判決。,執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)僅追究有關(guān)法律直接規(guī)定的行政責(zé)任、財(cái)產(chǎn)損害賠償責(zé)任和刑事責(zé)任,卻對(duì)可能存在的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任視而不見(jiàn),責(zé)任者不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任,造成了責(zé)任人損害、群眾受害、政府買(mǎi)單的后果。這對(duì)生物安全造成了巨大威脅。

如何論證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的立法理由?農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任如何界定?怎樣建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的實(shí)現(xiàn)途徑?對(duì)這些問(wèn)題正面回答才能有效建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出,要開(kāi)展新污染物治理,加強(qiáng)生物安全管理。[11]可以看出,生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物這一潛在的新污染物,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度勢(shì)在必行,這對(duì)于提升我國(guó)生物安全保障能力、推動(dòng)生物經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。前述的三個(gè)問(wèn)題,也成為理論界和實(shí)務(wù)界不得不面對(duì)的重要問(wèn)題。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的理論證成

立法學(xué)上存在一個(gè)不成文慣例:不論是理論研究還是立法實(shí)踐,在啟動(dòng)立法前,要探究立法的必要性和可行性。[12]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全是當(dāng)下食品安全、糧食安全領(lǐng)域備受矚目的話題,關(guān)系到未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和趨勢(shì)。然而,理論界和實(shí)務(wù)界卻普遍對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的立法理由缺乏關(guān)注。在建構(gòu)具體制度前,應(yīng)當(dāng)先討論其必要性和可行性基礎(chǔ),以證得理論上的自洽。

(一)建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的必要性

立法必要性解決的是“為什么”的問(wèn)題,更傾向于在理論上解讀立法決策。孟德斯鳩曾說(shuō):“沒(méi)有充足的理由就不要對(duì)法律進(jìn)行更改?！盵13]為建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度尋得充足的理由,是必要性論證的核心目的和重要任務(wù)。本文將從價(jià)值協(xié)調(diào)、指導(dǎo)原則和政策貫徹三個(gè)層次展開(kāi)論述。

第一,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是協(xié)調(diào)價(jià)值沖突的現(xiàn)實(shí)需要。因?yàn)榭茖W(xué)的不確定性,轉(zhuǎn)基因技術(shù)自誕生以來(lái),其安全性就面臨著巨大的爭(zhēng)議。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的贊成者和反對(duì)者雙方立場(chǎng)針?shù)h相對(duì),其爭(zhēng)議焦點(diǎn)是在面對(duì)無(wú)法證實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí),究竟應(yīng)當(dāng)持“無(wú)害推定”的立場(chǎng),不對(duì)轉(zhuǎn)基因生物特別關(guān)注;還是持“有害推定”的態(tài)度,將轉(zhuǎn)基因生物視為洪水猛獸。以上兩種觀點(diǎn),是大眾常見(jiàn)的思維方式,卻落入了訴諸無(wú)知的非形式邏輯謬誤。實(shí)際上,轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重點(diǎn)并不在“全有或全無(wú)”的理論邏輯判斷,在價(jià)值沖突中尋求協(xié)調(diào)才是推動(dòng)科技可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。法通過(guò)規(guī)定權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任可以指導(dǎo)人們的行為,進(jìn)而起到價(jià)值引領(lǐng)作用。面對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的科學(xué)不確定性,在轉(zhuǎn)基因生物安全立法中應(yīng)當(dāng)以安全價(jià)值,尤其是人的生命安全作為首要價(jià)值[10],并在此前提下協(xié)調(diào)自由、平等等其他法律價(jià)值。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度作為轉(zhuǎn)基因生物安全立法的一部分,首要目的是保護(hù)財(cái)產(chǎn)、環(huán)境乃至人的生命安全不受侵害,核心追求是實(shí)現(xiàn)人們對(duì)秩序有序和穩(wěn)定的期待,也就是安全價(jià)值。建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,可以協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展過(guò)程中的價(jià)值沖突,以安全價(jià)值指引相關(guān)人員的行為,最大程度地避免損害,實(shí)現(xiàn)和諧、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

第二,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的制度化回應(yīng)。引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以為科技不確定性中的決策提供指引,這在當(dāng)下已成為共識(shí)。但是,看似完美的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則真的發(fā)揮了應(yīng)有的作用嗎?首先,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊。其中的“風(fēng)險(xiǎn)”指“重大風(fēng)險(xiǎn)”,1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》又將需要規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)范疇定義為“嚴(yán)重或不可逆損害威脅”。那么,在實(shí)踐中,“嚴(yán)重或不可逆損害威脅”又當(dāng)如何認(rèn)定?這成了阻礙風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)用的一大障礙。其次,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則未能在法律規(guī)則中有效表達(dá)。在我國(guó)環(huán)境法律體系中,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則仍未被完全確立?！董h(huán)境保護(hù)法》第五條將環(huán)境法基本原則表述為“預(yù)防為主”,這實(shí)際上是“預(yù)防原則”而不是“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。即便《環(huán)境保護(hù)法》的部分規(guī)則體現(xiàn)了事前防范的思想,如環(huán)境監(jiān)測(cè)制度,也不能說(shuō)這就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。實(shí)際上該制度仍是建立在確定性基礎(chǔ)上對(duì)可認(rèn)知、可預(yù)測(cè)損害的防范。易言之,當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的制度化回應(yīng)。與傳統(tǒng)環(huán)境損害不同,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物造成的損害具有特殊性,可能危害人體健康或是造成基因污染、破壞生物多樣性[14],這些都是十分嚴(yán)重甚至不可逆的?？紤]到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的特性,將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為指導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度構(gòu)建的基本原則,可以有效促進(jìn)其功能發(fā)揮。此外,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的建構(gòu),可以將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具體化、制度化,為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提供理論優(yōu)化進(jìn)路和實(shí)踐演進(jìn)方向。

