財(cái)會(huì)監(jiān)督背景下農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理探析

張立穎 鄭雙燕

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院）

一、研究背景

節(jié)約資源是我們的基本國策，是推動(dòng)資源高效利用、維護(hù)國家資源安全的有力保障，是夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要手段。黨的二十大強(qiáng)調(diào)，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約高效利用。農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目需要通過有效的資金管理，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約的目的，達(dá)到花小錢辦大事的效果，更好發(fā)揮資金效益。2023 年2 月9 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），指出財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理作為財(cái)會(huì)監(jiān)督的一部分，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理規(guī)范性、工作機(jī)制順暢性等方面發(fā)揮著重要作用，但仍存在項(xiàng)目資金來源單一、建設(shè)方案論證不足、資金管理范圍狹隘、缺乏有效的內(nèi)外監(jiān)督以及績效評價(jià)反饋缺乏等問題。系統(tǒng)梳理當(dāng)前時(shí)期農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理的主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，挖掘可行的對策，對于貫徹落實(shí)《意見》精神、提高資金使用效益、節(jié)約資源具有重大意義。

二、新時(shí)期農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理的主要內(nèi)容

農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研、服務(wù)有直接或間接的關(guān)系，主要為開展農(nóng)業(yè)技術(shù)科研和推廣、干部教育培訓(xùn)、動(dòng)植物防疫、示范性生產(chǎn)等活動(dòng)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，類型多、范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)，資金管理相對較復(fù)雜，涉及項(xiàng)目全生命周期，包括項(xiàng)目前期、項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目竣工階段[1]。項(xiàng)目前期階段，資金管理的重點(diǎn)主要是細(xì)化項(xiàng)目實(shí)施方案，精準(zhǔn)項(xiàng)目概算，確保涵蓋全部改造內(nèi)容，實(shí)施內(nèi)容不出批復(fù)圈，提高項(xiàng)目的可行性和適用性；在項(xiàng)目實(shí)施階段，資金管理的重點(diǎn)主要是實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，時(shí)時(shí)將資金支出與批復(fù)進(jìn)行比對，確保資金不超支、不串項(xiàng)；在項(xiàng)目竣工階段，資金管理的重點(diǎn)主要是核對工程變更是否真實(shí)、工程量是否準(zhǔn)確、工程預(yù)算是否合理，并確定工程結(jié)算價(jià)，全面進(jìn)行竣工決算。

三、農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理存在的問題

（一）籌資渠道較為單一

農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目具有很強(qiáng)的服務(wù)功能，為公益項(xiàng)目，盈利空間較小，民間資本進(jìn)入意愿不強(qiáng)，主要依托發(fā)展改革委員會(huì)或者上級主管部門批復(fù)，資金來源多數(shù)為財(cái)政資金。隨著財(cái)政資金收緊，批復(fù)資金規(guī)模較小，需依托地方或者建設(shè)單位配套部分資金完成全部建設(shè)內(nèi)容，但對于部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的事業(yè)單位，存在財(cái)政困境，無力配套資金，導(dǎo)致資金短缺，無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期建設(shè)目標(biāo)。例如，鄉(xiāng)村公路的建設(shè)，存在地方資金配套不足，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由瀝青面層改為混凝土面層，由于路面摩擦力小，導(dǎo)致出現(xiàn)較多安全事故。另外，對于引進(jìn)民間資本進(jìn)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，缺乏政策依據(jù)，限制了籌資渠道的拓展。比如，如何進(jìn)行利益分成，是否可以進(jìn)行利益分成缺乏政策規(guī)定，導(dǎo)致引進(jìn)民間資本難度大。農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目籌資渠道單一成了制約農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展的主要瓶頸，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

（二）建設(shè)方案論證不足

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)方案需要經(jīng)過可行性研究、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)三個(gè)階段。多數(shù)建設(shè)單位認(rèn)為可行性研究階段為項(xiàng)目初步意向階段，僅有大致的建設(shè)思路和內(nèi)容，未進(jìn)行深入的調(diào)研論證和需求調(diào)研，項(xiàng)目即匆匆上馬，導(dǎo)致申報(bào)內(nèi)容與實(shí)際需求差距較大。更有甚者，在施工圖設(shè)計(jì)階段仍未進(jìn)行詳細(xì)需求分析，即出具施工圖紙，開展項(xiàng)目招標(biāo)，招標(biāo)清單嚴(yán)重缺項(xiàng)漏項(xiàng)，導(dǎo)致招標(biāo)控制價(jià)與項(xiàng)目實(shí)際造價(jià)偏差過大。這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)大量的工程變更，項(xiàng)目支付與批復(fù)出現(xiàn)很大偏差，最后，項(xiàng)目遲遲不能通過驗(yàn)收，導(dǎo)致建設(shè)單位在建項(xiàng)目過多，影響其他項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。

