“村改居”社區(qū)治理問(wèn)題和優(yōu)化路徑研究
——以德州開(kāi)發(fā)區(qū)為例

林鳳敏

(山東華宇工學(xué)院 山東,德州 253034)

1 問(wèn)題提出

社區(qū)是人們?nèi)粘Ｉ畹闹饕獔?chǎng)所,是社會(huì)治理的基礎(chǔ),社區(qū)治理的好壞關(guān)系著社會(huì)和諧穩(wěn)定和人們的切身利益。2017年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》,明確指出了社區(qū)治理的重要性。第十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù),國(guó)務(wù)院的高度重視對(duì)于完善基層治理體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步起著積極的促進(jìn)作用[1]。近年來(lái),隨著城市的不斷擴(kuò)張,許多城中村、城邊村、城郊村或主動(dòng)或被動(dòng)地參與到城市化建設(shè)中來(lái)[2],大量村莊土地被占用,村民回遷安置住進(jìn)了樓房,“村改居”社區(qū)應(yīng)運(yùn)而生?！按甯木印鄙鐓^(qū)是一類(lèi)由集體土地征收、城中村改造、農(nóng)村整村拆遷安置等政策推動(dòng)建立的[3],使原居住的平房變成樓房、村民變成居民、村委會(huì)變成居委會(huì)的新型社區(qū),與農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代社區(qū)有明顯差異,也與兩者有著相互疊加的部分,是介于兩者之間的一類(lèi)社區(qū),社區(qū)治理問(wèn)題復(fù)雜多樣。探索“村改居”社區(qū)治理問(wèn)題,對(duì)于提高社區(qū)居民生活質(zhì)量和滿意度,推動(dòng)社區(qū)管理服務(wù)和綜合治理水平的提高具有重要作用。

近年來(lái)許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)“村改居”社區(qū)治理開(kāi)展了研究,研究主題涉及社區(qū)居委會(huì)、治理主體、社區(qū)居民參與、社區(qū)黨組織等。研究背景主要立足于城市進(jìn)程化、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化;主體研究包括居民、村委會(huì)、社區(qū)黨組織等多元主體;治理方式研究有多元治理、協(xié)同治理等。劉巖芳等[4]提出社區(qū)治理要打造多元治理體系,完善管理基礎(chǔ),增強(qiáng)居民的參與意識(shí)、擴(kuò)大參與范圍,增加參與深度,創(chuàng)新社區(qū)治理方式,切實(shí)服務(wù)社區(qū)居民,提高其對(duì)社區(qū)的責(zé)任感、幸福感和歸屬感,就一定能達(dá)到共同構(gòu)建和諧社區(qū)的目標(biāo)。曹宇宏等[1]通過(guò)對(duì)“村改居”社區(qū)的職能行政化、交往內(nèi)卷化、治理主體單一化、表達(dá)渠道欠缺等問(wèn)題,提出4條社區(qū)治理優(yōu)化路徑。對(duì)村改居社區(qū)治理研究,還側(cè)重以某一區(qū)域社區(qū)為個(gè)案,具體分析該社區(qū)的治理現(xiàn)狀,并針對(duì)具體情況提出具體的對(duì)策建議。段芳[5]針對(duì)許昌市“村改居”社區(qū)目前的治理現(xiàn)狀提出了4點(diǎn)建議提升“村改居”社區(qū)的治理效能。陳蕾等[2]針對(duì)H市的“村改居”社區(qū)治理的現(xiàn)狀提出堅(jiān)持黨委政府對(duì)社區(qū)的主導(dǎo)地位,轉(zhuǎn)變政府管理職能,完善社區(qū)自治組織管理體系,增強(qiáng)社區(qū)居民參與意識(shí)等完善途徑。