第三,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的迫切要求。在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記指出,要把生物安全納入國(guó)家安全體系,系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè),全面提高國(guó)家生物安全治理能力,加快構(gòu)建生物安全法律法規(guī)體系和制度保障體系?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任追究往往依托于傳統(tǒng)民事侵權(quán)法,損害賠償一般遵循“財(cái)產(chǎn)填補(bǔ)性”理念,主要目的在于給受害者所受損失以補(bǔ)償,以事后損害填補(bǔ)和對(duì)侵權(quán)人的過(guò)錯(cuò)非難為特點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任全面涉及公共利益和私人利益的背景下,考慮到損害的高風(fēng)險(xiǎn)性和雙方地位的不平等性,這種責(zé)任追究方式無(wú)法有效分配權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和收益,難以有效解決受害者所面臨的困境,實(shí)現(xiàn)生物安全有效治理。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,則可以有效推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從應(yīng)然層面來(lái)看,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度屬于生物安全法律法規(guī)體系,是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要義之一。尤其在當(dāng)下,生物技術(shù)的發(fā)展深刻推動(dòng)了責(zé)任追究制度的變革,損害賠償責(zé)任呈現(xiàn)出社會(huì)性面向,更增加了建構(gòu)新型責(zé)任制度的緊迫性。從實(shí)然層面來(lái)看,現(xiàn)有的責(zé)任追究制度沒(méi)有考慮到轉(zhuǎn)基因生物安全事件的特點(diǎn),沒(méi)能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和損害填補(bǔ)的雙重作用,難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的正義。而傳統(tǒng)責(zé)任追究制度的以上疏漏,正是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的功能追求,這決定了其提高生物安全治理能力的有效性。因此,建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度可以降低生物安全治理成本,提高治理效率,全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的可行性

相比立法的必要性,可行性更偏向于從實(shí)踐中審視立法決策,指的是立法在適用范圍內(nèi)走得順、行得通,在實(shí)踐中可以適用。具體到建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度中,可以從立法調(diào)整對(duì)象的可規(guī)制性、立法制定的可行性和法律的可實(shí)施性遞進(jìn)展開(kāi)。

第一,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會(huì)關(guān)系具有法律上的可調(diào)整性。在現(xiàn)代社會(huì),法的作用范圍十分廣泛,但并非所有問(wèn)題都可以通過(guò)立法來(lái)調(diào)整。立法的可行性必須依賴(lài)于調(diào)整對(duì)象的可規(guī)制性,也就是說(shuō)法律調(diào)整對(duì)象應(yīng)當(dāng)適格。首先,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會(huì)關(guān)系是體現(xiàn)和反映重要利益的社會(huì)關(guān)系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件一旦發(fā)生,輕則危害個(gè)人生命財(cái)產(chǎn)安全,重則造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞,最終使得個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家利益嚴(yán)重受損。此種社會(huì)關(guān)系不同于一般的社會(huì)關(guān)系,應(yīng)當(dāng)納入法律調(diào)整范圍。其次,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害關(guān)系是體現(xiàn)為意志關(guān)系和意志行為的社會(huì)關(guān)系。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件中,加害方通過(guò)意志操控的行為造成了損害的事實(shí),而受害方也在維權(quán)意識(shí)的支配下自覺(jué)努力對(duì)損害行為進(jìn)行責(zé)任追究,雙方形成了有意識(shí)的社會(huì)關(guān)系和行為,符合調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)。最后,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會(huì)關(guān)系是現(xiàn)實(shí)中具體存在的社會(huì)關(guān)系。這種社會(huì)關(guān)系存在明確具體的主體、客體和權(quán)利義務(wù)。主體為損害方和受害方,客體為生物安全不受侵犯的利益,主體雙方間存在具體的損害賠償義務(wù)和損害賠償請(qǐng)求權(quán)利,滿(mǎn)足法律調(diào)整的要求。因此,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害社會(huì)關(guān)系具備法律上的可調(diào)整性。

第二,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度存在法律基礎(chǔ)。在建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度中,現(xiàn)有的立法成果可以提供立法模式和法律空間,充分提高立法的可行性。在立法模式層面,根據(jù)立法的表現(xiàn)形態(tài),可以將立法模式分為統(tǒng)一型模式、分散型模式和滲透型模式。[15]其中滲透型模式指不單獨(dú)制定法典或單行的法律法規(guī),而是將具體規(guī)范滲透到其他法律中,對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行改良。在立法模式的選擇上,本文傾向于滲透型立法模式,現(xiàn)有的立法經(jīng)驗(yàn)也支持此種選擇。該模式的優(yōu)勢(shì)有二:一是立法成本較低。滲透型立法不需要專(zhuān)門(mén)的立法程序,有利于節(jié)約立法成本。二是規(guī)范融合充分。滲透型立法可以結(jié)合公法和私法的特點(diǎn)相互補(bǔ)充,形成公法和私法結(jié)合的立體性規(guī)制,實(shí)現(xiàn)不同糾紛解決機(jī)制間的有效聯(lián)動(dòng)。現(xiàn)有的立法經(jīng)驗(yàn)也為此種立法模式提供了法律基礎(chǔ)。

我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的立法工作在21世紀(jì)初就已開(kāi)始,其中相當(dāng)一部分規(guī)定散見(jiàn)于相關(guān)法律中。例如,《食品安全法》僅用第六十九條、第一百二十五條和第一百五十一條三個(gè)條款就構(gòu)建出服務(wù)于食品安全立法目的的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)義務(wù)和責(zé)任?？梢钥闯?我國(guó)已有成功的立法經(jīng)驗(yàn),立法技術(shù)相對(duì)成熟,有能力高效、周密地完成該立法任務(wù)。在法律空間層面,法律制度的責(zé)任部分也為建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度預(yù)留了充足的法律空間。例如,《土壤污染防治法》第九十六條和第九十七條分別規(guī)定了污染土壤引起的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和污染土壤損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益時(shí)有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的訴權(quán)。種植農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物可能造成土壤污染,雖然該條款規(guī)定得較為籠統(tǒng),但它為擴(kuò)張解釋土壤生態(tài)環(huán)境損害的范圍,將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任納入《土壤污染防治法》提供了可能,這大幅降低了責(zé)任制度建構(gòu)難度。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害以土壤生態(tài)環(huán)境損害的形式納入有關(guān)法律制度中,并非隨意的法律解釋,而是以立法目的為基礎(chǔ)的擴(kuò)張解釋,這也體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)損害和風(fēng)險(xiǎn)一體防范的要求。

