全面預(yù)算管理理念下 事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

丁章麗

我國(guó)事業(yè)單位均由國(guó)家出資組建，以開展社會(huì)公益活動(dòng)為主要目的，或由國(guó)家全額撥款，或由國(guó)家補(bǔ)助部分經(jīng)費(fèi)，或自收自支自行籌集資金，主要從事科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等由完全市場(chǎng)調(diào)節(jié)無法運(yùn)行的行業(yè)，或不適合由企業(yè)或者其他組織形式參與的行業(yè)。由于事業(yè)單位由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織使用國(guó)有資產(chǎn)出資組建，在事業(yè)單位運(yùn)行過程中應(yīng)當(dāng)積極采取措施實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，使有限的國(guó)有資產(chǎn)發(fā)揮更大的作用。全面預(yù)算管理能夠有效推進(jìn)事業(yè)單位與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，使事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面進(jìn)一步融入社會(huì)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮更大的作用。同時(shí)，通過全面預(yù)算管理，能夠從管理需求的角度推動(dòng)事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制，提升財(cái)務(wù)管理水平，運(yùn)用事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)管的手段，更好地發(fā)揮公用資金和國(guó)有資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的積極作用。因此，基于全面預(yù)算管理理念的事業(yè)單位內(nèi)部控制得到廣泛重視，越來越多的事業(yè)單位開始基于全面預(yù)算管理探索建設(shè)更加科學(xué)完善的內(nèi)部控制制度體系。

全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的應(yīng)用與發(fā)展

一、全面預(yù)算管理

從宏觀層面看，預(yù)算管理的本質(zhì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)與控制，以使其運(yùn)行更加順暢。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，對(duì)預(yù)算管理作出相對(duì)全面的指導(dǎo)與規(guī)定。1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》獲得通過，1995年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》開始施行，我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)入有法可依的全新階段。盡管事業(yè)單位大多不直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展完善的新階段，事業(yè)單位必須融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，公共財(cái)政體制與財(cái)務(wù)管理模式也應(yīng)當(dāng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。在2014年和2018年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》進(jìn)行了兩次修訂，事業(yè)單位全面預(yù)算管理進(jìn)入全方位多角度綜合性發(fā)展的新階段。

二、內(nèi)部控制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)部控制概念逐漸得到豐富和完善。20世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，世界經(jīng)濟(jì)成為有機(jī)整體，越來越多的跨國(guó)企業(yè)參與世界各地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力越來越大，僅僅通過節(jié)約生產(chǎn)成本已經(jīng)無法滿足企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力的需要。企業(yè)逐漸開始通過探索內(nèi)部控制措施的方式來節(jié)約管理成本與機(jī)會(huì)成本，通過控制風(fēng)險(xiǎn)來提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)健性和企業(yè)決策的科學(xué)性，內(nèi)部控制的定義更加豐富，現(xiàn)代會(huì)計(jì)內(nèi)部控制得到進(jìn)一步發(fā)展。改革開放以來，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善的背景下，我國(guó)內(nèi)部控制制度和理論在實(shí)踐中逐漸豐富，國(guó)家有關(guān)部門針對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等一系列法規(guī)和管理規(guī)范，其建設(shè)和應(yīng)用逐漸由上市公司擴(kuò)展到非公眾公司、由大型企業(yè)擴(kuò)展到中小型企業(yè)、由企業(yè)擴(kuò)展到行政事業(yè)單位，開始進(jìn)入結(jié)構(gòu)合理、層次鮮明、方法科學(xué)、體系完備的新階段。

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

一、有利于提升國(guó)有資產(chǎn)利用效率

全面預(yù)算管理貫穿事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的始終，經(jīng)費(fèi)保障是事業(yè)單位貫徹宗旨、履行職能的基礎(chǔ)，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、收支審計(jì)監(jiān)督等領(lǐng)域開展全過程、全流程管理，有利于加強(qiáng)單位活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障，提高國(guó)有資產(chǎn)利用效率。在單位未實(shí)行全面預(yù)算管理的情況下，只在上一財(cái)政年度末開展下一財(cái)政年度的預(yù)算申報(bào)，預(yù)算執(zhí)行管理大多局限于財(cái)政部門的要求，沒有將預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行與單位財(cái)務(wù)管理掛鉤，部分單位僅在年初根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)集體決策開展預(yù)算執(zhí)行與經(jīng)費(fèi)安排，未進(jìn)行持續(xù)跟蹤與遠(yuǎn)期規(guī)劃，造成國(guó)有資產(chǎn)利用效率較低。在全面預(yù)算管理理念下，預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，單位領(lǐng)導(dǎo)可通過預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告等預(yù)算管理成果材料及時(shí)了解本單位資金利用情況，為決策的科學(xué)性提供依據(jù)，有效提高國(guó)有資金利用效率。

