農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)濟合同管理的問題及對策

馬 媛

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院生物技術(shù)研究所）

黨的十八大以來，黨中央對加強行政事業(yè)單位內(nèi)部管理作出了一系列重大安排和部署。合同管理是農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部經(jīng)濟活動開展的重要載體，提高合同管理水平是推進行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的有效抓手。

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研院所改革進一步深化推進，農(nóng)業(yè)科研院所的職能發(fā)生深刻改變，服務(wù)對象和范圍逐步向市場化轉(zhuǎn)變。為有效提升科研單位的合同管理水平，加強經(jīng)濟合同風險防控，現(xiàn)深入分析經(jīng)濟合同執(zhí)行過程中存在問題及風險隱患，積極探索、創(chuàng)新方式、完善機制，進一步提出具有針對性、實效性的方法舉措。

一、農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)濟合同的現(xiàn)狀及成效

農(nóng)業(yè)科研院所作為國家戰(zhàn)略科技團隊，是保障糧食安全、提供糧食有效供給的重要力量，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中具有明確的農(nóng)業(yè)科研方向和健全的學科體系。

加強農(nóng)業(yè)科研院所的內(nèi)部管理，對加快推進現(xiàn)代科技管理體制改革具有十分重要的意義。農(nóng)業(yè)科研院所不斷強化對收支合同的全周期管理，通過完善制度、細化舉措、壓實責任等措施，以合同管理為抓手，整體內(nèi)部管理水平得到有效提升。

（一）內(nèi)部管理能力顯著提升

加強對合同的管理，是規(guī)范社會經(jīng)濟行為、維護各方合法權(quán)益、促進權(quán)利義務(wù)合法履行的必然要求。通過加強合同管理和監(jiān)管，在規(guī)范單位內(nèi)部運行、有效防范舞弊、保證會計信息真實完整、提升管理水平和風險防范能力等方面發(fā)揮重要作用。

（二）權(quán)力運行機制更加規(guī)范

將制衡機制、授權(quán)審批等控制措施有效嵌入合同審核的各個環(huán)節(jié)，在經(jīng)費收支、項目管理、成果轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵管理活動之中，有效實現(xiàn)了“控制關(guān)口”前移。通過強化合同管理，對于發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差發(fā)揮著積極作用，能夠有效防范法律風險、財務(wù)風險，防止不必要的經(jīng)濟糾紛導致財產(chǎn)損失，對農(nóng)業(yè)科研院所管理國有資產(chǎn)、促使資產(chǎn)保值增值具有重要的意義。

（三）風險防控意識明顯加強

以合同管理為抓手，通過健全經(jīng)濟合同收支管理和日常監(jiān)管，不斷加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強研究部署、加深部門溝通等舉措，全面梳理各類業(yè)務(wù)的管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，逐項以務(wù)實措施保障科研資金安全、經(jīng)濟活動規(guī)范、防控責任落實，已逐步構(gòu)筑穩(wěn)健的風險防控機制，建立起較強的風險防控意識。

二、經(jīng)濟合同管理中存在的主要問題和風險點

目前，由于部分農(nóng)業(yè)科研院所對合同管理的重要性和必要性缺乏全面而深刻的認識，加之經(jīng)濟合同管理是一項具有難度的綜合性管理工作[1]。在實際的管理中，存在較多的問題和隱患。

（一）對合同管理不夠重視

合同管理貫穿農(nóng)業(yè)科研院所大部分經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，一是主要領(lǐng)導缺乏正確認識。部分單位領(lǐng)導不重視合同管理，導致自上而下對內(nèi)部控制的重視程度不夠；部分單位則因為合同管理是某個部門的具體工作，習慣性認為與其他部門、科研人員關(guān)系不大，對合同管理的重要性和必要性缺少正確的認知；參與范圍并沒有覆蓋到全員，牽頭部門開展相關(guān)工作也阻力重重[2]。二是未實行統(tǒng)一歸口管理。個別單位未指定專門的部門進行統(tǒng)一歸口管理，對合同管理尚未設(shè)置專屬的機構(gòu)或者崗位，普遍采取由相關(guān)職能部門或崗位兼管的模式，合同兼管的部門包括檔案管理部門、綜合辦公室、后勤管理或財務(wù)管理部門等。三是在經(jīng)濟合同編制和簽訂過程中經(jīng)手人員不具備專業(yè)知識和法律意識，普遍使用合作方提供的模板，或者合同內(nèi)容簡化，缺少必要的要素，存在審核不嚴、把關(guān)不到位等現(xiàn)象。各審核節(jié)點人員由于工作慣性，對合同要素不完整、條款不齊備、形式不規(guī)范等問題，缺乏全面把關(guān)，造成合同不具有法律實質(zhì)，流于形式。