第三,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度可實(shí)施性強(qiáng)。不同于習(xí)慣法、民間法等自動(dòng)實(shí)施能力較強(qiáng)的法,國(guó)家制定法是否可行需要著重考察其可實(shí)施性,這主要體現(xiàn)在阻力消解、實(shí)施主體和實(shí)施成本三個(gè)層面。從阻力消解層面來(lái)看,社會(huì)上已經(jīng)具有相對(duì)穩(wěn)定、基本成熟的輿論導(dǎo)向。社會(huì)人士開(kāi)始呼吁關(guān)注轉(zhuǎn)基因技術(shù)的危害,新聞媒體持續(xù)報(bào)道轉(zhuǎn)基因技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)非法轉(zhuǎn)基因作物的打擊情況,民眾也越來(lái)越關(guān)注轉(zhuǎn)基因生物對(duì)身體健康和生態(tài)環(huán)境的影響以及自身維權(quán)手段。以上構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害制度實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力。從法律實(shí)施主體角度來(lái)看,豐富的執(zhí)法和司法人員儲(chǔ)備為法律實(shí)施提供了人才保障。根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第四條的規(guī)定,農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)督管理工作。實(shí)踐中,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)每年都要查處大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理違規(guī)行為,積累了豐富的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)。在司法實(shí)踐中,各級(jí)人民法院,尤其是農(nóng)業(yè)大省的各級(jí)法院,都審理過(guò)較多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物違法案件,涉及民事、刑事等多種案件類(lèi)型。這些都為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的實(shí)施提供了可行性。從實(shí)施成本層面來(lái)看,過(guò)去的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全執(zhí)法、司法、守法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),有效降低了法的實(shí)施成本。我國(guó)有關(guān)部門(mén)豐富的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全相關(guān)執(zhí)法、司法經(jīng)驗(yàn),前文已作論述。此外,民眾的守法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不容小覷。在對(duì)待轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度上,我國(guó)社會(huì)仍趨向保守,多數(shù)人難以接受轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品。在發(fā)生轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全損害事件時(shí),民眾在心理上也會(huì)傾向于嚴(yán)肅追責(zé),這可以降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因安全損害責(zé)任制度的實(shí)施成本。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的內(nèi)容優(yōu)化

對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的內(nèi)容優(yōu)化,應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的界定,這解決了“損害”是什么的問(wèn)題;二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的比較法考察,這可以為我國(guó)的制度構(gòu)建提供可借鑒的合理經(jīng)驗(yàn);三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的界定,這是責(zé)任制度的核心關(guān)鍵內(nèi)容;四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的限制,這進(jìn)一步提升了制度的可行性。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的界定

損害是責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ),若沒(méi)有損害,責(zé)任就無(wú)從談起,即“有損害,有責(zé)任;無(wú)損害,無(wú)責(zé)任”。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害,可以從內(nèi)涵和外延兩個(gè)角度進(jìn)行界定。損害的內(nèi)涵直接關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的應(yīng)用,而損害的外延則與建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的途徑密切相關(guān)。

第一,對(duì)“損害”責(zé)任內(nèi)涵的界定。在檢視現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任前,我們首先要明確“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害”中“損害”的內(nèi)涵應(yīng)如何理解。關(guān)于“損害”,現(xiàn)有的司法解釋和政策性文件未對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害給予足夠的關(guān)注,《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等都未能對(duì)其作出解釋。對(duì)此,我們可以將目光轉(zhuǎn)向相關(guān)書(shū)籍?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將損害解釋為使蒙受損失[16];《牛津法律大辭典》將損害解釋為“在法律上被認(rèn)為是可控訴的情況下,一個(gè)人所遭受的損失和傷害”[17];環(huán)境法學(xué)教科書(shū)則提出,狹義的環(huán)境損害是指向環(huán)境排放污染物的行為導(dǎo)致環(huán)境、生態(tài)破壞以及他人民事權(quán)益和社會(huì)公共利益受損的現(xiàn)象。[18]可以看出,目前學(xué)界對(duì)損害內(nèi)涵的認(rèn)知存在一定的局限性,多將其界定為已實(shí)際發(fā)生的權(quán)益減損或滅失的既定事實(shí),而不包括損害風(fēng)險(xiǎn),這對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的認(rèn)定十分不利。由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)不確定性,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物所造成的危害多為損害風(fēng)險(xiǎn),科學(xué)上暫時(shí)無(wú)法確定利益受損的具體事實(shí)已經(jīng)確實(shí)地發(fā)生,但是如若放任不管,損害威脅極有可能在未來(lái)發(fā)展為不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重危害。究其原因,多是將危害事件發(fā)生的偶然性和風(fēng)險(xiǎn)自身的客觀性相混淆[19],這是一種邏輯錯(cuò)誤?；陲L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,將損害威脅擴(kuò)張解釋為損害,使損害威脅和損害事實(shí)的地位提升至同等高度,是對(duì)損害內(nèi)涵的合理擴(kuò)張。同時(shí),我國(guó)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》的規(guī)制范圍也可以支持這一結(jié)論。

第二,對(duì)“損害”責(zé)任外延的界定。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物可能對(duì)土壤、作物、人身,甚至生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公共利益造成損害,因此會(huì)引起環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任?，F(xiàn)有研究多將目光聚焦于環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任上,少有人關(guān)注到生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,且對(duì)這兩種責(zé)任的研究深度也難以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。首先是環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任脫胎于民法中的傳統(tǒng)侵權(quán)理論,主要由《民法典》等法律法規(guī)提供損害賠償制度依據(jù)。根據(jù)受損權(quán)益的不同,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任還可以再細(xì)分為對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵權(quán)責(zé)任和對(duì)環(huán)境公共利益的侵權(quán)責(zé)任。前者保護(hù)的是私益,主要由《民法典》等私法救濟(jì),憑借農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)造成損害進(jìn)而引起的損害賠償請(qǐng)求權(quán),受害者可以提起侵權(quán)訴訟。后者保護(hù)的是社會(huì)公共利益,主要依據(jù)《民法典》《環(huán)境保護(hù)法》等法律,由環(huán)保社會(huì)組織或檢察院提起民事公益訴訟。現(xiàn)有對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的救濟(jì)屬于私法主導(dǎo)的司法救濟(jì)。其次是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害賠償主要由《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等規(guī)范性文件設(shè)立。在法律層面,《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條對(duì)此作了概括性規(guī)定,《固體廢物污染環(huán)境防治法》《森林法》等環(huán)境保護(hù)單行法也在各自領(lǐng)域內(nèi)確認(rèn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的權(quán)利人為政府及其指定的部門(mén)、機(jī)構(gòu)。當(dāng)發(fā)生可能需要追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任時(shí),政府需要依次經(jīng)過(guò)調(diào)查、磋商、訴訟的程序。雖然調(diào)查和磋商屬于行政救濟(jì),但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心仍為訴訟,整體上的制度定位屬于私法主導(dǎo)的司法救濟(jì)。針對(duì)這兩種損害責(zé)任,現(xiàn)有救濟(jì)的法律屬性均為私法主導(dǎo),責(zé)任制度實(shí)現(xiàn)途徑以司法途徑為主。

