從公共經(jīng)濟(jì)視角看城市地下管線井蓋管理的政府職能創(chuàng)新

王紀(jì)超

地下管線井蓋類設(shè)施（以下簡(jiǎn)稱“井蓋”）是地下管線的重要附屬設(shè)施，是電力、電信、燃?xì)?、熱力、自來水、再生水、雨污水、環(huán)境衛(wèi)生等地下管線設(shè)施所附屬的檢查井、閥門井、消火栓、雨水口等井蓋和雨箅的統(tǒng)稱，用于保障檢修維護(hù)地下管線或承接雨污水等。井蓋管理維護(hù)不善，容易發(fā)生缺失、破損、翻跳、震響、沉陷、井蓋高差、井周路面破損等病害，若不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置，輕則導(dǎo)致道路不平、噪音擾民等，重則導(dǎo)致傷人毀物甚至奪人生命?！昂祥L(zhǎng)沙女孩墜井身亡”“廣西南寧女性墜井失蹤”“西安男童墜井失蹤”等慘痛事件，一時(shí)間引發(fā)全國高度關(guān)注，社會(huì)反映強(qiáng)烈。中央電視臺(tái)曾以“小井蓋、大問題”“一個(gè)井蓋、三條人命”“蓋好小井蓋，服務(wù)大民生”等為題，多次進(jìn)行專題報(bào)道。井蓋管理已經(jīng)成為關(guān)系到城市民生、公眾安全和政府形象的一項(xiàng)重要工作。如何進(jìn)一步加強(qiáng)井蓋管理，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大主體作用，已成為城市管理部門亟須破解的重要課題。

一、井蓋病害防治任務(wù)艱巨

以北京市為例，目前全市共有城市地下管線井蓋359.9萬套，包括金屬和非金屬兩類材質(zhì)，分屬燃?xì)?、供熱、給水、排水、電力、照明、通信、公安、廣電、園林等10余個(gè)行業(yè)，涉及政府部門、駐京部隊(duì)、各類企業(yè)、社會(huì)單位等眾多權(quán)屬主體。政府部門主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)管理和行業(yè)、屬地監(jiān)督管理，井蓋權(quán)屬單位履行主體責(zé)任，負(fù)責(zé)井蓋的巡查、維護(hù)、搶修、改造等。

為加強(qiáng)井蓋管理，北京市區(qū)兩級(jí)財(cái)政每年投入3000余萬元用于井蓋監(jiān)管，各井蓋權(quán)屬單位每年投入上億元用于井蓋更新?lián)Q裝和病害治理。但從實(shí)際情況看，每年全市處置各類井蓋病害問題仍有近萬件，因井蓋導(dǎo)致的損車傷人事故時(shí)有發(fā)生，目前的井蓋管理水平與人民群眾的期望要求和首都城市的功能定位仍有一定差距。

二、井蓋管理中的“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”

（一）井蓋管理中的“市場(chǎng)失靈”

英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古關(guān)于“庇古稅”的論述認(rèn)為，由于環(huán)境問題具有外部不經(jīng)濟(jì)性，使得市場(chǎng)主體在決定生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等活動(dòng)時(shí)，往往只會(huì)從自身利益出發(fā)考慮各種選擇的成本和收益，而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需投入和產(chǎn)出的環(huán)境要素，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會(huì)影響（如對(duì)財(cái)產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動(dòng)、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學(xué)價(jià)值的損害等），很少或完全沒有考慮。在經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)驅(qū)使下，市場(chǎng)主體即使意識(shí)到其活動(dòng)給社會(huì)造成的環(huán)境成本代價(jià)，但只要不受嚴(yán)厲懲罰，往往會(huì)置之不理，而市場(chǎng)對(duì)此無能為力，這就是通常所說的“市場(chǎng)失靈”。這一點(diǎn)，在井蓋管理中不乏具體表現(xiàn)。比如，井蓋權(quán)屬單位對(duì)井蓋丟失、破損等容易引發(fā)損車傷人和直接影響所屬地下管線安全的緊急類病害問題比較關(guān)注，而對(duì)凸起、沉陷、井蓋高差、震響等影響道路通行質(zhì)量和居民生活的非緊急類病害問題關(guān)注度不高，日常巡查管理中不注重預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和處置這類情況，即使接到外單位通報(bào)的病害問題情況，也往往不甚重視。

（二）井蓋管理中的“政府失靈”

