農(nóng)村宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法治保障

齊 麗，方金華

（福建農(nóng)林大學(xué)公共管理與法學(xué)院，福建 福州 350007）

宅基地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地制度改革的重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新。2018 年中央一號(hào)文件中明確提出宅基地“三權(quán)分置”，并將其作為強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的一種制度性保障。以宅基地“三權(quán)分置”為核心的宅基地制度改革已在全國試點(diǎn)進(jìn)行并深入推進(jìn)。宅基地“三權(quán)分置”是農(nóng)村宅基地制度改革的核心，更是鄉(xiāng)村振興的重要抓手和突破口［1］。土地是農(nóng)村、農(nóng)民重要的資源，宅基地制度改革又關(guān)系鄉(xiāng)村發(fā)展的各方面，應(yīng)以法治保障和推動(dòng)改革的成果，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化過程中，使城鄉(xiāng)發(fā)展的土地權(quán)益切實(shí)惠及農(nóng)民。如果沒有法治，宅基地“三權(quán)分置”改革的鞏固、鄉(xiāng)村建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)、農(nóng)民利益的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)都難以保障。從試點(diǎn)成果來看，宅基地制度改革成效顯著，但是在具體實(shí)施和實(shí)現(xiàn)方面仍存在不足和空白需要完善填補(bǔ)。本研究對(duì)農(nóng)村宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法治保障進(jìn)行探討，以期為這方面研究提供參考。

1 “三權(quán)分置”為核心的宅基地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村振興推進(jìn)的成效

1.1 激活土地要素市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺

土地問題是鄉(xiāng)村振興實(shí)施的根本問題，土地資源總量具有有限性，很難通過新增土地解決鄉(xiāng)村振興的土地需求，更應(yīng)該綜合規(guī)劃，集約利用土地。由于對(duì)集體成員人人平等的“一戶一宅”的無償分配，導(dǎo)致大量耕地轉(zhuǎn)化為宅基地，集體成員取得宅基地建房后，不能通過市場(chǎng)的二次調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)宅基地和房屋的優(yōu)化配置，造成大量宅基地和房屋的閑置。深化宅基地制度改革，盤活閑置宅基地，能夠激活土地要素市場(chǎng)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供土地資源。宅基地可以合法建設(shè)租賃住房，也能開發(fā)經(jīng)營民宿旅游或農(nóng)家樂項(xiàng)目。傳統(tǒng)的農(nóng)副產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲(chǔ)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、電商等新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目日益集聚于農(nóng)村，這些項(xiàng)目所需要的土地可以由閑置宅基地供應(yīng)。

1.2 提升土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民增收

“三權(quán)分置”改革夯實(shí)了農(nóng)戶宅基地居住權(quán)益和實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度基礎(chǔ)［2］。一是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，村集體可以行使所有權(quán)、盤活閑置宅基地，使之轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市、自主或合作開發(fā)，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)。二是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，堅(jiān)持宅基地取得的成員身份限制，維護(hù)農(nóng)民基本居住權(quán)益，而且資格權(quán)可以通過置換、有償退出、有償調(diào)節(jié)等方式獲得財(cái)產(chǎn)收入。三是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)受讓主體范圍拓展和用途的放活將助推農(nóng)民收益的增加。農(nóng)民可以通過靈活利用閑置宅基地和閑置住房，增加財(cái)產(chǎn)性收益。宅基地是農(nóng)村重要的集體資產(chǎn)。實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”改革后，閑置宅基地和農(nóng)民住房可以依法通過自主經(jīng)營、合股經(jīng)營、流轉(zhuǎn)出租、付費(fèi)使用、有償退出、入市轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保等方式，獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入［1］。宅基地制度改革，可以為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，2019 年頒布的《土地管理法》中，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，建立了農(nóng)民集體接受宅基地使用權(quán)人自愿有償退回宅基地，并給予宅基地使用權(quán)人公平補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