針對(duì)這兩種損害責(zé)任,現(xiàn)有救濟(jì)的法律屬性均為私法主導(dǎo),責(zé)任制度實(shí)現(xiàn)途徑以司法途徑為主,如表1所示。這種法律屬性和責(zé)任制度實(shí)現(xiàn)途徑實(shí)際上存在很大問(wèn)題,在建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度實(shí)現(xiàn)途徑時(shí)不宜直接套用。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任外延

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的比較法考察

立法工作不是空中樓閣,立法者無(wú)法憑空造出一套制度。我們可以將目光投向國(guó)外,對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行合理借鑒。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險(xiǎn)治理中,我國(guó)與歐盟類(lèi)似,都秉持審慎、嚴(yán)格的態(tài)度。我國(guó)和歐盟均為《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》的締約國(guó),我國(guó)轉(zhuǎn)基因法律的內(nèi)容在一定程度上也和歐盟有相似之處。因此,本文主要關(guān)注歐盟的相關(guān)實(shí)踐。

針對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn),歐盟以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指引,強(qiáng)調(diào)即便尚無(wú)證據(jù)證明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的潛在危害必然發(fā)生,但仍應(yīng)采取必要的預(yù)防措施?；诖?歐盟制定了嚴(yán)苛的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,其中比較有代表性的是2004年歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)根據(jù)《成立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》,在《環(huán)境民事責(zé)任白皮書(shū)》基礎(chǔ)上制定并頒布的《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任2004/35/CE號(hào)指令》(簡(jiǎn)稱(chēng)為《環(huán)境責(zé)任指令》)。該指令基于“污染者付費(fèi)原則”確立了運(yùn)營(yíng)人責(zé)任,運(yùn)營(yíng)人對(duì)于在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境有潛在危險(xiǎn)的活動(dòng),即指令附件明確列出的,包括轉(zhuǎn)基因生物的封閉式使用、運(yùn)送、投放市場(chǎng)在內(nèi)的行為,要承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任。這意味著運(yùn)營(yíng)人損害責(zé)任構(gòu)成不需要過(guò)錯(cuò)證據(jù),但仍需要證明運(yùn)行人行為和損害間的因果關(guān)系。[20]歐盟各成員國(guó)也針對(duì)轉(zhuǎn)基因生物損害問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)立法。匈牙利建立了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任,其《基因技術(shù)法》第27條規(guī)定,匈牙利民法典中危險(xiǎn)活動(dòng)所致?lián)p害的責(zé)任條款適用于轉(zhuǎn)基因技術(shù)活動(dòng)造成的損害責(zé)任,包括自然生物的基因修飾、轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的封閉使用等,未完全隔離轉(zhuǎn)基因生物和非轉(zhuǎn)基因生物的損害也適用高度危險(xiǎn)責(zé)任制度。[21]德國(guó)1990年《基因技術(shù)法》規(guī)定了基因技術(shù)損害賠償責(zé)任的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則和造成環(huán)境損害時(shí)的有條件修復(fù)責(zé)任;嚴(yán)格限制了免責(zé)條件,第三方行為等情形不構(gòu)成免責(zé)事由;因果關(guān)系方面減輕了受害者的舉證責(zé)任,確立了因果關(guān)系推定規(guī)則;此外還確立了最高賠償金額。德國(guó)2007年《環(huán)境損害預(yù)防和補(bǔ)救法》規(guī)定,從事基因工程工作等特定職業(yè)行為造成環(huán)境損害和環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。挪威1993年頒布的《轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)和使用法》也規(guī)定了轉(zhuǎn)基因損害賠償責(zé)任的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。對(duì)環(huán)境損害責(zé)任的追究則可適用《污染控制法》,該法將責(zé)任人定義為根據(jù)該法開(kāi)展活動(dòng),將轉(zhuǎn)基因生物釋放到環(huán)境中造成損害的主體。奧地利的《基因工程法》在1998年修訂時(shí)也新增了關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物損害救濟(jì)的規(guī)定。該法規(guī)定,損害類(lèi)型既包括人身、財(cái)產(chǎn)損害,也包括環(huán)境損害。其中對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)損害的救濟(jì)實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則;對(duì)環(huán)境損害經(jīng)營(yíng)者也要基于無(wú)過(guò)錯(cuò)原則承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,即便修復(fù)費(fèi)用超過(guò)受損物體價(jià)值也不影響責(zé)任承擔(dān)。該法還確定了因果關(guān)系推定規(guī)則的適用和不可抗力等免責(zé)事由。[6]

可以看出,歐盟及其成員國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害制定了較為嚴(yán)格的責(zé)任制度,以下經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)立法借鑒:一是在整體基調(diào)上,責(zé)任追究制度較為嚴(yán)格,整體偏向于受害方。二是在損害行為上,列出了轉(zhuǎn)基因生物安全損害具體的損害行為,使得責(zé)任追究更具可行性。三是在損害事實(shí)上,明確了轉(zhuǎn)基因生物安全損害事實(shí)不僅包括人身、財(cái)產(chǎn)損害,也包括環(huán)境損害。四是在歸責(zé)原則上,確立了以無(wú)過(guò)錯(cuò)原則為主的歸責(zé)原則,減輕了責(zé)任追究的難度。五是在因果關(guān)系上,重視因果關(guān)系的適用,要求證明損害行為和損害后果間的因果關(guān)系,但會(huì)適當(dāng)向受害方傾斜。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的界定

因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任有交叉,關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任如何界定的討論可以參考一般侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件,本文將圍繞損害行為、損害事實(shí)、因果關(guān)系和歸責(zé)原則幾個(gè)方面進(jìn)行討論。由前文可知,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任包含了環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任兩種損害責(zé)任類(lèi)型,二者在侵害法益、救濟(jì)方式等方面不盡相同,其構(gòu)成要件也有一定區(qū)別,必要時(shí)本文將對(duì)其分別探討。