德州開(kāi)發(fā)區(qū)1998年啟動(dòng)建設(shè),截至現(xiàn)在面積擴(kuò)展為17萬(wàn)平方公里,轄2個(gè)街道、3個(gè)鎮(zhèn),早在2005年,開(kāi)發(fā)區(qū)三個(gè)村莊861戶村民率先搬進(jìn)了樓房,實(shí)現(xiàn)了“平房樓房化,農(nóng)村城市化,農(nóng)民市民化”的轉(zhuǎn)變。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,轄區(qū)內(nèi)長(zhǎng)河街道、宋官屯街道和袁橋鎮(zhèn)的村莊基本完成了拆遷安置,村民住進(jìn)了寬敞明亮的樓房,“村改居”社區(qū)在全部社區(qū)中占有較大比重。“村改居”社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)相比在管理體制和環(huán)境上有一定的優(yōu)越性,但是與城市社區(qū)相比還存在一定差距,社區(qū)治理方面仍存在一些問(wèn)題。解決“村改居”社區(qū)治理問(wèn)題需要找到適合的治理路徑和方法?！按甯木印鄙鐓^(qū)是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的過(guò)渡型社區(qū),其治理方法沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循,必須因地制宜采取符合實(shí)際的方式來(lái)進(jìn)行。我國(guó)“村改居”社區(qū)治理目前還處于不成熟階段,需要不斷完善、不斷優(yōu)化,才能長(zhǎng)久發(fā)展。研究“村改居”社區(qū)治理問(wèn)題,能夠提升社區(qū)居民生活質(zhì)量和滿意度,促進(jìn)社區(qū)治理能力和治理水平的提高。

2 德州開(kāi)發(fā)區(qū)“村改居”社區(qū)治理現(xiàn)狀及面臨的現(xiàn)實(shí)困境

開(kāi)發(fā)區(qū)為加快城市化進(jìn)程,轄區(qū)內(nèi)的多數(shù)村莊進(jìn)行了拆遷安置,村民搬進(jìn)了整潔明亮的樓房,居住環(huán)境得到了改善,生活水平得到了大大提高。同時(shí),產(chǎn)業(yè)園區(qū)與居住社區(qū)聯(lián)動(dòng)建設(shè),使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就近就業(yè)。轄區(qū)內(nèi)配套設(shè)施齊全,大型超市、便民市場(chǎng)、學(xué)校、門(mén)診遍布各社區(qū),為居民生活提供了便利。“村改居”社區(qū)雖然實(shí)現(xiàn)了居住空間的轉(zhuǎn)換,管理模式也在一定程度上具備了現(xiàn)代社區(qū)的特點(diǎn),但是由于受到傳統(tǒng)農(nóng)村在制度、文化、生活習(xí)慣和價(jià)值觀等方面的影響,“社區(qū)之表,農(nóng)村之實(shí)”的形態(tài)讓“村改居”社區(qū)面臨一個(gè)尷尬的境地,社區(qū)治理問(wèn)題也就越來(lái)越突出。

2.1 治理主體單一、職能過(guò)度行政化

“村改居”社區(qū)居委會(huì)是由原村委會(huì)轉(zhuǎn)變而來(lái),除了承擔(dān)“村改居”社區(qū)的物業(yè)管理職能,還承擔(dān)著原村委的行政職能?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)在內(nèi)部設(shè)置和行政職能上,被納入政府的管理體系[6],是政府部門(mén)的基層管理組織,而不是群眾性的自治組織,其履行的任何職能都具有行政化的組織特征。目前對(duì)社區(qū)居委會(huì)及其工作人員的評(píng)價(jià)與考核,主要涵蓋的是區(qū)紀(jì)委等政府部門(mén)的幾十個(gè)職能部門(mén),居委會(huì)及其人員的工作績(jī)效主要取決于政府部門(mén)和社會(huì)相關(guān)單位的認(rèn)可程度,卻沒(méi)有居委會(huì)和廣大社區(qū)群眾的普遍認(rèn)同,嚴(yán)重背離了社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的本身特點(diǎn)與根本需要。政府行政力量和工作內(nèi)容向下延伸,導(dǎo)致居委會(huì)花費(fèi)大量的時(shí)間和精力完成上級(jí)的工作,而忽略了為居民群眾的需求考慮。居委會(huì)變成了政府部門(mén)具體工作的執(zhí)行者,而其它的社區(qū)組織、中介性質(zhì)的社會(huì)組織無(wú)法發(fā)揮多大作用,導(dǎo)致社區(qū)治理的主體單一,發(fā)揮職能不足。而“村改居”社區(qū)居民,由于其身份的轉(zhuǎn)變使其參與新社區(qū)治理工作的內(nèi)在動(dòng)力不足,參與意識(shí)不足,對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感也較低,這也是導(dǎo)致社區(qū)治理主體單一的原因[7]。