1.3 活化宅基地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合

中國農(nóng)村宅基地制度形成初期，宅基地的主導(dǎo)功能是農(nóng)民住房保障，具有“身份性、自用性、保障性、福利性、非財(cái)產(chǎn)性、非市場(chǎng)化”的特征。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化發(fā)展，生產(chǎn)方式、生計(jì)方式、人口結(jié)構(gòu)、居住模式和城鄉(xiāng)空間布局的改變，宅基地的居住和生存功能逐漸弱化，財(cái)富貯存功能、產(chǎn)業(yè)空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強(qiáng)［2］。此外，中國的城市化仍需要繼續(xù)推進(jìn)，農(nóng)民工及其家庭“離地不退宅、進(jìn)城不扎根”。這種“半城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致人地資源的錯(cuò)配、城鄉(xiāng)流動(dòng)受阻、留守老人和留守兒童等社會(huì)問題。新型城鎮(zhèn)化要求加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要城鄉(xiāng)人口能夠自由流動(dòng)和選擇職業(yè)、高效利用資源、優(yōu)化空間格局、資金持續(xù)投入，客觀上需要人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等生產(chǎn)要素整合重組和城鄉(xiāng)之間優(yōu)化分布。宅基地是基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素，與勞動(dòng)力、人口和資金的流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移等其他要素流動(dòng)緊密相關(guān)，可以聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，帶動(dòng)各類要素自由流動(dòng)。農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的殘缺與城鎮(zhèn)居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益不對(duì)等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地要素的平等交換難以實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)賦予宅基地更加完整的權(quán)能、賦予農(nóng)民更加充分的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，以促進(jìn)社會(huì)資本與農(nóng)村閑置宅基地的銜接，實(shí)現(xiàn)宅基地資源利用效率最大化和收益最大程度上共享。通過構(gòu)建資格權(quán)和使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制，可以推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序流動(dòng)；允許使用權(quán)超越居住自用的限制，能夠?yàn)槌擎?zhèn)資本流入農(nóng)村進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供途徑；將退出的宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，土地要素以建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的方式向城鎮(zhèn)流動(dòng)。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和優(yōu)化配置，打通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展［3］。

2 宅基地“三權(quán)分置”推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境

在理論上宅基地“三權(quán)分置”助推鄉(xiāng)村振興具有必然邏輯［1］，在地區(qū)試點(diǎn)中也卓有成效，但在具體實(shí)施過程中仍然面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，如宅基地“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清、缺少協(xié)同配套舉措、農(nóng)民宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)存在風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民對(duì)宅基地“三權(quán)分置”推進(jìn)認(rèn)知較淺等，在一定程度上會(huì)影響宅基地“三權(quán)分置”助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)際功效。

2.1 宅基地“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清，缺少協(xié)同配套舉措

宅基地“三權(quán)分置”的復(fù)雜性源于“三權(quán)”的內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清。首先，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是基于農(nóng)民村集體成員“身份權(quán)”派生，還是由宅基地所有權(quán)或宅基地使用權(quán)而分設(shè)的存在不同觀點(diǎn)。將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)視為用益物權(quán)、占有權(quán)等新式物權(quán)，分置出農(nóng)戶資格權(quán)后的宅基地使用權(quán)可以不受身份限制等認(rèn)識(shí)，違反了物權(quán)的性質(zhì)和“一物一權(quán)”原則，混淆了物權(quán)權(quán)能和內(nèi)容［4］。其次，宅基地“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清，由于對(duì)分置后的宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)各自擁有何種具體權(quán)能缺乏明確規(guī)定，改革實(shí)踐中對(duì)于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)如何界定，享有的權(quán)利與權(quán)益是否能夠流轉(zhuǎn)繼承，是否可以登記發(fā)證以及由誰發(fā)證等問題尚沒有定論，具體做法也各不相同。如浙江省義烏市德清縣由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為農(nóng)民登記宅基地資格權(quán)證，而浙江省象山縣、安徽省旌德縣、四川省崇州市則由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)向村民頒發(fā)宅基地資格權(quán)證［1］。此外，農(nóng)村宅基地制度改革尚屬初期，旨在為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)收益提供多元路徑，但對(duì)于配套的鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、民生保障等方面還缺少相關(guān)規(guī)定，需要進(jìn)一步完善。

2.2 農(nóng)民宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)存在風(fēng)險(xiǎn)

