中國一流大學(xué)制度建設(shè)的困局與進(jìn)路
——基于大學(xué)章程的視角

●牛軍明 甘孝波

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》首次提出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的要求，2011年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)提出“指導(dǎo)和規(guī)范高等學(xué)校章程建設(shè)”的任務(wù)，2015年《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》明確提出“加快形成以章程為統(tǒng)領(lǐng)的完善、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系”的時代命題，這些文件對于推進(jìn)構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，建設(shè)世界一流大學(xué)等具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。近十余年來，建設(shè)以章程為核心的大學(xué)制度體系成為學(xué)術(shù)界的共同呼聲，也成為完善中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度、提升大學(xué)治理能力、推進(jìn)和支撐“雙一流”建設(shè)的重要內(nèi)容。但是，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)成效如何？本研究通過歸類、比較與分析國內(nèi)41所一流大學(xué)(國防科技大學(xué)除外)門戶信息網(wǎng)站公布的相關(guān)制度信息，從章程視角透析一流大學(xué)制度建設(shè)的問題與困境，并在此基礎(chǔ)上提出我國一流大學(xué)制度建設(shè)的可行進(jìn)路。

一、大學(xué)制度與大學(xué)章程的關(guān)系探討

大學(xué)章程是保障和規(guī)范大學(xué)組織運(yùn)行的基本制度，是大學(xué)制度建設(shè)的依據(jù)與核心。明確大學(xué)章程與大學(xué)制度的內(nèi)在關(guān)系是推進(jìn)和完善現(xiàn)代大學(xué)制度、深化高等教育管理體制改革、建立以章程為核心制度體系的前提條件。從大學(xué)章程與制度的內(nèi)在關(guān)系上來說，主要體現(xiàn)為三個方面：從法律位階上來說，大學(xué)章程是大學(xué)制度設(shè)計“合法之基”；從價值屬性上來說，大學(xué)章程是大學(xué)制度的“集體契約”；從實(shí)施邏輯上來說，大學(xué)章程是大學(xué)制度的“行動準(zhǔn)則”。

(一)從法律位階上來說，大學(xué)章程是大學(xué)制度體系的“法理根基”

大學(xué)章程建設(shè)是高等教育法制建設(shè)的重要一環(huán)，實(shí)際上是法的治理模式、精神和條規(guī)在一所大學(xué)的延伸化、具體化與個性化。[1]在高等教育法制意義上，大學(xué)章程在上承接國家一系列教育法律法規(guī)(上位法)的基本法治精神，是推進(jìn)高等學(xué)校依法治校的重要抓手，在下總領(lǐng)大學(xué)內(nèi)部具體的各項(xiàng)規(guī)章制度，是保障大學(xué)的各項(xiàng)制度體系嚴(yán)格按照國家法治精神推進(jìn)的主要依據(jù)。因此，大學(xué)章程在法律位階上具有承上啟下的連接作用，是大學(xué)各項(xiàng)規(guī)章制度的“法理根基”，具有“憲法”的作用，體現(xiàn)出歷史傳承性、基礎(chǔ)性與重大性、效力的廣泛性和程序的復(fù)雜性等幾個特征。

其一，從大學(xué)章程產(chǎn)生的歷史淵源上來說，章程被視為中世紀(jì)大學(xué)合法辦學(xué)標(biāo)志。學(xué)界普遍認(rèn)為，大學(xué)章程起源于中世紀(jì)歐洲具有身份認(rèn)同意義的特許狀、詔書、敕令及諭旨等，而這些特許狀、詔書、敕令及諭旨等便是教權(quán)或皇權(quán)的象征。真正意義上的最早的大學(xué)章程是以腓特烈一世為博洛尼亞大學(xué)頒布的“真理令”為標(biāo)志的[2]，這意味著大學(xué)得到權(quán)威的認(rèn)可，成為真正意義上的法定機(jī)構(gòu)。盡管中世紀(jì)存在部分在獲得權(quán)威認(rèn)可之前就出現(xiàn)的大學(xué)(由學(xué)者行會內(nèi)部制定了相關(guān)的大學(xué)章程)，如英國的劍橋大學(xué)、牛津大學(xué)，意大利的帕多瓦大學(xué)，法國的蒙彼利埃大學(xué)等，但最終都以“追認(rèn)”的形式謀求教權(quán)和皇權(quán)的認(rèn)可。此后，歐洲大學(xué)基本認(rèn)可，大學(xué)在獲得教育機(jī)構(gòu)許可的同時，必須提出自己的大學(xué)章程作為其基本法，章程也被視為中世紀(jì)大學(xué)合法辦學(xué)地位的基礎(chǔ)，學(xué)校的一切規(guī)章制度不能與大學(xué)章程相違背。大學(xué)的發(fā)展是大學(xué)章程的逐漸實(shí)現(xiàn)制度化的過程，其生發(fā)邏輯反映了大學(xué)作為一個學(xué)術(shù)共同體的組織邏輯，即學(xué)術(shù)本位的邏輯。[3]