第一,損害行為方面。構(gòu)成損害責(zé)任一定要有損害行為,而損害行為是否必須是違法行為,這是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題?！肚謾?quán)責(zé)任法》規(guī)定,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任是不要求具備違法性的。[22]但是,這種做法未能在《民法典》中被嚴(yán)格貫徹?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃l及第一千二百三十四條、第一千二百三十五條均規(guī)定了違法性要件,這與簡(jiǎn)化環(huán)境損害維權(quán)負(fù)擔(dān)的立法精神相違背,增加了責(zé)任追究的難度。假設(shè)規(guī)定違法性要件的做法是正確的,則可以得出:如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物企業(yè)從研發(fā)、釋放到出售的全部行為均符合法律規(guī)定的操作標(biāo)準(zhǔn),那么對(duì)由此造成的損害是無(wú)須承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的。這種結(jié)論顯然是錯(cuò)誤的。轉(zhuǎn)基因生物安全損害具有較大的不確定性,現(xiàn)有科技對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)可能產(chǎn)生的危害缺乏足夠的認(rèn)識(shí),制定的規(guī)范難以覆蓋所有風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn),不能適應(yīng)安全價(jià)值的需要,符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也不能作為免除侵權(quán)責(zé)任的抗辯事由。[23]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全操作標(biāo)準(zhǔn)的主要功能在于環(huán)境管制,損害行為是否具有違法性可以用來(lái)界定行政甚至刑事責(zé)任,卻不適合用來(lái)界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任。此外,《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第六條規(guī)定,原告需就被告實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為或者具有其他應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任的情形舉證,并未規(guī)定損害行為需要違反法律規(guī)定,這也與前述觀點(diǎn)不謀而合。因此,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害行為無(wú)須具備違法性。

第二,損害事實(shí)方面。在損害事實(shí)認(rèn)定上,最相關(guān)的條款為《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條,它們將生態(tài)環(huán)境損害的損害事實(shí)表述為“造成生態(tài)環(huán)境損害”。但是,究竟什么是生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境損害又如何認(rèn)定,這些問(wèn)題法律都沒(méi)有明文規(guī)定。傳統(tǒng)意義上的損害概念以“差額說(shuō)”為基礎(chǔ),即以損害事件為基準(zhǔn)對(duì)比受害人前后的利益變化,后續(xù)的理論對(duì)此有些修正,但核心內(nèi)容并未改變。[24]這種理論并未在法律文本中得到正式表達(dá),但是這種不利益前后對(duì)比的思想具有一定的指導(dǎo)意義。雖然生態(tài)環(huán)境損害沒(méi)有正式的法定概念,但是《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第II版)》為生態(tài)環(huán)境損害提供了非正式的概念解讀?！董h(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第II版)》第4.1條和4.5條定義了“環(huán)境損害”和“生態(tài)環(huán)境損害”,根據(jù)定義內(nèi)容,可知這里指的就是環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,這為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的損害事實(shí)認(rèn)定指明了方向。問(wèn)題是如何界定“人體健康、財(cái)產(chǎn)價(jià)值或生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的不利改變”和“生態(tài)環(huán)境的不利改變以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷”。這里可以參考《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第II版)》第6.4條的規(guī)定,不管是a款規(guī)定的區(qū)域內(nèi)環(huán)境介質(zhì)污染物濃度,還是b、c、d、e款規(guī)定的動(dòng)植物統(tǒng)計(jì)學(xué)指標(biāo),都可以用來(lái)認(rèn)定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事實(shí)。

第三,因果關(guān)系方面。因果關(guān)系在責(zé)任認(rèn)定上起著至關(guān)重要的作用,其主要功能在于厘清事實(shí),增強(qiáng)責(zé)任認(rèn)定的合理性和說(shuō)服力。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任認(rèn)定中,最重要的就是確定證明責(zé)任的分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的尺度。在證明責(zé)任的分配上,傳統(tǒng)環(huán)境污染侵權(quán)由于其特殊性,一般實(shí)行舉證責(zé)任倒置。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定,被侵權(quán)人只需證明損害行為與損害事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性即可,不必證明因果關(guān)系,也就是因果關(guān)系推定規(guī)則。這與德國(guó)和奧地利等國(guó)在因果關(guān)系證明上偏向受害者的做法有一定相似之處。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任則更適用一般舉證責(zé)任。首先,政府既不是以受害者身份索取賠償,也不同于公益訴訟的原告,舉證責(zé)任倒置價(jià)值上缺乏基礎(chǔ)。其次,不同于環(huán)境污染侵權(quán)從人的行為到污染環(huán)境再間接影響他人造成損害,生態(tài)環(huán)境損害指向的是損害行為的直接后果,省去了證明鏈條,又免去了最難證明的人身、財(cái)產(chǎn)損害,沒(méi)有舉證責(zé)任倒置的必要。最后,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中,政府作為賠償權(quán)利人,享有強(qiáng)大的公權(quán)力,在訴訟地位上更為強(qiáng)勢(shì)。若采取舉證責(zé)任倒置的規(guī)則,很可能打破雙方訴訟地位的平衡。在證明標(biāo)準(zhǔn)的尺度上,達(dá)到蓋然性證明程度即可。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害受制于多種因素,由于損害的積累性、復(fù)雜性和科技發(fā)展的有限性,想證明生態(tài)環(huán)境損害必然性極其困難,因此證明標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到蓋然性程度即可。在具體案件中可以這樣把握證明要點(diǎn):首先,損害發(fā)生在侵害行為后;其次,如無(wú)侵害行為則無(wú)損害;再次,要排除其他致害可能性;最后,要以社會(huì)一般經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷因果關(guān)系。