設(shè)置“三權(quán)分置”的目的是通過宅基地的靈活利用為農(nóng)民增收，但在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中易導(dǎo)致土地經(jīng)營管理的內(nèi)部人員問題。農(nóng)戶自身缺乏審查經(jīng)營主體的能力，宅基地流轉(zhuǎn)過程中的非理性商業(yè)投機(jī)行為，如獲取國家相應(yīng)補(bǔ)貼，不但會(huì)損害農(nóng)民的利益，還會(huì)造成土地的浪費(fèi)，更有甚者，經(jīng)長時(shí)間流轉(zhuǎn)后變成商業(yè)用地，農(nóng)民陷入失去宅基地的風(fēng)險(xiǎn)，危及農(nóng)村土地資源。推進(jìn)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑選擇，有利于拓展小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的渠道、增強(qiáng)其參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，至少不能妨礙小農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的參與。有些地方違背農(nóng)戶意愿強(qiáng)行要求農(nóng)民“撤村并居”“集中上樓”，加劇了農(nóng)民生產(chǎn)生活的不便。

宅基地“三權(quán)分置”為宅基地經(jīng)營性利用和流轉(zhuǎn)中獲得增值收益提供了政策紅利。增值收益在農(nóng)戶、集體和政府之間如何進(jìn)行分配是核心問題，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)戶的權(quán)益是否能夠得到保障需要多方面的努力。

3 宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法治保障的完善

宅基地具有成員權(quán)屬性、福利屬性及權(quán)能模糊性，無法及時(shí)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變而形成一些矛盾［5］。政府既要對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行優(yōu)化完善，也需要制定合適的規(guī)范填補(bǔ)空白。

3.1 立法明確界定宅基地“三權(quán)”，健全農(nóng)村宅基地權(quán)利體系

需要針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)加強(qiáng)立法調(diào)研，明晰宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間的法理關(guān)系，科學(xué)界定宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善宅基地法律制度，健全農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。把行之有效的宅基地制度改革政策通過法律確定下來，為宅基地制度改革推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供法律支撐。要堅(jiān)持集體所有權(quán)的公有制地位不動(dòng)搖，牢固宅基地集體所有權(quán)是自物權(quán)的物權(quán)屬性，享有完整的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能；將資格權(quán)限定為基于村集體成員身份的用益物權(quán)，并賦予居住權(quán)、退出權(quán)、成員權(quán)等權(quán)能；將使用權(quán)設(shè)定為完整的用益物權(quán)，給予住宅建造使用權(quán)、繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、互換權(quán)、（部分）征地補(bǔ)償權(quán)等權(quán)能［2］。此外，不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地具體情況，因地制宜制定了具體實(shí)踐舉措，如《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》發(fā)布后，部分地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，制定地方性的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例?！墩憬∴l(xiāng)村振興促進(jìn)條例》的出臺(tái)有利于推動(dòng)國家層面的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法在浙江省細(xì)化、實(shí)化和落地執(zhí)行，還為相關(guān)地方基于其地方立法權(quán)限推進(jìn)先行先試創(chuàng)造了條件，有利于在肯定以往經(jīng)驗(yàn)和已有做法的基礎(chǔ)上，就法律法規(guī)尚未明確規(guī)定的事項(xiàng)創(chuàng)制新的法律規(guī)范，為解決地方實(shí)際問題提供依據(jù)［3］。

3.2 構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”協(xié)同機(jī)制，形成助推鄉(xiāng)村振興的合力

宅基地“三權(quán)分置”是助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手，應(yīng)構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”協(xié)同機(jī)制，形成助推鄉(xiāng)村振興的合力。對(duì)宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)做好確權(quán)登記服務(wù)，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)登記并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，而非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)分別發(fā)放資格權(quán)證；建立完善新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度，為農(nóng)村貧弱農(nóng)民群體的居住生存提供兜底服務(wù)［6］；建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許閑置宅基地有償流轉(zhuǎn)退出，推動(dòng)宅基地使用權(quán)入市交易；建立健全宅基地價(jià)格評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)宅基地抵押擔(dān)保；完善農(nóng)村土地管理工作運(yùn)行機(jī)制，提升改革服務(wù)水平；暢通農(nóng)村人才培育機(jī)制和引進(jìn)使用機(jī)制，加強(qiáng)改革認(rèn)知與創(chuàng)新能力；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)民住房靈活利用、鄉(xiāng)村土地綜合整治的金融信貸政策支持，為宅基地“三權(quán)分置”改革提供資金支持［1］。