（二）未形成閉環(huán)管理模式

科研院所普遍存在“重科研，輕管理”的問題，對于經(jīng)濟合同的管理側(cè)重于前期合同簽訂、審核、支付等環(huán)節(jié)。待經(jīng)費支出后，合同執(zhí)行過程中內(nèi)容有一定變動，由于法律意識淡薄，未對合同進行進一步補充完善，造成合同實際執(zhí)行與簽訂內(nèi)容存在偏差。如出現(xiàn)法律糾紛，這類合同不能有效保障農(nóng)業(yè)科研院所權(quán)益。另外，對合同支出后產(chǎn)出效益未作出全面客觀的評價，總體未能形成有效的全鏈條監(jiān)管[3]。農(nóng)業(yè)科研院所拆分合同逃避財務(wù)監(jiān)管的問題屢禁不止，存在將大額支出合同拆分為若干合同，以達到逃避部分審核審批流程和財務(wù)監(jiān)管。近年來，刻意拆分合同已成為科研院所合同風險和資金風險防控的重點方向。將同一事項的大額支出合同拆分成若干小額合同，從而逃避部分審核審批流程和財務(wù)監(jiān)管，長久下去，資金脫離監(jiān)管，可能造成財政資金違規(guī)撥付，更可能造成“賬外賬”“小金庫”等問題。

（三）部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制有效性不足

所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)，財務(wù)報銷往往是最后環(huán)節(jié)，是前期業(yè)務(wù)活動決策和執(zhí)行結(jié)果的反饋。科研院所合同具有種類多、金額大、專業(yè)性強、周期長等特征，各環(huán)節(jié)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，往往造成監(jiān)管滯后，風險防范效能低下。從長遠來看，財務(wù)監(jiān)督管理在所有業(yè)務(wù)活動鏈條中起著承上啟下的重要作用。規(guī)范的核算可以準確反映業(yè)務(wù)活動實施情況，而對現(xiàn)有資金的有效統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)劃可以為后續(xù)開展更高效、更豐富的業(yè)務(wù)活動提供持久動力。高水平的財務(wù)監(jiān)管不僅要求其自身領(lǐng)域內(nèi)部各環(huán)節(jié)、各崗位之間的相互制約、相互協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)活動鏈條前端、中端的管控更加重要。財務(wù)監(jiān)管的有效落實需要業(yè)務(wù)活動各環(huán)節(jié)互融互通、信息共享、閉環(huán)管理，如果不能在業(yè)務(wù)活動開始之前進行合規(guī)性、合理性審查，在業(yè)務(wù)活動過程中進行各崗位、各環(huán)節(jié)的權(quán)責制約，僅僅依靠對活動終端的財務(wù)事項進行審核把關(guān)是無法真正防范風險的。

三、關(guān)于加強合同管理的對策建議

對照經(jīng)濟合同管理中存在的問題和管理漏洞，農(nóng)業(yè)科研院所應(yīng)提高思想認識，強化責任擔當，通過加強溝通協(xié)作，建立聯(lián)動工作機制，創(chuàng)新運用信息化手段等舉措，切實提升經(jīng)濟合同管理效能，有效防控資金風險。

（一）提高思想認識，全面落實合同管理監(jiān)管責任

切實提高思想認識，高度重視經(jīng)濟合同收支管理，研判合同管理過程中存在的風險，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確責任分工，全面落實合同管理主體責任，壓緊壓實，認真履行各層級的審核審批責任，不折不扣執(zhí)行制度辦法。牢固樹立風險防范意識，嚴格落實合同管理要求。進一步規(guī)范各類業(yè)務(wù)活動流程及相關(guān)權(quán)責歸屬。以身作則、以上率下，遵守和執(zhí)行規(guī)定，切實降低合同風險，提高管理水平。

（二）加強制度建設(shè)，構(gòu)建規(guī)范的長效管理機制

健全經(jīng)濟合同規(guī)范管理的長效機制，制定切實可行的合同管理專項辦法，明確合同的歸口管理部門、各部門分工，細化合同從準備、審批、簽訂到履行、變更、爭議解除、登記歸檔的全流程要求。同時，修訂完善內(nèi)部管理控制規(guī)程，以流程圖的方式規(guī)范各環(huán)節(jié)，認真梳理查擺風險隱患和管理漏洞，并有針對性地提出防范舉措，為有效防范風險夯實制度根基。以有效的管理制度保證選取的合作方符合單位科研項目的要求，保證合同細則的全面性，從而降低合同訂立存在的風險，最大限度維護農(nóng)業(yè)科研院所的利益。