其二，從大學(xué)章程的地位和功能來說，大學(xué)章程在大學(xué)的各項(xiàng)制度體系中具有基礎(chǔ)性、重大性。所謂“基礎(chǔ)性”，指大學(xué)章程關(guān)乎大學(xué)存立的身份問題，是大學(xué)取得合法的辦學(xué)地位，解決大學(xué)身份認(rèn)同、職能定位、體制機(jī)制、利益相關(guān)者權(quán)利保障以及大學(xué)自身的合法性與章程的適應(yīng)性等問題[4]的基本依據(jù)。大學(xué)具體的規(guī)章制度，不管是綜合性、專向性、學(xué)術(shù)性還是行政性，都是在遵從章程精神和章程原則的基礎(chǔ)上生成和完善的。所謂“重大性”，指大學(xué)章程不是事無巨細(xì)、面面俱到的，而是僅僅對關(guān)系大學(xué)發(fā)展的性質(zhì)、戰(zhàn)略、定位、方向、分立、合并、終止、培養(yǎng)目標(biāo)、管理體制以及與教職工利益密切相關(guān)各項(xiàng)重大性問題做出規(guī)定，大學(xué)各項(xiàng)具體規(guī)章制度是大學(xué)章程不斷分化和具象化的客觀結(jié)果。

其三，從大學(xué)章程的法律效力來說，大學(xué)章程在大學(xué)的各項(xiàng)制度體系中具有廣泛的法律效力。大學(xué)章程的合法性來源于“教育法”和“高等教育法”等“上位法系”，是高等學(xué)校落實(shí)國家的各項(xiàng)教育法律法規(guī)，依法治校的綱領(lǐng)性文件，是大學(xué)設(shè)計任何其他規(guī)章制度所依據(jù)的指導(dǎo)性文件，也是大學(xué)處理各種內(nèi)外部關(guān)系的制度性“規(guī)范”。[5]因此，在法制意義上，大學(xué)章程在大學(xué)的制度體系中具有“硬法”的性質(zhì)，是大學(xué)制定內(nèi)部各項(xiàng)管理制度的“基本法”，也是大學(xué)實(shí)施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作、規(guī)范各種行為辦學(xué)“憲章”。因此，大學(xué)章程的效力應(yīng)高于大學(xué)制度，是大學(xué)制度體系的最高行為準(zhǔn)則，其他一切規(guī)章制度都應(yīng)在不違反章程精神的原則下開展實(shí)施。

其四，從大學(xué)章程的制定和修訂程序來說，大學(xué)章程在大學(xué)的各項(xiàng)制度體系中嚴(yán)格制定和修訂程序。相對于大學(xué)具體的制度規(guī)章而言，大學(xué)章程應(yīng)具有特殊的制定、核準(zhǔn)、監(jiān)督和修改程序，這一程序比一般制度的制定和修改程序要更加規(guī)范和嚴(yán)格。章程的起草、提交、核準(zhǔn)、監(jiān)督與修訂比大學(xué)其他任何規(guī)章都更為嚴(yán)格和完善。如，章程的起草除了要廣泛聽取政府有關(guān)部門、學(xué)校內(nèi)部組織、教職員工的意見，還有采用多種方式積極征求學(xué)生、家庭、社團(tuán)等方面的發(fā)展意見，章程的核準(zhǔn)要經(jīng)過教育部、地方政府、大學(xué)主管部門等多層核準(zhǔn)程序。

(二)從價值屬性上來說，大學(xué)章程是大學(xué)制度體系“民事契約”