二、有利于優(yōu)化資源配置，完善運(yùn)行機(jī)制

事業(yè)單位利用國(guó)家資金開辦，通過財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助或開辦經(jīng)費(fèi)開展不適合由企業(yè)等其他組織承擔(dān)的工作，在事業(yè)單位發(fā)展過程中，優(yōu)化資源配置、提高國(guó)有資金利用效率尤為重要。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，財(cái)政資金取之于民用之于民，事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展過程中起到重要作用。當(dāng)事業(yè)單位預(yù)算管理出現(xiàn)漏洞，便有可能出現(xiàn)以下問題：一是財(cái)政資金因未能科學(xué)規(guī)劃而重復(fù)投入，造成資源浪費(fèi)；二是權(quán)利與責(zé)任不清晰而造成管理效率低下，無法在業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理以及決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等方面形成清晰科學(xué)的管理模式；三是單位領(lǐng)導(dǎo)班子由于對(duì)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)了解較少，無法全面掌握本單位預(yù)算額度、預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)務(wù)管理情況，難以通盤考慮做出科學(xué)決策。推進(jìn)全面預(yù)算管理能夠使事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃、明確責(zé)任，更加清晰地展現(xiàn)本單位財(cái)務(wù)狀況，有利于資源配置的優(yōu)化與運(yùn)行機(jī)制的完善。

三、有利于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平

部分單位由于預(yù)算管理水平不高，沒有在預(yù)算申報(bào)時(shí)做好規(guī)劃，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有重視內(nèi)部控制與財(cái)政監(jiān)督，存在整體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢與部分項(xiàng)目資金缺口較大兩種現(xiàn)象并存的矛盾局面，一方面單位整體業(yè)務(wù)開展緩慢，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與會(huì)計(jì)核算周期不匹配，另一方面某些項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)時(shí)考慮不充分，導(dǎo)致工作開展過程中資金缺口較大，影響業(yè)務(wù)開展與項(xiàng)目推進(jìn)。面對(duì)這種現(xiàn)象，有不少單位違反?？顚Ｓ靡?guī)定，通過未經(jīng)審批開立銀行賬戶等方式規(guī)避財(cái)政監(jiān)管，造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看給單位財(cái)務(wù)工作帶來很大被動(dòng)。事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理有利于提高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平，在預(yù)算申報(bào)過程中統(tǒng)籌謀劃，在預(yù)算執(zhí)行過程中加強(qiáng)監(jiān)督，能夠有效解決項(xiàng)目用途與實(shí)際支出情況“兩張皮”的問題，使單位財(cái)經(jīng)紀(jì)律進(jìn)一步規(guī)范，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、有利于完善信息反饋，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的重要組成部分，通過對(duì)財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行情況的經(jīng)濟(jì)性、效益性進(jìn)行綜合評(píng)判，能夠衡量財(cái)政資金的使用效果，并且可以作為下一周期財(cái)政資金撥付的重要依據(jù)。加強(qiáng)全面預(yù)算管理，能夠提高財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)效率與評(píng)價(jià)質(zhì)量，為資金順利撥付提供保障。部分事業(yè)單位僅按照財(cái)政部門的預(yù)算申報(bào)要求開展預(yù)算申報(bào)和管理，并沒有將預(yù)算申報(bào)、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督結(jié)合起來，領(lǐng)導(dǎo)干部和單位職工大多認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的本職工作，并未實(shí)現(xiàn)全員參與，其他職工重視程度不夠。事業(yè)單位應(yīng)用全面預(yù)算管理?xiàng)l件下，預(yù)算申報(bào)、預(yù)算執(zhí)行將調(diào)動(dòng)單位各個(gè)部門參與，業(yè)務(wù)部門申報(bào)預(yù)算、財(cái)務(wù)部門推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行，審計(jì)部門實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，各個(gè)部門形成信息反饋閉環(huán)，及時(shí)溝通財(cái)務(wù)管理信息，使領(lǐng)導(dǎo)班子能夠及時(shí)掌握本單位財(cái)務(wù)狀況與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高決策科學(xué)性與前瞻性。

全面預(yù)算管理對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

一、改善控制環(huán)境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，內(nèi)部控制在事業(yè)單位逐漸得到廣泛應(yīng)用，越來越多的事業(yè)單位意識(shí)到改善控制環(huán)境的重要性，開始把內(nèi)部控制工作重心放到提高崗位設(shè)置科學(xué)性、健全反舞弊機(jī)制等領(lǐng)域上來。實(shí)施全面預(yù)算管理能夠從財(cái)務(wù)管理的角度出發(fā)推動(dòng)單位崗位科學(xué)設(shè)置，健全監(jiān)督審計(jì)機(jī)制等，開始在紀(jì)檢監(jiān)察崗位的基礎(chǔ)上增加審計(jì)崗位，對(duì)單位業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理、監(jiān)督與控制，同時(shí)提高單位職工的預(yù)算管理意識(shí)，推動(dòng)單位有計(jì)劃有目的地開展履職活動(dòng)，從而進(jìn)一步改善內(nèi)部控制環(huán)境。