（三）資金管理范圍狹隘

資金管理范圍涵蓋前期階段、實(shí)施階段和竣工階段，包括項(xiàng)目估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算、合同價(jià)款、工程變更洽商預(yù)算審核以及工程結(jié)算等內(nèi)容。多數(shù)建設(shè)單位往往將資金管理的重點(diǎn)放在項(xiàng)目實(shí)施階段，按要求簽訂合同，按合同約定支付各類款項(xiàng)，確保項(xiàng)目資金支付完成，往往忽略了前期階段和竣工階段的資金管理，導(dǎo)致資金管理出現(xiàn)以下問題：一是概算出現(xiàn)漏項(xiàng)，導(dǎo)致項(xiàng)目批復(fù)預(yù)算不足，項(xiàng)目資金出現(xiàn)缺口；二是工程量清單出現(xiàn)漏項(xiàng)，導(dǎo)致后期出現(xiàn)大量工程變更，工程結(jié)算價(jià)失控；三是招投標(biāo)評審方案缺乏針對性，未選到經(jīng)濟(jì)合理的施工單位，直接影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性；四是工程變更審核把關(guān)不嚴(yán)，施工單位虛報(bào)工程變更，結(jié)算價(jià)虛高，造成資金浪費(fèi)[2]。

（四）缺乏有效的內(nèi)外監(jiān)督

《意見》指出，各單位要加強(qiáng)對本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)行為的日常監(jiān)督，要通過多渠道多舉措加強(qiáng)外部監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。隨著中央對監(jiān)督要求力度的增大，各單位基本建立了權(quán)責(zé)清晰、約束有力的內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部控制體系，明確了內(nèi)部監(jiān)督的主體、范圍、程序、權(quán)責(zé)等，落實(shí)了單位內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督主體責(zé)任。另外，農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目已成為審計(jì)檢查的重點(diǎn)，多角度全方面設(shè)置審計(jì)檢查，包括項(xiàng)目竣工驗(yàn)收檢查、年度抽查、專項(xiàng)審查等。監(jiān)督的重點(diǎn)：一是資金使用審批手續(xù)是否完善；二是資金支出是否按照批復(fù)預(yù)算執(zhí)行；三是專項(xiàng)資金是否存在超范圍使用的情況；四是重大工程變更履行手續(xù)是否完整；五是工程進(jìn)度款支付手續(xù)是否正確，材料是否齊全；六是“四制”落實(shí)情況，是否成立以法人為組長的工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，是否按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，是否進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)理，是否簽訂合同。但由于農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，對于該領(lǐng)域財(cái)會(huì)監(jiān)督存在兩方面問題：一是農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)人員較為匱乏，尤其是單位內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督人員，專業(yè)知識缺乏，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致部分問題無法發(fā)現(xiàn)，檢查流于形式；二是缺乏農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)踐指導(dǎo)類的培訓(xùn)，導(dǎo)致建設(shè)單位存在資金管理方面的政策盲區(qū)，例如，不掌握項(xiàng)目變更的主要流程、資金支付需要審核的要件、竣工結(jié)算報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)模板，導(dǎo)致建設(shè)單位資金管理不規(guī)范。

（五）績效反饋存在空白

目前，農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施績效評價(jià)，并形成了不同項(xiàng)目類別的績效指標(biāo)庫。主要流程是在項(xiàng)目申請階段即上報(bào)績效指標(biāo)，項(xiàng)目批復(fù)后，在進(jìn)行預(yù)算申請時(shí)，可以修正績效指標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施完成后，進(jìn)行自評并提供佐證材料。農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目具有公益性質(zhì)，績效指標(biāo)較難量化，導(dǎo)致部分績效指標(biāo)無法考量，失去考核意義。另外，缺乏績效結(jié)果考核機(jī)制，無論結(jié)果如何均無反饋，導(dǎo)致績效考核流于形式。

四、解決農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理問題的建議

（一）合理拆分項(xiàng)目，拓寬資金渠道

研究資金支持的政策文件，吃透文件精神，結(jié)合農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況，按照項(xiàng)目專業(yè)和投資額，將項(xiàng)目化整為零，分為多個(gè)項(xiàng)目，統(tǒng)籌時(shí)間安排，進(jìn)行項(xiàng)目申請。實(shí)施過程中，進(jìn)行項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)時(shí)，統(tǒng)籌考慮，整體出圖，將項(xiàng)目化零為整，按照施工工序，有序安排施工。例如，老舊建筑物基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目，基建項(xiàng)目只支持結(jié)構(gòu)安全加固，消除安全隱患的內(nèi)容，對于改造完成后滿足使用功能的內(nèi)容不予支持，建設(shè)單位要想使改造完的建筑正常投入使用，必須配套部分資產(chǎn)。結(jié)合功能需求，梳理項(xiàng)目內(nèi)容，統(tǒng)籌申請修繕購置性專項(xiàng)資金，在實(shí)施過程中，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理實(shí)施，確保各個(gè)項(xiàng)目按期執(zhí)行完成，并發(fā)揮項(xiàng)目效益。