大學(xué)章程建設(shè)不僅具有國家治理意義上的公共性，具有法理約束性質(zhì)(是國家法治精神的彰顯與傳達(dá))，而且是一所大學(xué)精神品格的外在隱喻，是大學(xué)外部對一所大學(xué)認(rèn)知的最高圖式和對其實(shí)踐理解最徹底性的抽象，是形成和理解大學(xué)教育制度“形而上”的“道”之所指和“形而下”的“器”之所托。[6]換言之，章程是大學(xué)內(nèi)部成員按照民主、公開的原則，廣泛聽取政府有關(guān)部門、學(xué)校內(nèi)部組織、師生員工的意見，按照嚴(yán)格的程序而制定的，是多元主體意志的表征，章程的效力體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部成員基于精神認(rèn)同而產(chǎn)生的認(rèn)可性約束力。進(jìn)言之，大學(xué)章程是大學(xué)建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)上制定其他各項(xiàng)規(guī)章制度的前提和標(biāo)準(zhǔn)，大學(xué)建立以章程為核心的制度體系不僅具有合法性，還具有合理性。在此意義上，大學(xué)章程是內(nèi)部組織成員之間根據(jù)一定的契約精神開展自主辦學(xué)的體現(xiàn)，具有“民事契約的性質(zhì)”[7]，而大學(xué)的各項(xiàng)規(guī)章制度必須內(nèi)在貫徹這種契約精神，是大學(xué)章程的具體化。

(三)從實(shí)施邏輯上來說，大學(xué)章程是大學(xué)制度實(shí)施的“行動準(zhǔn)則”

章程的生命力在于實(shí)施，章程的權(quán)威也在于實(shí)施。但是，章程要得到有效實(shí)施就必須制訂具體、系統(tǒng)、行之有效的規(guī)章制度體系。那么，問題的關(guān)鍵在于，大學(xué)制度應(yīng)該如何構(gòu)建？大學(xué)章程與大學(xué)制度體系是根與葉、源與流的關(guān)系，即大學(xué)制度是大學(xué)章程的“以一生萬”，大學(xué)章程是大學(xué)制度體系的“由萬歸一”。也即說，大學(xué)制度是大學(xué)章程的具象化，是圍繞大學(xué)章程而呈現(xiàn)的多層、多類、多樣的大學(xué)運(yùn)行規(guī)則體系。構(gòu)建大學(xué)制度體系不是隨意的、盲目的，檢驗(yàn)一項(xiàng)制度是否具有合法性、合理性，必須以大學(xué)章程作為基本和重要的參照系之一。大學(xué)制度設(shè)計理應(yīng)以大學(xué)章程為“行動準(zhǔn)則”，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，全面清理、審查大學(xué)制度體系中不符合法治原則或章程精神的內(nèi)容與規(guī)定，確保學(xué)校制度的有效性。

二、章程視域中一流大學(xué)制度建設(shè)的困境

大學(xué)章程是指導(dǎo)和規(guī)范學(xué)校各項(xiàng)工作的根本大法，制定、修正和完善章程是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國大學(xué)章程建設(shè)帶有一定的“補(bǔ)課”性質(zhì)，并非內(nèi)生于中國特色大學(xué)制度的建設(shè)實(shí)踐中，而是在教育行政力量的干預(yù)下快速形成的，以至于在當(dāng)前高校章程日益完善的語境下，建設(shè)以章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)卻并未如愿走上預(yù)期的軌道，甚至問題重重。譬如，大學(xué)章程在教育法律中的地位模糊、大學(xué)章程在大學(xué)管理中的法律地位缺失[8]、大學(xué)章程在大學(xué)的治理過程中被束之高閣的“大學(xué)章程現(xiàn)象”[9]等。這些批評的背后實(shí)質(zhì)上是大學(xué)章程與大學(xué)制度“兩張皮”的問題，即大學(xué)章程與大學(xué)制度的“脫藕”尷尬處境，這種處境主要表現(xiàn)為“缺失”“虛化”“滯后”與“沖突”四種樣態(tài)。