2.2 社區(qū)管理人員文化素質(zhì)偏低、隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

“村改居”居委會(huì)是由原村委會(huì)改制而成,沿用了原班干部進(jìn)行社區(qū)管理,這些人員一方面沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的社區(qū)管理培訓(xùn),另一方面人員學(xué)歷普遍不高,工作方法和管理理念較為陳舊,其管理模式,一時(shí)無(wú)法跟上現(xiàn)代社區(qū)管理的要求,特別是管理架構(gòu)設(shè)置、人員配置以及規(guī)章制度建設(shè)方面,這些都需要及時(shí)更新[6]。在“村改居”社區(qū)過(guò)度階段,行政化手段一定程度上提升了辦事效率,但也使社區(qū)干部形成了較強(qiáng)的依賴(lài)習(xí)慣和行政級(jí)別意識(shí),與社區(qū)建設(shè)的宗旨相去甚遠(yuǎn)。因此,社區(qū)需要思想轉(zhuǎn)變能力、學(xué)習(xí)能力高的領(lǐng)導(dǎo)干部,這樣社區(qū)治理才能夠不斷地更新治理理念。同時(shí),基層社區(qū)福利待遇較低,很難吸引有較高管理能力的人才,造成了人才的流失。

2.3 社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)有待強(qiáng)化

相比農(nóng)村,“村改居”社區(qū)環(huán)境得到了極大改善,但是社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)工作還面臨著很多問(wèn)題。首先,資金缺乏,使得設(shè)施采購(gòu)和人才引進(jìn)都難以進(jìn)行;其次,社區(qū)物理管理不完善,導(dǎo)致一些設(shè)施存在年老失修或者維修不及時(shí)現(xiàn)象;再次,基礎(chǔ)設(shè)施和配套工具有待加強(qiáng),健身器械、娛樂(lè)場(chǎng)所配備不夠齊全。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,居民對(duì)生活質(zhì)量的要求會(huì)越來(lái)越高,社區(qū)的配置無(wú)法滿足居民生活需求;最后,社區(qū)組織過(guò)少,文化建設(shè)落后,不利于社區(qū)的多元化建設(shè)和發(fā)展。社區(qū)功能完善,對(duì)于人們生活指導(dǎo)和豐富社區(qū)活動(dòng),具有很大的意義。

3 “村改居”社區(qū)治理優(yōu)化路徑

3.1 加強(qiáng)人才建設(shè)、完善社區(qū)管理體系

“村改居”社區(qū)居委會(huì)剛從村委會(huì)轉(zhuǎn)變而來(lái),社區(qū)管理理念和工作方式還沒(méi)有轉(zhuǎn)變,工作還不完善,所以政府需要根據(jù)實(shí)際情況在政策、資金、技術(shù)等方面給居委會(huì)提供適當(dāng)?shù)膸椭头龀諿8]。組織社區(qū)管理培訓(xùn),加強(qiáng)居委會(huì)管理人員的服務(wù)管理能力,加大人才引進(jìn)力度,充實(shí)社區(qū)管理人才隊(duì)伍,做好社區(qū)管理服務(wù)工作。其次,政府部門(mén)應(yīng)重新定位其職能,充分發(fā)揮引領(lǐng)和監(jiān)督作用,給予居委會(huì)更多的自治權(quán)力。再次,要健全社區(qū)服務(wù)評(píng)價(jià)體系,使居委會(huì)和工作人員評(píng)價(jià)考核由居委會(huì)和社區(qū)居民決定。