（二）加強(qiáng)方案論證，精準(zhǔn)項(xiàng)目投資預(yù)算

建設(shè)單位在項(xiàng)目謀劃階段，應(yīng)建立由基建、財(cái)務(wù)和需求部門人員組成的小組，按照財(cái)政項(xiàng)目支持范圍，結(jié)合實(shí)際情況，謀劃項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，提出精準(zhǔn)的項(xiàng)目需求，委托專業(yè)咨詢公司出具項(xiàng)目概算和設(shè)計(jì)圖紙。咨詢公司應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的現(xiàn)場踏勘，設(shè)計(jì)單位應(yīng)通過現(xiàn)場踏勘，確保設(shè)計(jì)圖紙準(zhǔn)確全面，造價(jià)咨詢公司應(yīng)結(jié)合設(shè)計(jì)圖紙，通過踏勘，全面了解項(xiàng)目情況，確保預(yù)算無漏項(xiàng)等。設(shè)計(jì)概算和圖紙出具后，項(xiàng)目小組成員應(yīng)進(jìn)行審核，審核設(shè)計(jì)內(nèi)容與需求是否一致，預(yù)算是否全面，減少后期變更洽商。通過論證—踏勘—審核的方式，多角度論證項(xiàng)目方案，確保方案全面、適用，項(xiàng)目預(yù)算準(zhǔn)確合理。

（三）擴(kuò)寬經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵點(diǎn)，有效控制項(xiàng)目成本

將資金管理滲入基本建設(shè)的全生命周期，將關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)置在項(xiàng)目前期至項(xiàng)目竣工的全過程[3]。項(xiàng)目估算、概算和施工圖預(yù)算的編制，需要結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)，進(jìn)行周密的現(xiàn)場勘察，確保子目不重不漏，工程量精準(zhǔn)；項(xiàng)目招標(biāo)過程中制定適合項(xiàng)目的打分標(biāo)準(zhǔn)，選出性價(jià)比高的單位，打好經(jīng)濟(jì)效益最大化的基礎(chǔ)；在施工過程中要合理安排施工計(jì)劃，規(guī)范簽證變更程序，減少人為干預(yù)，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)和投資計(jì)劃實(shí)施，減少變更；在工程價(jià)款支付審核過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格控制工程建設(shè)資金的使用，避免超出預(yù)算范圍支付資金，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金使用過程中出現(xiàn)的問題，充分發(fā)揮基建財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督職能；在竣工結(jié)算階段，詳細(xì)審核工程變更申請，核實(shí)真實(shí)性，合理確定變更預(yù)算，按規(guī)定辦理竣工結(jié)算和決算[4]。

（四）形成內(nèi)外監(jiān)督合力，確保項(xiàng)目資金安全

內(nèi)部監(jiān)督屬于事前和事中監(jiān)督，對于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目資金管理，防范風(fēng)險(xiǎn)隱患，具有重要作用，以內(nèi)控機(jī)制為抓手，合理設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督控制崗位，監(jiān)理內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制，保證事前和事中監(jiān)督的有效性，從根本上杜絕違法違紀(jì)行為。外部監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，對于違法違紀(jì)行為有震懾作用，可以提升單位資金管理水平。內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，可以形成拉網(wǎng)式監(jiān)督，確保資金安全、高效。加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督可以從以下兩方面著手：一是加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，各單位應(yīng)配備與財(cái)會(huì)監(jiān)督職能任務(wù)相匹配的人員力量，完善財(cái)會(huì)監(jiān)督人才政策體系，加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督人才培訓(xùn)教育，分類型、分領(lǐng)域建立高層次財(cái)會(huì)監(jiān)督人才庫，提升專業(yè)能力和綜合素質(zhì)；二是加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督法律法規(guī)政策宣傳貫徹，強(qiáng)化財(cái)會(huì)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)操守教育。加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，營造財(cái)會(huì)監(jiān)督工作良好環(huán)境。

（五）強(qiáng)化績效反饋應(yīng)用，提升資金配置效益

對于上級單位，需將財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果作為建設(shè)單位后續(xù)項(xiàng)目申請支持情況的重要依據(jù)。績效評價(jià)較好的單位在項(xiàng)目申請時(shí)給予傾斜，評價(jià)較差的單位在項(xiàng)目申請時(shí)適當(dāng)削減，通過多種形式的引導(dǎo)，強(qiáng)化各責(zé)任主體績效管理意識并將績效管理落實(shí)在項(xiàng)目管理過程中。對于建設(shè)單位內(nèi)部，需將財(cái)政項(xiàng)目績效評級結(jié)果作為項(xiàng)目管理人員績效考核的參考依據(jù)，加強(qiáng)獎(jiǎng)懲機(jī)制[5]。此外，對于具體的績效考核指標(biāo)、賦分標(biāo)準(zhǔn)以及佐證材料要進(jìn)一步論證細(xì)化，使績效指標(biāo)考核落到實(shí)處，發(fā)揮真正作用。

隨著財(cái)會(huì)監(jiān)督要求不斷提高，農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目資金管理需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，分類精準(zhǔn)施策，急需抓住資金管理的關(guān)鍵點(diǎn)，建立事前、事中、事后管理體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目前期、實(shí)施及竣工階段的資金管理漏洞，從拓寬籌資渠道、加強(qiáng)項(xiàng)目方案論證、擴(kuò)寬管理范圍、加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督、形成監(jiān)督合力方面入手，提升資金使用效益，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村設(shè)施基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，振興農(nóng)村。