第四,歸責(zé)原則方面。歸責(zé)原則是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的核心內(nèi)容之一,它是界定責(zé)任的基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),直接影響司法實(shí)踐的結(jié)果。歸責(zé)原則是價(jià)值判斷和責(zé)任分配的結(jié)果,傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任一般以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為基礎(chǔ),體現(xiàn)了“過(guò)罰相當(dāng)”的思想。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,侵權(quán)責(zé)任逐漸體現(xiàn)出重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的一面,無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的地位也因此越來(lái)越重要。針對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的歸責(zé)原則,有著“一元論”和“二元論”的不同觀點(diǎn)?！耙辉摗庇^點(diǎn)認(rèn)為,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任都是由污染環(huán)境和破壞生態(tài)引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任,要共同適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。[25]“二元論”觀點(diǎn)認(rèn)為,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的雙方地位不平等,應(yīng)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。生態(tài)損害賠償制度的賠償權(quán)利主體為強(qiáng)勢(shì)的政府,無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義,糾正企業(yè)和普通公民的不平等地位,此時(shí)應(yīng)適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任。[26]本文在建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度中傾向于“二元論”觀點(diǎn),理由如下:一是兩種責(zé)任在救濟(jì)方式上差異較大。兩種責(zé)任的適用法律不同,救濟(jì)流程不同,審理過(guò)程也要分開(kāi),整體差別較大,應(yīng)采用不同的歸責(zé)原則。二是兩種責(zé)任要衡量的利益關(guān)系不同。環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任中,法律更多地衡量?jī)烧唛g的個(gè)人利益,體現(xiàn)了受損個(gè)人的利益保護(hù)傾向;而在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中,法律衡量的是個(gè)人利益和社會(huì)公共利益,此時(shí)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任對(duì)責(zé)任方不公平。三是兩種責(zé)任的主體強(qiáng)弱對(duì)比關(guān)系不同。環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任中,受害者一方具有天然弱勢(shì),有必要通過(guò)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任來(lái)進(jìn)行責(zé)任分配;在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中,缺乏明顯的主體不平等特征,適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任則比較合理。

(四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的限制

過(guò)于嚴(yán)重的責(zé)任可能影響行業(yè)發(fā)展,造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)裹足不前,在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。因此,我們需要建立責(zé)任限制制度,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因行業(yè)高速高質(zhì)量發(fā)展。責(zé)任限制分為抗辯事由和限額賠償。其中抗辯事由涉及責(zé)任的免除和減輕,直接對(duì)責(zé)任有無(wú)和大小進(jìn)行調(diào)整;限額賠償則是在責(zé)任成立的基礎(chǔ)上,對(duì)損害設(shè)立賠償?shù)淖罡呦揞~,以保護(hù)行業(yè)、緩和責(zé)任。

第一,抗辯事由。抗辯事由不同于免責(zé)事由,包括免責(zé)事由和減責(zé)事由,其中免責(zé)事由是根據(jù)法律規(guī)定破壞責(zé)任構(gòu)成,免除責(zé)任;減責(zé)事由則是在行為人的行為構(gòu)成責(zé)任的基礎(chǔ)上,對(duì)抗被侵權(quán)人主張的全部賠償數(shù)額而減少賠償。[27]《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定侵權(quán)人不承擔(dān)責(zé)任或減輕責(zé)任的情形適用環(huán)境保護(hù)單行法,《民法典》第一千二百三十條也有類(lèi)似的規(guī)定。令人遺憾的是,《土壤污染防治法》并未規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任,對(duì)此我們可以參照現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律,結(jié)合《民法典》的規(guī)定,在《土壤污染防治法》中規(guī)定可以減免責(zé)任的情形。我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)法律規(guī)定的免責(zé)事由主要有不可抗力和被侵權(quán)人過(guò)錯(cuò)。例如,《水污染防治法》第九十六條規(guī)定,“由于不可抗力造成水污染損害的,排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任;法律另有規(guī)定的除外。水污染損害是由受害人故意造成的,排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任。水污染損害是由受害人重大過(guò)失造成的,可以減輕排污方的賠償責(zé)任”。《民法典》總則編、侵權(quán)責(zé)任編也有類(lèi)似規(guī)定。其中,不可抗力應(yīng)當(dāng)為自然原因,且加害人要采取合理措施,此時(shí)方可免除責(zé)任。被侵權(quán)人在故意時(shí)可以免除責(zé)任,重大過(guò)失則可以減輕責(zé)任。

第二,限額賠償。限額賠償是指對(duì)損害設(shè)置最高賠償額度,當(dāng)實(shí)際損害超越最高賠償額時(shí),以最高賠償額度為準(zhǔn)。支持限額賠償?shù)睦碛捎小靶袠I(yè)保護(hù)論”和“嚴(yán)格責(zé)任緩和論”。這兩種理論一種側(cè)重于扶持抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的特定產(chǎn)業(yè);另一種側(cè)重于彌補(bǔ)危險(xiǎn)責(zé)任在無(wú)過(guò)錯(cuò)時(shí)過(guò)于嚴(yán)苛的后果,但要與行業(yè)保護(hù)目的結(jié)合考慮。[28]無(wú)論如何,在無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任中不問(wèn)過(guò)錯(cuò),一味適用全部賠償原則是不公平的,這可能會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤的行為導(dǎo)向,同時(shí)也會(huì)阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偎氖臈l規(guī)定,“承擔(dān)高度危險(xiǎn)責(zé)任,法律規(guī)定賠償限額的,依照其規(guī)定,但是行為人有故意或者重大過(guò)失的除外”。從現(xiàn)行法律來(lái)看,規(guī)定限額賠償?shù)?主要有核事故損害賠償、航空運(yùn)輸損害賠償和海上運(yùn)輸損害賠償。可以看出,限額賠償一般集中在高度危險(xiǎn)責(zé)任的部分行業(yè),這些行業(yè)通常與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān),且抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱,一旦發(fā)生大規(guī)模事故損害將危及行業(yè)發(fā)展。易得出,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)也符合上述要求,在構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度時(shí)可以借鑒限額賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。具體設(shè)立限額賠償時(shí),首先,限額賠償只能由狹義的法律規(guī)定,防止某些地區(qū)、部門(mén)、行業(yè)因維護(hù)自身利益而濫用限額賠償;其次,根據(jù)嚴(yán)格責(zé)任緩和論,在設(shè)立限額賠償時(shí),應(yīng)充分考慮侵害者的主觀過(guò)錯(cuò),不同的過(guò)錯(cuò)程度對(duì)應(yīng)設(shè)立不同的賠償限額,以充分體現(xiàn)公平原則;最后,可以設(shè)置動(dòng)態(tài)變化的賠償限額,以適應(yīng)日益增長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平,結(jié)合侵害者的賠償能力和受害者的具體損失,制定科學(xué)合理的最高賠償額度。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的實(shí)現(xiàn)途徑