(一)大學(xué)制度 “缺失”于大學(xué)章程

“缺失”主要指大學(xué)制度體系有意或無意遺漏了大學(xué)章程建設(shè)的相關(guān)精神和內(nèi)容，導(dǎo)致大學(xué)制度體系的整體或部分缺失現(xiàn)象。原則上，大學(xué)章程是大學(xué)制定一系列規(guī)章制度的“基本法”，在大學(xué)的制度體系中具有“憲法”的性質(zhì)，學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度總體上是學(xué)校章程精神的拓展和細(xì)化。因此，對于章程規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，大學(xué)制度應(yīng)在不違背章程原則的基礎(chǔ)上盡量“做加法”而非“做減法”。也就是說，凡是大學(xué)章程規(guī)定的內(nèi)容，大學(xué)的制度體系中均需作出積極明確的回應(yīng)和說明。但是，在執(zhí)行層面，由于大學(xué)章程側(cè)重宏觀指導(dǎo)主要是對大學(xué)核心機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)、程序、邊界以及運(yùn)行程序等進(jìn)行總括性的說明，而無法對大學(xué)的制度細(xì)則進(jìn)行全面規(guī)劃，致使大學(xué)制度體系中存在大學(xué)章程精神或內(nèi)容的部分缺失或整體缺失現(xiàn)象。大學(xué)章程中明確規(guī)定設(shè)置的教學(xué)或管理機(jī)構(gòu)是大學(xué)制度建設(shè)的重中之重，一旦缺失就意味著大學(xué)制度與大學(xué)章程的脫藕以及不同程度“制度缺失”。如，41所一流大學(xué)中有大約25%的高校幾乎沒有提及學(xué)校接受社會監(jiān)督的相關(guān)條文，只在介紹若干學(xué)校對外機(jī)構(gòu)職能時(如理事會、教育基金會)，簡單提到了要加強(qiáng)學(xué)校與國內(nèi)外各界的聯(lián)系與合作，有大約45%的高校盡管列專項(xiàng)指明了學(xué)校要接受社會的監(jiān)督與評價，并指明了通過信息公開加強(qiáng)社會服務(wù)與監(jiān)督的路徑，但整體而言仍然是簡單移植了《辦法》的相關(guān)表述，對其監(jiān)督的原則和評價機(jī)制究竟是什么卻并未提及和論證。

(二)大學(xué)制度 “虛化”于大學(xué)章程

虛化，即大學(xué)的章程或制度體系中雖然存在著相關(guān)條文和規(guī)定，但在決策、執(zhí)行和監(jiān)督層面卻出現(xiàn)的空洞、模糊、操作性不強(qiáng)、形式化嚴(yán)重甚至形同虛設(shè)的狀況。在這里，“虛化”不同于“缺失”，它是一種“有而不實(shí)”的狀態(tài)，主要體現(xiàn)為大學(xué)章程或大學(xué)制度管理的決策程序虛化、執(zhí)行過程虛化和監(jiān)督反饋虛化等三種情況。

其一，決策程序虛化。程序是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要方面，各種各樣的程序?qū)τ诖髮W(xué)各項(xiàng)事務(wù)的正常運(yùn)行具有重要價值和意義，如學(xué)科門類的設(shè)置和調(diào)整程序、學(xué)生招生方案的選拔程序、教職工代表大會和學(xué)生代表大會的議事程序、學(xué)校受理教師、學(xué)生申訴的申訴程序等等。程序越是明確，制度執(zhí)行就越具備層次性和正當(dāng)性，行為主體的越軌行為就越難出現(xiàn)。反之，程序不明則是大學(xué)章程建設(shè)流于形式，形同虛設(shè)的罪魁禍?zhǔn)?。?dāng)前，國內(nèi)許多大學(xué)的章程關(guān)于學(xué)校重大事項(xiàng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系一般界定較為明確，但對于其決策程序和執(zhí)行邊界則往往不夠清晰。如，部分學(xué)校規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員為可根據(jù)工作需要，召開全體會議和主任辦公會。但是，工作需要的具體事項(xiàng)包括那些是沒有明確說明。

其二，監(jiān)督機(jī)制虛化。章程的生命力在于實(shí)施，章程的權(quán)威也在于實(shí)施，章程如果不能實(shí)施，就容易進(jìn)入“橡皮圖章”的形式主義，無法發(fā)揮大學(xué)章程在大學(xué)治理中的“憲章”作用，而章程要得到有效落實(shí)，就必須構(gòu)建具行之有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和機(jī)制，以明確地規(guī)范大學(xué)各行為主體的權(quán)責(zé)和邊界，保證主體行為每個環(huán)節(jié)上都有符合章程的法治精神，避免行為的無序、偶然和隨意。《辦法》30條規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學(xué)活動的舉報和投訴，但是在被調(diào)查的41所一流大學(xué)的章程和制度文本中均未發(fā)現(xiàn)有學(xué)校設(shè)立“章程監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。

