提升領導干部法治能力應把握的重點

文_王 飆

黨的二十大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”。領導干部作為黨和國家事業(yè)的“關鍵少數(shù)”，具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關鍵，是全面依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，對全社會的法治建設具有風向標作用。領導干部只有切實提升法治能力，自覺運用法治思維和法治方式，帶頭厲行法治，認認真真講法治、踏踏實實抓法治，強化法治建設內(nèi)生動力，建成法治國家、法治政府、法治社會的目標才可能變成現(xiàn)實。

一、領導干部提升法治能力的時代要求

第一，全面依法治國亟須領導干部提升法治能力。法治興則國家興，法治強則國家強，全面依法治國是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的堅實保障。要讓法治理念落地生根，保證國家各項工作法治化見行見效，使尊法守法學法用法、維護法治權(quán)威在全社會蔚然成風，打造依法履職、恪守程序的政府，培育信仰法治、依法治理的社會，各級領導干部必須不斷提高法治能力，以敬畏之心更加嚴格依法用權(quán)，更加自覺依法履職。然而，相較于全面依法治國的高標準、嚴要求，部分領導干部對法律法規(guī)的學習還不夠重視，依法履職的理論素養(yǎng)還不夠深厚，工作細節(jié)中的法治要求還不夠明晰，特別是在運用法治思維和法治方式推進全面深化改革上還存在本領短板。

第二，推動高質(zhì)量發(fā)展亟須領導干部提升法治能力。發(fā)展是解決中國一切問題的關鍵，是當代中國最鮮明的時代特色，也是當前全體領導干部必須扛起的使命任務。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出并貫徹新發(fā)展理念，著力推進高質(zhì)量發(fā)展，推動構(gòu)建新發(fā)展格局。黨的二十大進一步把貫徹新發(fā)展理念作為新時代我國發(fā)展壯大的必由之路，要使新發(fā)展理念得到完整、準確、全面貫徹，必須把法治作為重要助推力，通過科學民主的立法設計、嚴格規(guī)范的文明執(zhí)法以及公正高效的司法活動，為創(chuàng)新發(fā)展起到支撐作用，為協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效機制，為綠色發(fā)展更好保駕護航，為開放發(fā)展注入強大動力，為共享發(fā)展夯實制度保障。領導干部只有掌握和運用好法治思維和法治方式，使新發(fā)展理念與法治深度融合，新發(fā)展理念才可能成為共同的社會實踐，助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。如果領導干部不懂法守法用法，不為市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營和合法權(quán)益提供有力法治保障，打造法治化營商環(huán)境就會落空，市場主體的干勁和信心也會受到嚴重影響。

第三，防范風險化解矛盾糾紛亟須領導干部提升法治能力。穩(wěn)定是社會改革發(fā)展和人民群眾共享改革發(fā)展成果的前提條件。習近平總書記在二十屆中央全面深化改革委員會第一次會議上指出，實現(xiàn)新時代新征程的目標任務，要把全面深化改革作為推進中國式現(xiàn)代化的根本動力。改革勢必帶來社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、價值觀念深刻變化。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題依然突出，各種社會矛盾和風險越來越凸顯，歷史問題的復雜程度、敏感程度、艱巨程度并未降低，而新情況、新問題、新矛盾又不斷涌現(xiàn)。及時高效地化解矛盾糾紛成為各級領導干部面臨的一道“必答題”。法治有著理性、規(guī)則性、程序性、執(zhí)行保障性等特點，帶有定紛止爭的基因，是減少矛盾糾紛的重要手段，也是化解矛盾糾紛的最佳方式。良法可以在事前提供行為指引，減少矛盾糾紛產(chǎn)生；事中提供解決機制，及時有效化解矛盾糾紛；事后提供救濟渠道，通過矯正正義恢復社會秩序，全過程保障善治。因此，領導干部只有運用法治思維和法治方式來處理改革積累的社會矛盾和調(diào)和人民群眾內(nèi)部的利益沖突，才能取得最長時效、最佳效果的社會穩(wěn)定。如果領導干部信奉法治不如人治，不用法治思維武裝頭腦和法治方式化解各類矛盾糾紛，各種矛盾糾紛只會越來越凸顯，就很難獲得人民群眾最廣泛的支持，社會長治久安也就無從談起。