3.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善公共服務(wù)供給

為了實(shí)現(xiàn)“村改居”社區(qū)的城市化,要加強(qiáng)社區(qū)的軟硬實(shí)力,加大“村改居”社區(qū)的服務(wù)供給,實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)水平一體化水平。首先,政府應(yīng)增加對(duì)基本服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入,主要涉及環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域,比如安裝健身器材、少兒游樂(lè)設(shè)備、老年娛樂(lè)場(chǎng)所等,以增加居民的滿意度。其次,做好居民文化工作,通過(guò)在日常開(kāi)展社會(huì)文化交流活動(dòng),增進(jìn)了社區(qū)居民之間的文化交流。在開(kāi)展文明行動(dòng)過(guò)程中,也通過(guò)成立義工團(tuán)隊(duì)和文藝隊(duì)伍等,以社會(huì)文化交流活動(dòng)為紐帶拉近鄰里關(guān)系,從而提高集體認(rèn)同感和歸屬感,增進(jìn)社區(qū)居民對(duì)村民委員會(huì)的信任。

3.3 搭建共建共治平臺(tái),打造多元治理體系

社區(qū)是居民共同的家園,不是居委會(huì)或者幾個(gè)黨員的社區(qū),社區(qū)治理需要集合全體居民的力量,所以,社區(qū)干部要充分調(diào)動(dòng)全體居民和社會(huì)團(tuán)體參與社區(qū)治理意愿,搭建“組織引導(dǎo)—基層管理—居民參與[9]”的共建共治社區(qū)治理平臺(tái)。一是引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)自治。鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社區(qū)的各種活動(dòng),增強(qiáng)主人翁意識(shí),發(fā)揮居民在社區(qū)治理中的主體力量。在社區(qū)管理工作上,要充分重視社區(qū)居民的建議,增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)政策文件的認(rèn)識(shí),不能為了迅速完成了上級(jí)的工作就一味替居民做出決定。二是建立符合“村改居”社區(qū)的公益性組織[9]?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民的文化水平普遍偏低,對(duì)于法律和政策文件的認(rèn)識(shí)不足,可以邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技能認(rèn)識(shí)設(shè)立法律援助會(huì),定期舉辦法律常識(shí)普及活動(dòng),增強(qiáng)居民的法律意識(shí),解答居民遇到的法律問(wèn)題。原村里的“紅白理事會(huì)”可以繼續(xù)其服務(wù)效能,同時(shí)鼓勵(lì)建立其他群眾組織,使社區(qū)居民都參與到社區(qū)活動(dòng)中來(lái)。三是建立互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),及時(shí)分享社區(qū)相關(guān)信息,鼓勵(lì)居民在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)訴求,加強(qiáng)互動(dòng)和交流,在“虛擬場(chǎng)景”增強(qiáng)聯(lián)系,加強(qiáng)居民間的熟悉感,緩解因?yàn)槭У睾蛯?duì)社區(qū)生活的不適感,社區(qū)干部要放下身段走訪社區(qū)居民,尤其是不會(huì)使用網(wǎng)絡(luò)的年老居民,及時(shí)了解這部分居民的動(dòng)態(tài),對(duì)其反應(yīng)或遇到的問(wèn)題和困難,給予關(guān)心和幫助。四是構(gòu)建新型的鄰里關(guān)系?！按甯木印鄙鐓^(qū)一般是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展而成立的,村民組成除了原村居民或合村并居村民以外,還有很多外來(lái)買(mǎi)房和租房者,居民組成復(fù)雜。因此,應(yīng)構(gòu)建以居民的共同利益、共同興趣愛(ài)好及共同的價(jià)值追求為中心的新型鄰里關(guān)系[5],將社區(qū)的各項(xiàng)文化活動(dòng)作為平臺(tái),成立居民自治組織,通過(guò)這些公共活動(dòng)來(lái)增進(jìn)居民之間的了解,縮短彼此之間的距離,增加他們對(duì)社區(qū)的歸屬感與信任感。

4 結(jié)語(yǔ)

“村改居”社區(qū)治理是我國(guó)基層治理的重要部分,也是推進(jìn)城市一體化進(jìn)程的重要舉措。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市的擴(kuò)大,“村改居”這類(lèi)過(guò)渡型社區(qū)越來(lái)越多,由于其處于“社區(qū)之表,農(nóng)村之實(shí)”的尷尬境地,其治理問(wèn)題越發(fā)突出,治理面臨的挑戰(zhàn)越發(fā)艱巨。必需以政府為指導(dǎo),調(diào)動(dòng)社區(qū)組織、居民等多元主體共同參與,打造共同治理模式,探索適合的社區(qū)治理模式。