其三，反饋機(jī)制虛化?！掇k法》第28條規(guī)定，大學(xué)應(yīng)保持章程的穩(wěn)定，也就是說，大學(xué)章程一旦制定就具有法律的權(quán)威和穩(wěn)定性，若非大學(xué)發(fā)生分立、合并、終止，或者名稱、類別層次、辦學(xué)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、舉辦與管理體制等重大事項(xiàng)的變化，章程不得隨意變更。但是，任何法律或者大學(xué)章程都不是面面俱到的，在理論上總是存在空隙、遺漏和不足。高等學(xué)校要保持章程的穩(wěn)定，并不意味著章程是一成不變的。隨著社會環(huán)境和大學(xué)自身?xiàng)l件的變化，大學(xué)章程必須保持使自身持續(xù)調(diào)整和不斷優(yōu)化的張力，尤其是促使章程與制度形成更高程度的耦合關(guān)系的張力。也就是說，大學(xué)不僅要依據(jù)章程設(shè)計制度，還要在不斷的制度實(shí)踐中去完善章程，兩者是一種通過“互構(gòu)”與“互促”進(jìn)而不斷趨向耦合的關(guān)系。對于大學(xué)章程建設(shè)而言，有力的落實(shí)并保證大學(xué)章程和制度建設(shè)時刻處在一種動態(tài)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善狀態(tài)之中是十分重要和必要的，這就需要大學(xué)的章程建設(shè)必須形成有效的評價和反饋。目前，很多大學(xué)對章程執(zhí)行的具體情況是怎樣的、應(yīng)該如何改進(jìn)等沒有設(shè)置相應(yīng)的反饋和優(yōu)化機(jī)構(gòu)，在進(jìn)行章程的設(shè)計和審核時大多是從其他職能部門臨時抽調(diào)相關(guān)人員，一旦完工則組織解散，缺乏對本校章程的可持續(xù)性研究，致使大學(xué)章程成為被束之高閣的展覽品。

(三)大學(xué)制度 “滯后”于大學(xué)章程

大學(xué)章程建設(shè)是現(xiàn)階段我國推進(jìn)依法治校的重要舉措。自2012年《辦法》實(shí)施以來，我國不同類型的大學(xué)相機(jī)啟動章程制定或者修訂工作，早在2015 年底，教育部及中央部門所屬的一流大學(xué)基本完成“一校一章程”的內(nèi)部治理格局。但是，大學(xué)制度建設(shè)的成效恐怕未必盡如人意。因?yàn)榇髮W(xué)制度 “滯后”于大學(xué)章程的現(xiàn)象普遍存在，一流大學(xué)如此，普通大學(xué)則更甚。究其原因在于，我國大學(xué)的章程建設(shè)是在教育行政力量的推動下完成的，具有時間短、見效快，由外向內(nèi)生發(fā)的基本特征，使得很多大學(xué)制度建設(shè)并未與章程建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，大學(xué)的章程設(shè)計不過是學(xué)校已有各項(xiàng)規(guī)章制度“衍生品”，出現(xiàn)了制度建設(shè)滯后于章程建設(shè)的特殊現(xiàn)象。所謂“滯后”，即學(xué)校章程對學(xué)校的一些事項(xiàng)做了新的表述和規(guī)定，但學(xué)校制度內(nèi)容卻沒有及時跟進(jìn)和創(chuàng)新，依舊是過時的規(guī)定和表述。如，在41所大學(xué)章程文本中，有31所學(xué)校的管理崗位設(shè)置、職員聘用規(guī)則以及保障教職工合法權(quán)益的聽證、申訴機(jī)制等都并未在章程制定之后及時更新，其管理辦法仍然是已有制度文本的延續(xù)。

(四)大學(xué)制度 “沖突”于大學(xué)章程

沖突，即學(xué)校的制度規(guī)定與學(xué)校的章程文本存在不一致且相互抵觸的內(nèi)容或程序。大學(xué)章程是教育法規(guī)的延伸和彰顯，與大學(xué)的制度體系是一種上下位的從屬關(guān)系，即大學(xué)的制度體系不能與大學(xué)章程相抵觸。對于大學(xué)章程未作規(guī)定的事項(xiàng)，如果符合實(shí)際工作需要與未來發(fā)展趨勢，可以在不違背章程精神和原則的前提下作大膽的實(shí)踐探索與創(chuàng)新。換言之，大學(xué)章程是“根據(jù)國家法律賦予大學(xué)自治立法權(quán)而制定的、規(guī)范大學(xué)組織及其內(nèi)部活動的自治法，是大學(xué)的‘憲法’，大學(xué)的教育教學(xué)和管理活動都必須以大學(xué)章程為依據(jù)，大學(xué)的其他規(guī)章制度都不得與大學(xué)章程相抵觸”[11]。在原則上，大學(xué)制度建設(shè)應(yīng)盡量避免于章程沖突，維護(hù)章程的權(quán)威和神圣，但在實(shí)踐上，由于大學(xué)章程內(nèi)部大多實(shí)行“兩級多維”管理體制，再加上不同的職能部門之間存在嚴(yán)重的部門化傾向，在推進(jìn)章程與制度的耦合的道路上，沖突則是普遍存在的。如，有學(xué)校的大學(xué)章程規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員會的人員資格是具有較大影響力的專家和學(xué)者，而在其學(xué)術(shù)委員會管理制度中則將人員資格表述為教學(xué)科研的一線教師和具有正高職稱以上的專業(yè)技術(shù)人員，這兩者雖然有一定的相似之處，但明顯是兩個不同的人員選拔概念和標(biāo)準(zhǔn)，不可同日而語，更不能混為一談。這說明大學(xué)的章程設(shè)計與大學(xué)的制度設(shè)計存在沖突和抵觸現(xiàn)象，大學(xué)在設(shè)計其制度規(guī)范時里應(yīng)做到用詞嚴(yán)謹(jǐn)，表意準(zhǔn)確，不與本校的章程精神相脫離或違背。