二、當前領導干部提升法治能力的誤區(qū)

第一，在追求行政效率中忽視目的正當性。目前，行政的繁重性、緊迫性和社會成員對于公共行政的依賴性、期許性越來越高，行政機關不應囿于依法行政的最低標準，更應主動積極地追求效能性。但實踐中，部分領導干部過于強調(diào)工作效率，沒有將以人民為中心作為工作的出發(fā)點和落腳點，導致忽視群眾利益、逾越法律紅線的問題時有發(fā)生。譬如，最高人民法院發(fā)布的8起人民法院征收拆遷典型案例（第二批）之四“陸某訴江蘇省泰興市人民政府濟川街道辦事處強制拆除案”，被告片面追求行政效率，采取了有組織的強制動遷，在無任何法律文書依據(jù)、未征得原告同意的情況下，將原告后院及其附著物拆除運離。最終，生效判決從基礎事實出發(fā)，結(jié)合責任政府、誠信政府等法律理念和生活邏輯作出合理判斷，確認被告拆除行為違法。

第二，在強調(diào)安全穩(wěn)定中忽視行政合法性。加強信訪治理和積案化解對鞏固黨的執(zhí)政根基、維護社會大局安全穩(wěn)定、推動社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。但部分領導干部在權(quán)衡“發(fā)展”與“穩(wěn)定”的價值目標時，往往過于強調(diào)穩(wěn)定，涉及維穩(wěn)事件時多偏向于依靠行政手段來解決，許多案件的最終處理都依賴于領導接訪、批示，強化了群眾心中“人情大于法，領導批示大于法”“越是大領導越管用”的錯誤認知，并產(chǎn)生“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯覺，在一定程度上削弱了法治的權(quán)威性。譬如，在“吳某不服福建省龍巖市勞動和社會保障局工傷行政確認案”（〔2011〕巖行終字第72號）中，原告訴稱，根據(jù)龍巖市新羅區(qū)廣播電視事業(yè)局作出的信訪事項答復意見書和龍巖市新羅區(qū)政府領導批示，其母系在履行工作時受到意外傷害死亡，應認定為工傷，請求撤銷被告作出的不屬于工傷決定書。生效判決指出，被告具有對轄區(qū)職工是否構(gòu)成工傷作出行政確認的法定職權(quán)，信訪答復意見和政府領導批示不是認定工傷的法定依據(jù)，被告作出不屬于工傷的認定，事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確。

第三，在推動改革發(fā)展中忽視行政合理性。隨著全面深化改革的推進，命令性行政方式、高權(quán)性行政方式已無法適應現(xiàn)代治理方式需求，必然要創(chuàng)新出“更少強制、更多協(xié)商、更高自由”的柔性行政方式、雙方行政方式。對于領導干部而言，既要樹立創(chuàng)新思維擔當干事，又要在法治框架下選擇正確的行政方式推進改革，但稍有不慎就會面臨違法風險。譬如，在崔某訴江蘇省徐州市豐縣人民政府行政允諾案（《最高人民法院公報》2017年第11期）中，被告豐縣人民政府為了更好地實現(xiàn)行政目標，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)設了具有授益性的關于招商引資的行政允諾。原告基于被告的行政允諾，為豐縣引進并建成投產(chǎn)了項目若干，但被告主張原告訴求的涉案項目并非招商引資項目，更不符合招商引資優(yōu)惠獎勵規(guī)定，拒不履行行政允諾。生效判決指出，行政機關作出允諾后，在與相對人發(fā)生行政爭議時，對行政允諾關鍵內(nèi)容作出無事實根據(jù)和法律依據(jù)的隨意解釋的，不予支持，責令被告依法履行對原告的獎勵義務。