二、完善控制程序

事業(yè)單位內(nèi)部控制程序主要體現(xiàn)在資金分配、財(cái)務(wù)決策、經(jīng)費(fèi)使用、出納管理、賬務(wù)處理等方面，通過嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的程序設(shè)置實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，從而提高財(cái)政資金利用效率。單位應(yīng)用全面預(yù)算管理后，當(dāng)年業(yè)務(wù)能夠在前一年度立項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)費(fèi)使用與分配也可以通過預(yù)算分配方案提前謀劃，會(huì)計(jì)憑證的生成流程、資金支出的審核流程能夠通過預(yù)算管理規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)設(shè)置并適時(shí)調(diào)整優(yōu)化，使內(nèi)部控制程序更加完善。

三、優(yōu)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)

部分事業(yè)單位是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的補(bǔ)充，（下轉(zhuǎn)第17頁(yè)）

（上接第14頁(yè)）如商務(wù)服務(wù)中心、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中心、環(huán)境評(píng)審中心、交通事業(yè)發(fā)展中心等，這些單位的會(huì)計(jì)系統(tǒng)傾向于同行政機(jī)關(guān)保持一致，預(yù)算管理重心在輔助和服務(wù)一些行政職能活動(dòng)。部分事業(yè)單位承擔(dān)某一方面的專業(yè)職能，專業(yè)化、規(guī)范化程度較高，如學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等，這些單位的會(huì)計(jì)系統(tǒng)設(shè)置便需要遵循其業(yè)務(wù)實(shí)施規(guī)律，如對(duì)科研經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)等應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特點(diǎn)精簡(jiǎn)預(yù)算科目、優(yōu)化預(yù)算周期。在全面預(yù)算管理下，不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)的事業(yè)單位能夠形成有針對(duì)性的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，使其財(cái)務(wù)管理模式更能符合單位發(fā)展需要。

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化策略

一、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，推動(dòng)決策精準(zhǔn)落地

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身職能定位，按照財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，深入分析本單位財(cái)務(wù)管理過程中存在的問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，制定有針對(duì)性的內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制制度精準(zhǔn)落地。如果沒有根據(jù)本單位實(shí)際情況，因事施策，便可能導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法真正實(shí)施，只停留在紙面上，最終導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，影響單位正常履職。在完善事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中，應(yīng)當(dāng)定期評(píng)估財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)預(yù)算調(diào)整、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審批、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行等領(lǐng)域提高警惕、落實(shí)責(zé)任，立足單位發(fā)展全局提出問題、分析問題、解決問題，健全預(yù)算申報(bào)、執(zhí)行、監(jiān)督體系。

二、加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)部門貫通協(xié)調(diào)

當(dāng)前許多單位對(duì)全面預(yù)算管理理解不到位，部分單位預(yù)算管理意識(shí)淡薄，認(rèn)為預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)甚至遷就具體業(yè)務(wù)開展，一旦領(lǐng)導(dǎo)交辦具體業(yè)務(wù)，則不管預(yù)算多少、是否有預(yù)算，財(cái)務(wù)均應(yīng)當(dāng)提供保障；有的單位職工認(rèn)為預(yù)算管理和內(nèi)部控制都是財(cái)務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)部門申報(bào)預(yù)算時(shí)不加重視，認(rèn)為最終責(zé)任都由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，預(yù)算申報(bào)質(zhì)量不高，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行發(fā)生較大偏差；部分財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算管理的具體內(nèi)容認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為預(yù)算管理就是財(cái)務(wù)收支預(yù)算管理，沒有意識(shí)到預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間的緊密聯(lián)系，將預(yù)算管理與內(nèi)部控制割裂開來。因此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多部門之間的貫通協(xié)調(diào)，將預(yù)算管理與內(nèi)部控制理念貫徹到所有部門全體職工，實(shí)現(xiàn)單位人力物力財(cái)力的科學(xué)合理配置。

三、完善規(guī)章制度，提高財(cái)會(huì)監(jiān)督水平

事業(yè)單位一是可以借鑒部分優(yōu)秀企業(yè)的內(nèi)部控制體系建設(shè)情況，結(jié)合自身實(shí)際，形成科學(xué)合理的內(nèi)部控制規(guī)章制度體系；二是應(yīng)當(dāng)形成規(guī)章制度從起草到實(shí)施、修訂的規(guī)范性流程，規(guī)章制度的制定和實(shí)施堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)，為具體財(cái)務(wù)管理工作提供指導(dǎo)；三是應(yīng)當(dāng)形成規(guī)范的預(yù)算監(jiān)督體系，提高財(cái)會(huì)監(jiān)督水平，推動(dòng)各個(gè)部門形成監(jiān)管合力，堅(jiān)決防止國(guó)有資產(chǎn)流失和國(guó)家資源浪費(fèi)。（作者單位：泰州職業(yè)技術(shù)學(xué)院）