三、章程視域中一流大學(xué)制度建設(shè)的進(jìn)路

良好的、體系化的制度體系是大學(xué)運(yùn)行的保障，也是“雙一流”建設(shè)的重要保障。從章程的視角來看，一流大學(xué)的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)如何有效推進(jìn)呢？大學(xué)章程與大學(xué)制度應(yīng)當(dāng)是緊密銜接的，但兩者的“脫藕”就違背了大學(xué)章程的實(shí)施初衷和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的基本精神，不利于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和大學(xué)治理能力的提升，也不利于形成高等教育的高質(zhì)量發(fā)展格局。研究認(rèn)為，建設(shè)章程文化、塑造內(nèi)生動力、明確決策程序與強(qiáng)化章程的實(shí)施與監(jiān)督是大學(xué)建立以章程為核心的大學(xué)制度體系的可取路徑。

(一)建設(shè)“章程文化”，確保章程精神深入人心

所謂“章程文化”，主要指大學(xué)在章程理念和章程精神的支配下建構(gòu)相應(yīng)制度和組織機(jī)構(gòu)而形成的一種文化形態(tài)?！罢鲁涛幕痹绞巧詈?，按章辦學(xué)，主動建構(gòu)以章程為核心的制度體系的動機(jī)就越是強(qiáng)烈，大學(xué)依法治校的成效就越是顯著。我國大學(xué)的章程建設(shè)帶有一定的“補(bǔ)課”性質(zhì)，在實(shí)踐上體現(xiàn)為先有制度而后有章程，導(dǎo)致章程與制度在一定程度上出現(xiàn)了錯位與沖突，再加上教育行政力量的強(qiáng)勢嵌入導(dǎo)致章程文本的趨同性特征明顯，不能對大學(xué)的特色辦學(xué)與特色制度構(gòu)建發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)與規(guī)劃作用。目前，多數(shù)大學(xué)章程盡管對大學(xué)的性質(zhì)、屬性、功能、體制、師生權(quán)利義務(wù)、內(nèi)外部關(guān)系等重要方面作出了規(guī)定，但卻并非基于學(xué)校歷史與特色而構(gòu)建，而是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》或《高等教育法》的“復(fù)制品”或“仿制品”[12]，致使大學(xué)章程精神實(shí)質(zhì)上被虛化和懸置了。要確保章程與制度的耦合，就必須建設(shè)和積淀章程文化，使章程精神深入人心。為此，必須強(qiáng)化主動宣傳意識，充分調(diào)動大學(xué)各利益相關(guān)者參與章程制定、執(zhí)行和監(jiān)督的主動意識，將章程學(xué)習(xí)宣傳與學(xué)校的教育教學(xué)、科研、管理、服務(wù)等各項(xiàng)工作有機(jī)融合，使全體教職員工和學(xué)生知章程、學(xué)章程、用章程、守章程。各大學(xué)要在學(xué)校網(wǎng)站顯著位置設(shè)置章程專題或?qū)?，宣傳解讀章程，要將章程作為新生入學(xué)、教師入職的必訓(xùn)內(nèi)容，確保章程精神深入人心，是建立以章程為核心的大學(xué)制度體系的第一步。此外，大學(xué)還應(yīng)按照“科學(xué)、規(guī)范、可操作性強(qiáng)”的原則，全面清理、審查大學(xué)制度體系中不符合法治原則或章程精神的內(nèi)容與規(guī)定，加強(qiáng)章程執(zhí)行的配套制度建設(shè)，對不符合法治原則或精神以及與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的內(nèi)容與規(guī)定，要及時修改或廢止，確保學(xué)校制度的有效性，使大學(xué)章程及配套制度建設(shè)成為學(xué)校凝聚共識、促進(jìn)管理、依法治校的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)塑造內(nèi)生動力，推動大學(xué)章程制度體系的持續(xù)優(yōu)化

