全面預(yù)算管理理念下 事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

丁章麗

我國事業(yè)單位均由國家出資組建，以開展社會公益活動為主要目的，或由國家全額撥款，或由國家補助部分經(jīng)費，或自收自支自行籌集資金，主要從事科學、教育、文化、衛(wèi)生等由完全市場調(diào)節(jié)無法運行的行業(yè)，或不適合由企業(yè)或者其他組織形式參與的行業(yè)。由于事業(yè)單位由國家機關(guān)或其他組織使用國有資產(chǎn)出資組建，在事業(yè)單位運行過程中應(yīng)當積極采取措施實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，提高國有資產(chǎn)的使用效率，使有限的國有資產(chǎn)發(fā)揮更大的作用。全面預(yù)算管理能夠有效推進事業(yè)單位與社會主義市場經(jīng)濟接軌，使事業(yè)單位在經(jīng)濟活動方面進一步融入社會，在經(jīng)濟社會中發(fā)揮更大的作用。同時，通過全面預(yù)算管理，能夠從管理需求的角度推動事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制，提升財務(wù)管理水平，運用事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)管的手段，更好地發(fā)揮公用資金和國有資產(chǎn)在經(jīng)濟社會運行中的積極作用。因此，基于全面預(yù)算管理理念的事業(yè)單位內(nèi)部控制得到廣泛重視，越來越多的事業(yè)單位開始基于全面預(yù)算管理探索建設(shè)更加科學完善的內(nèi)部控制制度體系。

全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的應(yīng)用與發(fā)展

一、全面預(yù)算管理

從宏觀層面看，預(yù)算管理的本質(zhì)是對經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動進行計劃、協(xié)調(diào)與控制，以使其運行更加順暢。1991年國務(wù)院發(fā)布了《國家預(yù)算管理條例》，對預(yù)算管理作出相對全面的指導(dǎo)與規(guī)定。1994年《中華人民共和國預(yù)算法》獲得通過，1995年《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》開始施行，我國公共財政預(yù)算管理進入有法可依的全新階段。盡管事業(yè)單位大多不直接參與市場競爭，但在社會主義市場經(jīng)濟逐漸發(fā)展完善的新階段，事業(yè)單位必須融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局，公共財政體制與財務(wù)管理模式也應(yīng)當與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)。在2014年和2018年，《中華人民共和國預(yù)算法》進行了兩次修訂，事業(yè)單位全面預(yù)算管理進入全方位多角度綜合性發(fā)展的新階段。

二、內(nèi)部控制

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，內(nèi)部控制概念逐漸得到豐富和完善。20世紀以來，經(jīng)濟全球化進程加快，世界經(jīng)濟成為有機整體，越來越多的跨國企業(yè)參與世界各地的市場競爭，企業(yè)面臨的競爭壓力越來越大，僅僅通過節(jié)約生產(chǎn)成本已經(jīng)無法滿足企業(yè)提高競爭力的需要。企業(yè)逐漸開始通過探索內(nèi)部控制措施的方式來節(jié)約管理成本與機會成本，通過控制風險來提高企業(yè)運營的穩(wěn)健性和企業(yè)決策的科學性，內(nèi)部控制的定義更加豐富，現(xiàn)代會計內(nèi)部控制得到進一步發(fā)展。改革開放以來，在社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸完善的背景下，我國內(nèi)部控制制度和理論在實踐中逐漸豐富，國家有關(guān)部門針對內(nèi)部控制體系建設(shè)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等一系列法規(guī)和管理規(guī)范，其建設(shè)和應(yīng)用逐漸由上市公司擴展到非公眾公司、由大型企業(yè)擴展到中小型企業(yè)、由企業(yè)擴展到行政事業(yè)單位，開始進入結(jié)構(gòu)合理、層次鮮明、方法科學、體系完備的新階段。

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

一、有利于提升國有資產(chǎn)利用效率

全面預(yù)算管理貫穿事業(yè)單位經(jīng)濟活動運行的始終，經(jīng)費保障是事業(yè)單位貫徹宗旨、履行職能的基礎(chǔ)，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、收支審計監(jiān)督等領(lǐng)域開展全過程、全流程管理，有利于加強單位活動的經(jīng)費保障，提高國有資產(chǎn)利用效率。在單位未實行全面預(yù)算管理的情況下，只在上一財政年度末開展下一財政年度的預(yù)算申報，預(yù)算執(zhí)行管理大多局限于財政部門的要求，沒有將預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行與單位財務(wù)管理掛鉤，部分單位僅在年初根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)集體決策開展預(yù)算執(zhí)行與經(jīng)費安排，未進行持續(xù)跟蹤與遠期規(guī)劃，造成國有資產(chǎn)利用效率較低。在全面預(yù)算管理理念下，預(yù)算管理與財務(wù)管理相結(jié)合，單位領(lǐng)導(dǎo)可通過預(yù)算執(zhí)行情況報告等預(yù)算管理成果材料及時了解本單位資金利用情況，為決策的科學性提供依據(jù)，有效提高國有資金利用效率。