第四，在強化風險治理中忽視程序正當性?，F(xiàn)代社會的風險分配與傳統(tǒng)社會的財富分配一樣，自由主義已不足以達成公平狀態(tài)，需要政府力量的介入，大規(guī)模的風險治理逐漸成為一項重要的行政任務。因此，領導干部堅持依法辦事，特別是按照風險治理法律法規(guī)進行突發(fā)公共事件的預防和處置，是做好風險治理工作的基本要求。但在實踐中，風險治理工作中的部分法治缺失、領導干部應急處置不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生。在具體措施不完善的情況下，領導干部在風險治理中行政權(quán)力使用的尺度難以把握，難免出現(xiàn)風險思維擴大化的傾向，有些甚至會違背法治原則，造成負面影響。譬如，在軒友富洲公司訴山東省青島市黃島區(qū)應急管理局行政處罰決定案（〔2022〕魯02行終92號）中，被告基于原告未履行安全生產(chǎn)的風險監(jiān)管義務，于2020年7月1日對原告進行立案調(diào)查。因案情復雜，被告于2020年7月24日辦理了延長案件處理的手續(xù)，將案件查結(jié)期限延期至2020年9月29日，但沒有將延期事由、延期決定、延期結(jié)果告知原告。并且，被告于2020年9月2日對原告作出行政處罰決定，于2020年9月7日通知原告聽證時間是2020年9月15日14時，而實際于2020年9月14日舉行聽證會，顯然違反了行政處罰的聽證程序。因此，生效判決認定被告行政處罰決定存在程序違法。

三、領導干部提升法治能力的路徑方法

法治能不能切實推進，各級領導干部是關鍵，但領導干部的法治素養(yǎng)和能力不會“憑空產(chǎn)生”“莫名提升”，必須在內(nèi)外結(jié)合、學用結(jié)合、自律他律結(jié)合的基礎上逐步推進。

第一，強化法治理論武裝。習近平法治思想是新時代推進全面依法治國的根本遵循和行動指南。領導干部作為全面依法治國的“關鍵少數(shù)”，必須深入系統(tǒng)學習習近平法治思想，吃透基本精神、把握“十一個堅持”、明確工作要求，帶頭做習近平法治思想的堅定信仰者、積極傳播者、模范實踐者，貫徹落實領導干部要做尊法學法守法用法模范的重要指示精神。一是做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律，要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)；二是做學法的模范，帶頭學習法律、掌握法律，不僅要加強業(yè)務知識的研習，還要明白法律是履職必備的基本知識，應當根據(jù)需要熟悉掌握基礎主干黨內(nèi)法規(guī)和國家法律；三是做守法的模范，帶頭遵紀守法、捍衛(wèi)法治，時時刻刻牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，率先垂范遵守法律、執(zhí)行法律，以身作則營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治生態(tài)；四是做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事，嚴格依照法定權(quán)限、規(guī)則、程序履行職責和提供公共服務。