中華人民共和國成立以后，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的因素，我國大學(xué)的章程建設(shè)實(shí)際上處于缺失和停滯狀態(tài)。從1995年《中華人民共和國教育法》頒布實(shí)施開始，高等學(xué)校章程建設(shè)在國家行政力量的推動下才真正開啟，政府出臺了一系列政策文件推進(jìn)高等學(xué)校的章程建設(shè)，我國大學(xué)的章程建設(shè)快速推進(jìn)。2011年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的出臺更是加速了這種趨勢，使得我國各種類型的大學(xué)基本完成了“一校一章程”的格局。國家章程建設(shè)政策的密集出臺顯示了國家期望以章程建設(shè)為契機(jī)撬動高等教育管理體制變革，推進(jìn)高等教育法治化進(jìn)程的決心，但是由于章程建設(shè)，尤其是章程文化的塑造不是一朝一夕之功，致使大學(xué)章程在快速推進(jìn)的同時也出現(xiàn)了種種問題，如，章程文本趨同、章程懸置和各種各樣的交作業(yè)現(xiàn)象。事實(shí)上，大學(xué)章程不僅要遵從法治邏輯，而且要遵從學(xué)術(shù)邏輯。我國大學(xué)章程建設(shè)在推進(jìn)的過程中更多的體現(xiàn)為一種法治邏輯，而并非學(xué)術(shù)邏輯。有學(xué)者甚至批判，當(dāng)前的大學(xué)章程制定過程倉促，內(nèi)容趨同嚴(yán)重，既不能體現(xiàn)高等教育改革與發(fā)展的成果，也難以為今后高等教育的去行政化改革厘定方向，使得作為大學(xué)主體的師生難以參與或參與不足，認(rèn)同明顯不足。[13]目前，我國的大學(xué)章程建設(shè)在一定程度上只不過是政府行政權(quán)力的延伸，側(cè)重于客觀價值秩序的維護(hù)，而對大學(xué)學(xué)術(shù)邏輯則存在著忽視和閹割。其結(jié)果就是，大學(xué)章程雖然制定了，但是配套的制度卻沒有跟進(jìn)，大學(xué)利益相關(guān)者參與章程建設(shè)的內(nèi)在動力嚴(yán)重不足，致使大學(xué)章程難以擔(dān)負(fù)起科學(xué)治校的重任。進(jìn)言之，要確保大學(xué)的章程深刻融入大學(xué)的制度體系，就必須塑造高等學(xué)校自身學(xué)章程、用章程、護(hù)章程的內(nèi)在動力，使大學(xué)的章程精神與大學(xué)具體的各項(xiàng)規(guī)章制度在一種動態(tài)演進(jìn)的環(huán)境中持續(xù)優(yōu)化。塑造章程建設(shè)內(nèi)生動力，一方面要持續(xù)植入依法治教理念，推動章程執(zhí)行的自覺性；另一方面要不斷強(qiáng)化學(xué)術(shù)自由的邏輯，激發(fā)成員組織認(rèn)同感，平衡章程執(zhí)行的沖突關(guān)系，推進(jìn)相關(guān)主體的協(xié)同以確保章程執(zhí)行的有效性。

(三)明確決策與執(zhí)行程序，增強(qiáng)章程監(jiān)督與執(zhí)行的可操作性

章程不可能面面俱到，但章程中的每一項(xiàng)內(nèi)容都是微言大義，必須對其充分的理解和把握。如，很多學(xué)校的章程表述中會出現(xiàn)如下話語：學(xué)校黨委可根據(jù)工作需要設(shè)置、變更和撤銷學(xué)校黨委部門；學(xué)院可根據(jù)學(xué)院發(fā)展的具體情形設(shè)立、變更或撤銷下設(shè)學(xué)系、附屬機(jī)構(gòu)或研究中心；學(xué)?？山?jīng)特別程序?yàn)橥苿訉W(xué)校事業(yè)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的杰出人士授予名譽(yù)學(xué)位或其他榮譽(yù)稱號等。在這里，如何理解“工作需要”“具體情形”或者“特別程序”等都是一個見仁見智的問題，這就需要學(xué)?；?qū)W院盡量細(xì)化規(guī)章制度，明確其決策和執(zhí)行程序，尤其是學(xué)校重大機(jī)構(gòu)或重要事項(xiàng)的關(guān)鍵程序和運(yùn)作機(jī)制，建立從成員遴選(委任、選舉、推薦)、審議、決策、監(jiān)督、反饋的完整鏈條，以保證章程建設(shè)貫徹落實(shí)。