二、有利于優(yōu)化資源配置，完善運行機制

事業(yè)單位利用國家資金開辦，通過財政撥款、財政補助或開辦經(jīng)費開展不適合由企業(yè)等其他組織承擔的工作，在事業(yè)單位發(fā)展過程中，優(yōu)化資源配置、提高國有資金利用效率尤為重要。我國作為社會主義國家，財政資金取之于民用之于民，事業(yè)單位在經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展過程中起到重要作用。當事業(yè)單位預(yù)算管理出現(xiàn)漏洞，便有可能出現(xiàn)以下問題：一是財政資金因未能科學規(guī)劃而重復(fù)投入，造成資源浪費；二是權(quán)利與責任不清晰而造成管理效率低下，無法在業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理以及決策機制、激勵機制等方面形成清晰科學的管理模式；三是單位領(lǐng)導(dǎo)班子由于對財務(wù)專業(yè)知識了解較少，無法全面掌握本單位預(yù)算額度、預(yù)算執(zhí)行以及財務(wù)風險等財務(wù)管理情況，難以通盤考慮做出科學決策。推進全面預(yù)算管理能夠使事業(yè)單位實現(xiàn)科學規(guī)劃、明確責任，更加清晰地展現(xiàn)本單位財務(wù)狀況，有利于資源配置的優(yōu)化與運行機制的完善。

三、有利于防范財務(wù)風險，提高管理水平

部分單位由于預(yù)算管理水平不高，沒有在預(yù)算申報時做好規(guī)劃，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有重視內(nèi)部控制與財政監(jiān)督，存在整體預(yù)算執(zhí)行進度緩慢與部分項目資金缺口較大兩種現(xiàn)象并存的矛盾局面，一方面單位整體業(yè)務(wù)開展緩慢，預(yù)算執(zhí)行進度與會計核算周期不匹配，另一方面某些項目預(yù)算申報時考慮不充分，導(dǎo)致工作開展過程中資金缺口較大，影響業(yè)務(wù)開展與項目推進。面對這種現(xiàn)象，有不少單位違反專款專用規(guī)定，通過未經(jīng)審批開立銀行賬戶等方式規(guī)避財政監(jiān)管，造成財務(wù)風險，從長遠角度看給單位財務(wù)工作帶來很大被動。事業(yè)單位加強預(yù)算管理有利于提高財務(wù)風險管理水平，在預(yù)算申報過程中統(tǒng)籌謀劃，在預(yù)算執(zhí)行過程中加強監(jiān)督，能夠有效解決項目用途與實際支出情況“兩張皮”的問題，使單位財經(jīng)紀律進一步規(guī)范，防范財務(wù)風險。

四、有利于完善信息反饋，規(guī)范績效評價

財政績效評價是預(yù)算管理的重要組成部分，通過對財政預(yù)算資金執(zhí)行情況的經(jīng)濟性、效益性進行綜合評判，能夠衡量財政資金的使用效果，并且可以作為下一周期財政資金撥付的重要依據(jù)。加強全面預(yù)算管理，能夠提高財政績效評價效率與評價質(zhì)量，為資金順利撥付提供保障。部分事業(yè)單位僅按照財政部門的預(yù)算申報要求開展預(yù)算申報和管理，并沒有將預(yù)算申報、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督結(jié)合起來，領(lǐng)導(dǎo)干部和單位職工大多認為預(yù)算管理是財務(wù)部門的本職工作，并未實現(xiàn)全員參與，其他職工重視程度不夠。事業(yè)單位應(yīng)用全面預(yù)算管理條件下，預(yù)算申報、預(yù)算執(zhí)行將調(diào)動單位各個部門參與，業(yè)務(wù)部門申報預(yù)算、財務(wù)部門推動預(yù)算執(zhí)行，審計部門實施預(yù)算監(jiān)督，各個部門形成信息反饋閉環(huán)，及時溝通財務(wù)管理信息，使領(lǐng)導(dǎo)班子能夠及時掌握本單位財務(wù)狀況與預(yù)算執(zhí)行進度，提高決策科學性與前瞻性。

全面預(yù)算管理對事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

一、改善控制環(huán)境

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，內(nèi)部控制在事業(yè)單位逐漸得到廣泛應(yīng)用，越來越多的事業(yè)單位意識到改善控制環(huán)境的重要性，開始把內(nèi)部控制工作重心放到提高崗位設(shè)置科學性、健全反舞弊機制等領(lǐng)域上來。實施全面預(yù)算管理能夠從財務(wù)管理的角度出發(fā)推動單位崗位科學設(shè)置，健全監(jiān)督審計機制等，開始在紀檢監(jiān)察崗位的基礎(chǔ)上增加審計崗位，對單位業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟活動進行管理、監(jiān)督與控制，同時提高單位職工的預(yù)算管理意識，推動單位有計劃有目的地開展履職活動，從而進一步改善內(nèi)部控制環(huán)境。