我國(guó)當(dāng)前正處于生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾高發(fā)期,在轉(zhuǎn)基因技術(shù)不斷取得突破的同時(shí),其風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)也有新的發(fā)展變化,主要表現(xiàn)為新型生物安全風(fēng)險(xiǎn)和傳統(tǒng)生物安全問(wèn)題的交織疊加,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度是化解風(fēng)險(xiǎn)、解決問(wèn)題的有力工具,本文不僅要補(bǔ)充完善責(zé)任制度內(nèi)容,還要體系化建構(gòu)責(zé)任制度的途徑。從前文對(duì)責(zé)任外延的分析可以看出,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是以私法救濟(jì)為主導(dǎo)的,因而造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害私法救濟(jì)主導(dǎo)的傾向。生態(tài)損害私法救濟(jì)模式主要依托于環(huán)境污染侵權(quán)訴訟、民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,具有損害填補(bǔ)性等優(yōu)勢(shì),但也存在很大局限。私法救濟(jì)多為事后救濟(jì),無(wú)法有效保護(hù)珍貴的生態(tài)環(huán)境資源;公法救濟(jì)所依賴(lài)的行政監(jiān)管部門(mén),其專(zhuān)業(yè)性也是私法救濟(jì)難以企及的。生態(tài)環(huán)境資源,尤其是土壤資源,涉及個(gè)人人身、財(cái)產(chǎn)利益和社會(huì)公共利益,對(duì)土壤資源的保護(hù)橫跨多個(gè)部門(mén)法,包括公法和私法。從全面救濟(jì)的角度來(lái)看,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害救濟(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合公法救濟(jì)和私法救濟(jì),形成“公法—私法”結(jié)合的法律屬性。關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害,現(xiàn)有制度能提供的責(zé)任制度途徑以司法途徑為主,這顯然無(wú)法滿(mǎn)足土壤資源保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。在確定以“公法—私法”結(jié)合作為救濟(jì)類(lèi)型的前提下,應(yīng)當(dāng)完善司法途徑、重視行政途徑、加入社會(huì)途徑,形成“司法—行政—社會(huì)”三元責(zé)任救濟(jì)制度途徑,如圖1所示。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度實(shí)現(xiàn)途徑

(一)司法途徑

當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的司法途徑主要存在兩方面的問(wèn)題:一是補(bǔ)償性的環(huán)境民事公益訴訟存在局限性;二是救濟(jì)方式過(guò)于復(fù)雜。本文對(duì)司法途徑的建構(gòu)也將從這兩方面展開(kāi)。一方面,環(huán)境公益訴訟的中心應(yīng)當(dāng)從救濟(jì)已有損失轉(zhuǎn)向預(yù)防損害風(fēng)險(xiǎn);另一方面,要簡(jiǎn)化救濟(jì)方式,將民事侵權(quán)訴訟和環(huán)境民事公益訴訟有機(jī)整合起來(lái)。

第一,將環(huán)境民事公益訴訟重心前移。當(dāng)前的環(huán)境民事公益訴訟仍屬于補(bǔ)償性救濟(jì),主要以侵權(quán)損害結(jié)果為救濟(jì)對(duì)象,關(guān)注的重點(diǎn)在于損害發(fā)生后的損失填補(bǔ)。這與當(dāng)前的環(huán)境民事公益訴訟以《民法典》等私法為主導(dǎo),以民事侵權(quán)損害賠償為主要責(zé)任承擔(dān)方式有關(guān)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害具有潛在性和長(zhǎng)期性,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的忽視會(huì)釀成嚴(yán)重后果。因此,在發(fā)生需要民事公益訴訟救濟(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件時(shí),應(yīng)當(dāng)將訴訟中心前移,以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主。具體來(lái)說(shuō),可以在民事公益訴訟中,提高《土壤污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法的地位,將其優(yōu)先于《民法典》適用。前文在建構(gòu)責(zé)任制度時(shí),已在環(huán)境保護(hù)單行法中將違反農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理規(guī)定的行為納入污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范疇,這使得起訴不再需要發(fā)生實(shí)際損害結(jié)果,而且優(yōu)先適用公法符合保護(hù)社會(huì)公共利益的核心價(jià)值訴求。由于違反管理規(guī)定的行為被視為污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》,訴訟發(fā)起人還可以申請(qǐng)禁止令,阻止責(zé)任人實(shí)施損害行為。

第二,整合民事侵權(quán)訴訟和環(huán)境民事公益訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十條規(guī)定:“公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請(qǐng)參加訴訟的,告知其另行起訴?！笨梢钥闯?通常民事侵權(quán)訴訟和民事公益訴訟是分別起訴和受理的。這種訴訟方式不影響雙方主體主張各自的權(quán)益,而且民事侵權(quán)訴訟的原告可以直接適用民事公益訴訟認(rèn)定的事實(shí),受償也處于優(yōu)先順位,具有一定的合理性。但是,這種訴訟方式可能會(huì)造成效率低下,且排除了受害人的選擇權(quán)利。在引起環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件中,這兩種訴訟方式均屬私法主導(dǎo)下的司法救濟(jì),所針對(duì)的也往往是同一污染行為,具備同時(shí)進(jìn)行的可行性。此外,司法實(shí)踐也作過(guò)嘗試。在朱某、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與某集裝箱公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中,朱某作為居民代表和環(huán)境污染受害者,與中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共同作為原告起訴后,無(wú)錫中院受理了案件,對(duì)原告雙方的訴求作出了合理合法的判決。[29]在兩種訴訟同時(shí)存在時(shí),可以將是否同時(shí)進(jìn)行訴訟的權(quán)利交給民事侵權(quán)訴訟的當(dāng)事人,由其自行處置自己的訴權(quán)。

(二)行政途徑

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度對(duì)公法救濟(jì)的重視明顯不夠,而目前的公法救濟(jì)以行政救濟(jì)為基礎(chǔ),要求行政機(jī)關(guān)有效履行自身的監(jiān)管義務(wù)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件引起的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中,行政救濟(jì)較為少見(jiàn),本文建議建構(gòu)兩種途徑:一是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的前置調(diào)查、磋商程序;二是行政調(diào)解程序。