3.3 完善“三權(quán)分置”下宅基地增值收益分配制度

關(guān)于“三權(quán)分置”下宅基地增值收益分配問題，試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)各地具體情況實(shí)踐探索了靈活利用宅基地使用權(quán)的不同路徑，但總的來看體現(xiàn)為自己對(duì)宅基地的經(jīng)營性利用和向他人流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。宅基地從無償取得但只能自住，到允許經(jīng)營流轉(zhuǎn)獲得收益，存在巨大的利益空間，解決收益分配問題的核心是平衡好各方主體利益并提供充足的理論依據(jù)。農(nóng)村集體是宅基地的所有權(quán)人，在增值收益分配中處于關(guān)鍵地位，也是相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配不同，政府參與宅基地收益分配的基礎(chǔ)和方式較為清晰［7］。應(yīng)當(dāng)明晰權(quán)能關(guān)系，落實(shí)集體土地所有權(quán)，構(gòu)建兼顧國家、集體和個(gè)人的宅基地收益分配規(guī)則，要建立統(tǒng)一規(guī)則但不能“一刀切”，應(yīng)當(dāng)劃定界限讓地方根據(jù)各地實(shí)際情況確定具體實(shí)施規(guī)則，統(tǒng)籌銜接有償使用、退出等制度，還有集體收益金和調(diào)節(jié)金繳納、使用和管理規(guī)則都應(yīng)該明確。要努力讓不同利益相關(guān)者都能積極參與、和諧共存，激發(fā)和調(diào)動(dòng)不同利益相關(guān)者的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的平等參與和有機(jī)結(jié)合。

3.4 改善相關(guān)執(zhí)法質(zhì)量，加強(qiáng)宅基地“三權(quán)分置”政策宣傳

僅立法明確宅基地權(quán)利體系、收益分配機(jī)制尚且不夠，更應(yīng)該提高相關(guān)執(zhí)法質(zhì)量，更好地發(fā)揮法律作用，為鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展提供執(zhí)法保障?？茖W(xué)完善的鄉(xiāng)村振興法律規(guī)范體系是鄉(xiāng)村振興法治保障的前提條件，公正高效的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域執(zhí)法司法體制是鄉(xiāng)村振興法治保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村普法工作機(jī)制是提高鄉(xiāng)村干群法治素養(yǎng)的基本路徑，濃厚的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域全民守法氛圍是鄉(xiāng)村振興法治保障的基本要求［8］。宅基地“三權(quán)分置”改革涉及集體、農(nóng)民、政府、社會(huì)人士和資本等諸多利益相關(guān)方，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村和農(nóng)民對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的認(rèn)知不同，在基礎(chǔ)條件和準(zhǔn)備工作不足的情況下，不應(yīng)貿(mào)然推進(jìn)具體的宅基地制度改革項(xiàng)目，以避免產(chǎn)生不必要的宅基地利益沖突誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)［1］。要加強(qiáng)政策宣傳，掌握好推進(jìn)節(jié)奏，通過廣播、電視、報(bào)紙、宣傳冊(cè)、網(wǎng)絡(luò)、社交平臺(tái)、短視頻平臺(tái)、融媒體等各種渠道和方式向廣大留守農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、城鎮(zhèn)工商資本投資人等宣傳好宅基地“三權(quán)分置”政策，做好具體宅基地制度改革的組織準(zhǔn)備工作。村委會(huì)作為基層自治組織，對(duì)于本村土地和各戶住宅更為了解，更應(yīng)該承擔(dān)好政策宣傳的責(zé)任。

4 小結(jié)

宅基地制度改革的主要目標(biāo)是健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的農(nóng)村宅基地制度，為農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供新的路徑，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興全面實(shí)現(xiàn)［9-11］。中共十九大報(bào)告提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興發(fā)展總體要求，要從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)全方位多層次實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。同時(shí)中國正處于建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程中，法治國家要求將一切國家和社會(huì)事務(wù)都納入法治調(diào)整的范疇。法治是鄉(xiāng)村治理的根本，鄉(xiāng)村有效治理，法治是基礎(chǔ)。全面依法治國少不了鄉(xiāng)村法治這一基石，鄉(xiāng)村有效治理也離不開法治的強(qiáng)有力保障。因此，想要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，就要將鄉(xiāng)村的各方面納入法治調(diào)整的范疇，充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用。