二、完善控制程序

事業(yè)單位內(nèi)部控制程序主要體現(xiàn)在資金分配、財務(wù)決策、經(jīng)費使用、出納管理、賬務(wù)處理等方面，通過嚴謹科學的程序設(shè)置實現(xiàn)財務(wù)風險管控，從而提高財政資金利用效率。單位應(yīng)用全面預(yù)算管理后，當年業(yè)務(wù)能夠在前一年度立項規(guī)劃，經(jīng)費使用與分配也可以通過預(yù)算分配方案提前謀劃，會計憑證的生成流程、資金支出的審核流程能夠通過預(yù)算管理規(guī)劃進行科學設(shè)置并適時調(diào)整優(yōu)化，使內(nèi)部控制程序更加完善。

三、優(yōu)化會計系統(tǒng)

部分事業(yè)單位是行政機關(guān)履行職責的補充，（下轉(zhuǎn)第17頁）

（上接第14頁）如商務(wù)服務(wù)中心、營商環(huán)境建設(shè)中心、環(huán)境評審中心、交通事業(yè)發(fā)展中心等，這些單位的會計系統(tǒng)傾向于同行政機關(guān)保持一致，預(yù)算管理重心在輔助和服務(wù)一些行政職能活動。部分事業(yè)單位承擔某一方面的專業(yè)職能，專業(yè)化、規(guī)范化程度較高，如學校、醫(yī)院、科研院所等，這些單位的會計系統(tǒng)設(shè)置便需要遵循其業(yè)務(wù)實施規(guī)律，如對科研經(jīng)費、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展經(jīng)費等應(yīng)當根據(jù)其特點精簡預(yù)算科目、優(yōu)化預(yù)算周期。在全面預(yù)算管理下，不同業(yè)務(wù)特點的事業(yè)單位能夠形成有針對性的會計系統(tǒng)，使其財務(wù)管理模式更能符合單位發(fā)展需要。

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化策略

一、堅持問題導(dǎo)向，推動決策精準落地

事業(yè)單位應(yīng)當根據(jù)自身職能定位，按照財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，深入分析本單位財務(wù)管理過程中存在的問題，堅持問題導(dǎo)向，制定有針對性的內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制制度精準落地。如果沒有根據(jù)本單位實際情況，因事施策，便可能導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法真正實施，只停留在紙面上，最終導(dǎo)致資源的浪費，影響單位正常履職。在完善事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中，應(yīng)當定期評估財務(wù)風險，針對預(yù)算調(diào)整、經(jīng)濟活動審批、內(nèi)部監(jiān)督機制運行等領(lǐng)域提高警惕、落實責任，立足單位發(fā)展全局提出問題、分析問題、解決問題，健全預(yù)算申報、執(zhí)行、監(jiān)督體系。

二、加強協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)部門貫通協(xié)調(diào)

當前許多單位對全面預(yù)算管理理解不到位，部分單位預(yù)算管理意識淡薄，認為預(yù)算管理應(yīng)當適應(yīng)甚至遷就具體業(yè)務(wù)開展，一旦領(lǐng)導(dǎo)交辦具體業(yè)務(wù)，則不管預(yù)算多少、是否有預(yù)算，財務(wù)均應(yīng)當提供保障；有的單位職工認為預(yù)算管理和內(nèi)部控制都是財務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)部門申報預(yù)算時不加重視，認為最終責任都由財務(wù)部門承擔，預(yù)算申報質(zhì)量不高，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行發(fā)生較大偏差；部分財務(wù)人員對預(yù)算管理的具體內(nèi)容認識有偏差，認為預(yù)算管理就是財務(wù)收支預(yù)算管理，沒有意識到預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間的緊密聯(lián)系，將預(yù)算管理與內(nèi)部控制割裂開來。因此，事業(yè)單位應(yīng)當加強協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)多部門之間的貫通協(xié)調(diào)，將預(yù)算管理與內(nèi)部控制理念貫徹到所有部門全體職工，實現(xiàn)單位人力物力財力的科學合理配置。

三、完善規(guī)章制度，提高財會監(jiān)督水平

事業(yè)單位一是可以借鑒部分優(yōu)秀企業(yè)的內(nèi)部控制體系建設(shè)情況，結(jié)合自身實際，形成科學合理的內(nèi)部控制規(guī)章制度體系；二是應(yīng)當形成規(guī)章制度從起草到實施、修訂的規(guī)范性流程，規(guī)章制度的制定和實施堅持求真務(wù)實，為具體財務(wù)管理工作提供指導(dǎo)；三是應(yīng)當形成規(guī)范的預(yù)算監(jiān)督體系，提高財會監(jiān)督水平，推動各個部門形成監(jiān)管合力，堅決防止國有資產(chǎn)流失和國家資源浪費。（作者單位：泰州職業(yè)技術(shù)學院）