第一,調(diào)查、磋商程序。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度起源于自然資源國(guó)家所有權(quán)理論,它結(jié)合了行政和司法的救濟(jì),彌補(bǔ)了既往生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式的不足,是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的運(yùn)行過(guò)程中,政府及相關(guān)部門(mén)作為權(quán)利行使主體,體現(xiàn)了濃厚的行政色彩,尤其是調(diào)查和磋商階段。出于建立行政控權(quán)法治政府的要求,即便是在訴訟階段,政府一方也不被允許像普通的民事主體一般完全不受監(jiān)督隨意行使意思自治,肆意處置索賠權(quán)。但是,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度中的生態(tài)環(huán)境賠償調(diào)查和磋商制度目前尚未在法律層面完全確立,僅在一些環(huán)境保護(hù)單行法中被部分規(guī)定。作為重要的環(huán)境保護(hù)單行法,《土壤污染防治法》應(yīng)當(dāng)在其中明確規(guī)定包括調(diào)查和磋商程序的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度,以應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害威脅。

第二,行政調(diào)解程序。并非所有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件都會(huì)造成嚴(yán)重后果,部分情況下事件只會(huì)造成輕微的環(huán)境污染民事侵權(quán),對(duì)民事主體的人身、財(cái)產(chǎn)造成損害,而不會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成傷害。此時(shí),環(huán)境執(zhí)法部門(mén)可以對(duì)雙方進(jìn)行行政調(diào)解,用低成本的方式化解矛盾、解決問(wèn)題。環(huán)境侵權(quán)民事糾紛調(diào)解程序主要出現(xiàn)在環(huán)境單行法中,如《土壤污染防治法》第九十六條規(guī)定,“土壤污染引起的民事糾紛,當(dāng)事人可以向地方人民政府生態(tài)環(huán)境等主管部門(mén)申請(qǐng)調(diào)解處理,也可以向人民法院提起訴訟”。在適用行政調(diào)解程序時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn):一是執(zhí)行調(diào)解程序的主體為污染的環(huán)境主管部門(mén),這是行政機(jī)關(guān)積極進(jìn)行良性軟干預(yù)的專(zhuān)業(yè)性保障;二是要充分尊重當(dāng)事人的意思自治,不得強(qiáng)行要求其調(diào)解結(jié)案或是調(diào)解前置;三是要準(zhǔn)確識(shí)別事件性質(zhì),對(duì)可能損害公共利益的轉(zhuǎn)基因生物安全損害事件,不得就受損的公共利益部分調(diào)解。

(三)社會(huì)途徑

一旦出現(xiàn)轉(zhuǎn)基因生物安全事故,往往會(huì)造成非常嚴(yán)重的損害,責(zé)任人很可能因無(wú)力負(fù)擔(dān)巨額賠償而直接破產(chǎn),而維權(quán)者則索賠無(wú)望。而且對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的追究存在滯后性,損害結(jié)果的延遲出現(xiàn)可能進(jìn)一步加劇受害者與轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)者地位的不平等。此時(shí),傳統(tǒng)救濟(jì)方式難以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求,應(yīng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害視為社會(huì)損害,引入社會(huì)力量以抵抗風(fēng)險(xiǎn),平衡各方利益。黨的二十大報(bào)告提出:“要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型,完善支持綠色發(fā)展的金融政策和標(biāo)準(zhǔn)體系?！盵11]建立責(zé)任社會(huì)化的金融保障制度,既是建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)需求,也是對(duì)黨的二十大精神的有效貫徹。

第一,建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全保險(xiǎn)制度。中共中央、國(guó)務(wù)院多次明確提出,要推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展,尤其是在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,要研究建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害后果嚴(yán)重、影響范圍廣泛,一般的侵權(quán)者難以負(fù)擔(dān)損害責(zé)任。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)這樣的環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,可以考慮設(shè)置環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)企業(yè),強(qiáng)制其投保,并將投保情況作為資格審批和年檢的前置條件,用以在發(fā)生農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全事件導(dǎo)致土壤生態(tài)環(huán)境污染時(shí),對(duì)受害者及時(shí)進(jìn)行賠償。這樣既不會(huì)使涉事企業(yè)在損害結(jié)果發(fā)生時(shí)直接破產(chǎn),也不會(huì)使受害者無(wú)法得到救濟(jì),實(shí)現(xiàn)雙贏。第二,在土壤污染防治基金中加入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害賠償功能。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全性目前難以證實(shí),其可能造成的損害具有潛在性和緩慢性,很可能在多年后才會(huì)顯現(xiàn)。在危害結(jié)果出現(xiàn)時(shí),很可能當(dāng)初造成損害的企業(yè)已經(jīng)不復(fù)存在,此時(shí)就需要由基金來(lái)進(jìn)行賠付,用以清除污染、恢復(fù)原狀、救濟(jì)受害者。從《土壤污染防治法》和《土壤污染防治基金管理辦法》的規(guī)定以及各地實(shí)踐來(lái)看,土壤污染防范基金主要用于農(nóng)用地土壤污染防治和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無(wú)法認(rèn)定的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù),并不具有救濟(jì)受害者的功能,這是其一大缺陷?；鸬馁Y金來(lái)源除了財(cái)政預(yù)算和社會(huì)資本,還可以考慮對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)企業(yè)征收特殊稅費(fèi)和對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因從業(yè)者違法行為的罰款。在基金的使用上,除了無(wú)人承擔(dān)責(zé)任時(shí)可以使用外,還可以考慮在責(zé)任人確實(shí)無(wú)力承擔(dān)責(zé)任時(shí)也由基金兜底賠付?；饝?yīng)當(dāng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),以方便民間資本參與。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展,不可避免地帶來(lái)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全威脅。在轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用日益廣泛且危害無(wú)法確定的背景下,基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則建構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度顯得十分重要。本文從必要性和可行性出發(fā),在理論上證成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度,并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任制度。內(nèi)容的優(yōu)化分為四部分,分別是損害內(nèi)涵和外延的界定、比較法考察、責(zé)任的界定與責(zé)任的限制。責(zé)任的界定是內(nèi)容優(yōu)化的核心:其中損害行為無(wú)須具備違法性;損害事實(shí)認(rèn)定可以參考技術(shù)法規(guī);舉證責(zé)任分情況適用倒置,舉證標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到蓋然性即可;歸責(zé)原則采“二元論”。最后,還要形成“公法—私法”結(jié)合救濟(jì)類(lèi)型的“司法—行政—社會(huì)”三元責(zé)任制度途徑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害責(zé)任的外延較為廣泛,囿于文章篇幅和主題,本文僅對(duì)其中的兩種責(zé)任進(jìn)行討論,但不代表其他責(zé)任已經(jīng)完備,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全損害的責(zé)任還有待進(jìn)一步深入研究。