大學(xué)章程的決策與執(zhí)行程序模糊是大學(xué)章程精神無法在制度層面得到有力貫徹的根源之一。在大學(xué)的章程文本中應(yīng)在人員構(gòu)成、比例、職能等方面盡量精細(xì)化，增強(qiáng)章程執(zhí)行可操作性，有助于減少執(zhí)行偏差的空間，確保章程精神的深入貫徹落實(shí)。如，關(guān)于大學(xué)評議會的結(jié)構(gòu)設(shè)置問題，哥本哈根大學(xué)章程就有明確規(guī)定，“學(xué)校評議會由校長和14名成員組成，其中2名為校外成員、5名為院長、2名為研究人員和其他教師的代表”“學(xué)院理事會則由院長、2名校外成員和12名其他成員組成，12名其他人員應(yīng)代表研究人員及教師、技術(shù)管理人員、學(xué)生，其比例是2∶1∶1”?？梢钥闯?，哥本哈根大學(xué)章程關(guān)于評議會與學(xué)院理事會對構(gòu)成人員的職務(wù)、比例等規(guī)定得十分清晰，這就能夠形成明確的決策結(jié)構(gòu)和實(shí)施步驟，制度設(shè)計暗箱操作的可能性明顯降低。反觀國內(nèi)諸多大學(xué)的章程修訂程序，則存在著種種“缺失”“同質(zhì)化”“表述模糊”的問題，這不利于章程在制度層面的積極貫徹和有效落實(shí)。為此，明確章程和制度體系中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的起草、審查、決定和公開步驟，并積極發(fā)揮專家、管理人員、教職員工、學(xué)生等群體的民主監(jiān)督的力量和反饋建議，是在執(zhí)行和落實(shí)層面增強(qiáng)大學(xué)章程與制度內(nèi)在耦合的重要舉措。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督與反饋機(jī)制，聚力優(yōu)化章程的實(shí)施效果

在實(shí)踐中，大學(xué)章程實(shí)施已存在的執(zhí)行不力、落實(shí)不夠等問題大多與章程實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制乏力有很大關(guān)系。大學(xué)章程在大學(xué)的制度體系中雖然具有法治層面的廣泛影響力，但卻沒有執(zhí)行層面的強(qiáng)制約束力。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，很多大學(xué)都沒有設(shè)置專職的章程執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從章程起草、審核到落實(shí)帶有很強(qiáng)的主觀性色彩，缺乏大學(xué)章程在實(shí)施過程中強(qiáng)制約束力，影響了章程在制度層面的貫徹落實(shí)。為此，各大學(xué)要充分發(fā)揮學(xué)校紀(jì)委、審計、教職工代表大會、學(xué)生代表大會、理事會、家長等主體的監(jiān)督作用，指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，受理對違反章程的管理行為、辦學(xué)活動的舉報或投訴，積極完善相應(yīng)的監(jiān)督與反饋機(jī)制，共同保障大學(xué)章程的執(zhí)行落地和現(xiàn)代大學(xué)制度體系的真正形成和完善。

四、結(jié)語

大學(xué)章程與大學(xué)制度是密不可分的關(guān)系，“只有構(gòu)建一流的制度支撐體系，才能創(chuàng)建世界一流大學(xué)”[14]。深化高等教育管理體制改革，推進(jìn)大學(xué)按章辦學(xué)、依法治校、科學(xué)發(fā)展，形成了規(guī)范管理和依法治校的良好大學(xué)治理氛圍，是世界一流大學(xué)治理的基本經(jīng)驗(yàn)，也是我國《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的實(shí)施初衷，更是中國當(dāng)前也是今后很長一段時間內(nèi)高等教育改革與發(fā)展的重要任務(wù)。在中國實(shí)現(xiàn)和追求高等教育強(qiáng)國以及高等教育高質(zhì)量發(fā)展的道路上，中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)還將發(fā)揮基礎(chǔ)性、根本性、全局性作用。在當(dāng)前時代訴求下，全面貫徹新時代教育發(fā)展理念，構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度新發(fā)展格局，辦好人民滿意的中國特色高等教育體系，仍需要持續(xù)堅(jiān)持以章程建設(shè)為基礎(chǔ)，生成以規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的現(xiàn)代大學(xué)制度體系，這是一流大學(xué)制度建設(shè)的有力保障，也是一流大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。