政府行為具有廣泛性，政府行為可以協(xié)調(diào)各個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)單位、各個(gè)部門及各個(gè)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。在“市場(chǎng)失靈”的情況下，政府需要實(shí)施干預(yù)或直接管理。從理論上講，政府一般通過稅收、管制、建立激勵(lì)機(jī)制等手段進(jìn)行干預(yù)，確保正常運(yùn)行。然而現(xiàn)實(shí)情況是，由于法規(guī)、制度、體制、機(jī)制等原因，政府實(shí)施干預(yù)或直接管理面臨諸多矛盾困難，進(jìn)而發(fā)生“政府失靈”。一方面，井蓋作為公共服務(wù)企業(yè)的權(quán)屬設(shè)施，維護(hù)管理應(yīng)由權(quán)屬單位承擔(dān)，政府不宜進(jìn)行直接管理。尤其是大城市，井蓋數(shù)量龐大，政府如若替代權(quán)屬單位直接管理井蓋，必然需要增加龐大的財(cái)政支出，也會(huì)導(dǎo)致井蓋權(quán)屬單位產(chǎn)生依賴心理，索性更加放手不管。另一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)權(quán)屬單位履行井蓋管理責(zé)任的追究，集中于事故案件后的處罰和賠償，對(duì)于井蓋病害預(yù)防處置基本未涉及，政府部門履行監(jiān)管職能缺乏有力抓手和依據(jù)，大多只能依靠行政協(xié)調(diào)手段來督促，效力效果受限。

（三）井蓋管理中市場(chǎng)與政府的平衡

井蓋管理作為一種公共產(chǎn)品，在面臨“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”時(shí)，政府管理的目標(biāo)在于引導(dǎo)企業(yè)更多地考慮公共利益，又由于政府的監(jiān)管行為只能涉及企業(yè)的法定義務(wù)，那么，對(duì)于大量的出于非法定義務(wù)狀態(tài)的企業(yè)責(zé)任，就需要執(zhí)法行為以外的力量來督促落實(shí)。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，若要盡可能地預(yù)防和減少井蓋病害，實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)公共利益的“少丟快補(bǔ)、安全安靜、平整美觀”的井蓋管理目標(biāo)，就需要政府在行使管理職能的制度機(jī)制、方式方法等方面有所突破和創(chuàng)新，促使權(quán)屬單位對(duì)解決凸起、沉陷、震響等非緊急類井蓋病害問題方面予以更多關(guān)注和投入，更好地履行提高井蓋管理水平的社會(huì)責(zé)任。

北京市東城區(qū)南蘆草園胡同。攝影：梁志堅(jiān)

三、政府井蓋管理職能的創(chuàng)新設(shè)計(jì)

著眼前移管理關(guān)口，從源頭上減少井蓋病害發(fā)生，促使權(quán)屬單位將井蓋管理的重心從事后處置轉(zhuǎn)到事前預(yù)防上來，政府部門履行監(jiān)管職能可從三個(gè)方面尋求突破。

（一）準(zhǔn)確把握職能定位

政府應(yīng)深刻理解和準(zhǔn)確把握履行職能的立場(chǎng)和視角，積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取適當(dāng)方式防止和克服“政府失靈”。

1．政府與市場(chǎng)在井蓋管理中，并不是根本對(duì)立的，而是密切聯(lián)系、互相補(bǔ)充的同一過程的兩個(gè)方面。抓好井蓋管理關(guān)鍵靠政府。但是，這里的“靠政府”，所指的應(yīng)該是在逐步落實(shí)公共服務(wù)企業(yè)主體責(zé)任的過程中，只有靠政府的適當(dāng)干預(yù)，才能補(bǔ)救由于井蓋管理作為公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的“市場(chǎng)失靈”。因此，決不能因強(qiáng)調(diào)“靠政府”而忽視井蓋權(quán)屬歸企業(yè)的特性，決不能忽視壓緊壓實(shí)企業(yè)管理維護(hù)所屬井蓋的主體責(zé)任。

2．政府對(duì)于井蓋管理只能有限制地進(jìn)行必要的干預(yù)。所謂必要干預(yù)，是指對(duì)因井蓋管理的公共物品特性造成“市場(chǎng)失靈”所采取的補(bǔ)救措施。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，政府的作用不是取代企業(yè)，而是要規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)履行責(zé)任和調(diào)動(dòng)發(fā)揮企業(yè)的職能作用，盡可能多地督促企業(yè)主體履責(zé)。

3．政府應(yīng)當(dāng)對(duì)井蓋管理“市場(chǎng)失靈”可能產(chǎn)生的負(fù)面影響做好兜底處置準(zhǔn)備。政府應(yīng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎選擇各類干預(yù)手段的具體對(duì)象、內(nèi)容和措施，力求以恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ǘ酱倬w權(quán)屬單位履行好企業(yè)主體責(zé)任，最大可能地前移管理關(guān)口，從源頭上減少井蓋病害問題發(fā)生。在激發(fā)企業(yè)積極作用的同時(shí)，政府還要做好安全、民生等相關(guān)兜底處置的準(zhǔn)備，確保在企業(yè)處置之前，能夠?qū)Πl(fā)生問題的井蓋或相關(guān)現(xiàn)場(chǎng)采取有效措施，防范因井蓋病害引發(fā)損車傷人等嚴(yán)重后果。