第二，突出法治實踐歷練。實踐出真知，實踐長真才。堅持在干中學、學中干是領導干部提升法治能力的根本途徑。領導干部要把依法辦事理念根植于頭腦中，平時多學一學基礎主干法律法規(guī)，譬如學習黨章和憲法、民法典、刑法等；謀劃工作時多找一找所屬部門的法律法規(guī)，譬如司法行政機關的領導干部要多學習律師法、公證法、仲裁法、社區(qū)矯正法、人民調(diào)解法等；作決策時多查一查法律依據(jù)和法定程序，譬如要熟悉重大行政決策程序暫行條例，通過具體實踐強化規(guī)則思維、程序思維、公平思維、權(quán)責思維，不斷增強法治觀念和行動自覺。主動適應人民群眾民主意識、法治意識、權(quán)利意識普遍增強的實際和全社會對公平、正義、法治、安全的期盼，增強公眾參與實效，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，堅持平等保護原則和公正合理原則，把不偏私、不歧視貫徹到履行法定職責的全過程各方面，牢記職權(quán)法定，恪守法有授權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為，從頭腦中徹徹底底解決“黨大還是法大”“權(quán)大還是法大”的偽問題。自覺到改革發(fā)展一線鍛煉，依法全面貫徹新發(fā)展理念，到艱苦復雜地區(qū)磨煉，增強依法斗爭本領，到關鍵吃勁崗位歷練，依法統(tǒng)籌發(fā)展和安全，切實在依法應對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾中見世面、長才干，在工作實踐中不斷提升運用法治思維和法治方式觀察問題、分析問題、解決問題的能力。

第三，健全學法保障機制。深入學習貫徹《關于建立領導干部應知應會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單制度的意見》，聚焦學習重點，在結(jié)合實際中細化應知應會清單；建立長效機制，在干教體系中充實應知應會清單；完善考核監(jiān)督，在嚴格考核中聚焦應知應會清單。首先，根據(jù)領導干部所屬領域和工作不同，一方面要注重制定普遍性的學法清單，不能有遺漏，不能留空白；另一方面則要分級分類制定學法清單，根據(jù)不同層級、不同崗位，合理編制學法清單，提升學法質(zhì)效。其次，切實把領導干部學習黨內(nèi)法規(guī)和國家法律納入干部教育體系，強化外部推動機制，壓實學法責任，傳導學法壓力。充分利用理論中心組學習、黨校教學、任職培訓、在職培訓等組織形式，促進領導干部學習黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不折不扣落地執(zhí)行。最后，構(gòu)建領導干部遵法學法守法用法的內(nèi)生動力機制，促使“被動學”邁向“主動學”。充分利用年終述法制度、在線學法平臺等政策工具，增強領導干部學法用法的責任感和使命感。強化督促考核，制訂可以量化的領導干部學法用法情況考核指標體系，作為評價干部素質(zhì)、精神文明建設、法治示范創(chuàng)建的重要依據(jù)，并加強考核結(jié)果應用，激發(fā)學法用法示范效應。

第四，加強權(quán)力運行監(jiān)督。發(fā)揮權(quán)力運行監(jiān)督的壓力傳導作用，推動講法治、守規(guī)則、重程序成為領導干部的自覺行為和必備素質(zhì)。加強對重大行政決策的監(jiān)督，從主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容四個方面把好法治關、政策關、為民關，確保每一項重大行政決策都符合形式合法性和實質(zhì)合理性。加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，嚴把依據(jù)關，確保每一項行政執(zhí)法都于法有據(jù)；嚴把審核關，確保每一項行政執(zhí)法都經(jīng)過法制審核和技術(shù)審核；嚴把記錄關，確保每一項執(zhí)法記錄都準確無誤、客觀全面；嚴把告知關，確保每一項執(zhí)法記錄信息都有效告知當事人，并充分發(fā)揮行政復議監(jiān)督功能，建立典型案例發(fā)布和案卷評查等制度機制，堅決整治不當行政行為。加強對司法活動的監(jiān)督，深化司法體制綜合配套改革，完善司法權(quán)力運行體系和制約監(jiān)督體系，最大限度壓減司法權(quán)力設租尋租空間。加強社會監(jiān)督，增強主動公開政府信息、主動接受監(jiān)督的意識，對于影響經(jīng)濟社會發(fā)展和公眾普遍關心的重大問題，及時充分解釋和說明各方主體的意見采納情況，并通過媒體宣教解讀，提高行政透明度，倒逼依法履職盡責。最后，各種監(jiān)督還要注重相互配合，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效，使一切不講法治、不守規(guī)則、不重程序的違法行為都無所遁形。