（二）優(yōu)化井蓋管理模式

當(dāng)前，大多數(shù)城市都是按照“市級(jí)綜合協(xié)調(diào)，行業(yè)屬地監(jiān)管，權(quán)屬主體履責(zé)”的模式開展井蓋管理，體現(xiàn)的是行政管控式的思路，若要進(jìn)一步提升井蓋管理效能，必須在管理模式上有所突破。

1．強(qiáng)化區(qū)級(jí)溝通協(xié)作。進(jìn)一步發(fā)揮城市中區(qū)級(jí)政府的樞紐作用，由區(qū)級(jí)指定部門牽頭健全本區(qū)井蓋監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)級(jí)相關(guān)部門、網(wǎng)格化管理、市民服務(wù)熱線、主要權(quán)屬單位、街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、社區(qū)、物業(yè)等相關(guān)各方的協(xié)同配合，調(diào)動(dòng)發(fā)揮屬地優(yōu)勢(shì)和各類巡查力量作用，提高井蓋病害問題的發(fā)現(xiàn)和處置效能。

2．實(shí)施井蓋病害聯(lián)合治理。市區(qū)兩級(jí)井蓋管理的牽頭部門，會(huì)同道路、交管和井蓋行業(yè)主管部門等，搭建協(xié)作平臺(tái)，集合道路管養(yǎng)、井蓋管護(hù)、交通管控、行業(yè)監(jiān)督等多方力量，采取“突出重點(diǎn)，逐片推進(jìn)”的方式，聯(lián)合督導(dǎo)權(quán)屬單位開展井蓋病害專項(xiàng)治理。引領(lǐng)權(quán)屬單位建立健全井蓋病害治理的常態(tài)化專項(xiàng)投入機(jī)制，倒逼其從源頭上提高井蓋質(zhì)量和管理水平。

3．培育市場(chǎng)化機(jī)制?？赏菩芯w管理維護(hù)市場(chǎng)化，鼓勵(lì)井蓋權(quán)屬單位與道路養(yǎng)護(hù)單位或?qū)I(yè)化第三方單位簽訂委托合同，由受托方負(fù)責(zé)井蓋日常管理維護(hù)，通過合同約定井蓋的施工、安裝、管理維護(hù)、病害處置等方面的權(quán)利義務(wù)。這樣，既能通過受托方監(jiān)督井蓋權(quán)屬單位采購使用符合標(biāo)準(zhǔn)的井蓋設(shè)施，也能通過井蓋權(quán)屬單位督促受托方及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置病害問題，通過市場(chǎng)主體間的相互監(jiān)督，進(jìn)一步減少井蓋病害發(fā)生、提高病害處置效率。

（三）加大監(jiān)管規(guī)范力度

1．更加注重發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的引導(dǎo)作用。在現(xiàn)有國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化井蓋設(shè)施在設(shè)計(jì)制造、施工安裝、巡查維護(hù)、病害判定、病害處置等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合實(shí)際抓好貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)井蓋設(shè)施全生命周期管理的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化，為屬地監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管和企業(yè)執(zhí)行落實(shí)提供抓手與依據(jù)。

2．引入企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制。建立定期考評(píng)機(jī)制，對(duì)權(quán)屬單位的井蓋病害發(fā)生情況、市民投訴井蓋問題及處置情況、井蓋導(dǎo)致的事故案件情況等進(jìn)行指標(biāo)化考評(píng)，作為評(píng)價(jià)企業(yè)履行公共安全責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的重要依據(jù)，并適時(shí)在一定范圍內(nèi)通報(bào)或向社會(huì)公開。將履行主體責(zé)任不力、不配合區(qū)域行業(yè)監(jiān)管以及因井蓋引發(fā)嚴(yán)重后果等情況，計(jì)入企業(yè)信用檔案。

3．健全完善相關(guān)法律法規(guī)。結(jié)合城市管理或市政管理立法，進(jìn)一步強(qiáng)化細(xì)化權(quán)屬單位預(yù)防和減少井蓋病害發(fā)生的責(zé)任，加大井蓋病害發(fā)生后追索賠償和責(zé)任追究的力度，以法律震懾為政府監(jiān)管提供更加有力的抓手。同時(shí)，賦予井蓋管理市場(chǎng)化以更多的便利，推動(dòng)權(quán)屬單位更加能動(dòng)地履行主體責(zé)任，從法治范疇破解“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”問題。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）