（三）強化部門聯(lián)動，推動舉措落實落細

收支合同貫穿于科研院所各個管理環(huán)節(jié)，整體流程包括準備、審批、簽訂到履行、變更、爭議解除、登記歸檔等環(huán)節(jié)。牽扯較多部門，應(yīng)不斷提升財務(wù)人員在業(yè)務(wù)活動中的參與廣度和深度，打通財務(wù)管理和其他各個業(yè)務(wù)活動模塊之間的壁壘，實現(xiàn)業(yè)財融合[4]。將制衡機制、授權(quán)審批等控制措施有機嵌入高風險領(lǐng)域，運用信息化技術(shù)實現(xiàn)對風險的前置防控。在信息化系統(tǒng)中錄入人員項目履約計劃，包括任務(wù)名稱、責任部門、責任人、計劃類型、計劃完成時間、計劃協(xié)調(diào)完成時間、任務(wù)邏輯關(guān)系、任務(wù)協(xié)作團隊和交付物。在編制計劃的過程中，將“控制關(guān)口”前移。在關(guān)鍵時間節(jié)點做到勤溝通、多交流，壓實壓緊各級審核監(jiān)督責任，充分預(yù)估可能存在的風險隱患和管理漏洞，形成各司其職、各負其責、齊抓共管、運轉(zhuǎn)高效的工作新格局，共同推進各項活動高質(zhì)量開展。

（四）全面推進信息化，打造“一體化”管理模式

積極推動“科研-人事-財務(wù)”一體化建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，充分利用信息化手段，打通不同平臺之間的數(shù)據(jù)接口，推動跨部門信息共享、融合、共用，形成監(jiān)管合力。通過將工作流程、審核審批要點以及財務(wù)核算規(guī)則內(nèi)置，實現(xiàn)審核審批的精準性、科學性，推動各項制度舉措落地。充分利用信息化管理手段持續(xù)優(yōu)化日常管理工作，實現(xiàn)合同管理業(yè)務(wù)全生命周期聯(lián)動管理。在經(jīng)濟收支合同簽訂初期，在系統(tǒng)中錄入合同的所有基本要素，包括合作方基本信息、金額、周期、識別編號、正文等內(nèi)容，建立詳盡的合同臺賬。相關(guān)負責人針對錄入的基本信息，在系統(tǒng)中完成審核審批，一次審批即可實現(xiàn)合同蓋章和財務(wù)報銷，經(jīng)濟合同全流程業(yè)務(wù)切實做到“網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦”。

1.簽訂環(huán)節(jié)，全面試行合同范本

全面梳理科研院所主體業(yè)務(wù)，依據(jù)合同內(nèi)容分類擬定范本，針對測序合同、試劑采購合同、委托業(yè)務(wù)合同、平臺中心測試服務(wù)合同、四技服務(wù)（技術(shù)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢）合同、政府采購合同等形成合同范本。將合同范本交由律師及專業(yè)人員進行審定，在農(nóng)業(yè)科研院所進行推廣使用。通過規(guī)范合同主要內(nèi)容和條款，加強對合同的審核管理，提升法律風險防范水平。

2.審核環(huán)節(jié)，分類建立嚴格的審批流程

實行合同分級分類審批制度，分為科研類與管理類兩個類別，科研類合同分重大和一般兩級。按照職責明確不同類別合同的主辦部門，合同發(fā)起方為共同責任人，保證合同條款符合國家法律法規(guī)及本單位合同簽訂基本原則與要求。嚴格審核資金交易單位、賬號、支付方式、支付比例等與已簽訂合同內(nèi)容的一致性，確保資金安全。嚴格審核合同簽訂審核審批流程是否規(guī)范、手續(xù)是否齊全，不規(guī)范、不齊全的不予支付。

3.支付環(huán)節(jié)，定期梳理監(jiān)控支付進度

加強資金支付總額的精準控制。以合同編碼為唯一識別，實時、準確統(tǒng)計合同已支付金額，嚴格控制剩余可支付金額額度，有力提升資金支付的精準度，避免同一委托業(yè)務(wù)事項超合同約定金額支付。

4.歸檔環(huán)節(jié)，實現(xiàn)合同統(tǒng)一編號標識及時整理

將合同談判、簽訂、變更、履行和爭議處理過程中形成的，具有參考利用價值的各種書面、電子資料等與合同有關(guān)的所有資料及時整理，按時歸檔。建立年度合同電子臺賬，記載合同編號、負責人、合同有效期等主要信息，并做好其他相關(guān)合同檔案資料的收集和管理工作。

5.監(jiān)督環(huán)節(jié)，信息化助力規(guī)避各類風險

在系統(tǒng)中錄入項目履約計劃，在編制計劃的過程中，逐個合同明確責任人，包括任務(wù)名稱、責任部門、責任人、計劃類型、計劃完成時間、計劃協(xié)調(diào)完成時間、任務(wù)邏輯關(guān)系、任務(wù)協(xié)作團隊和交付物，落實落細職責[5]。充分運用數(shù)字化建設(shè)，在報銷系統(tǒng)中增加“履約情況”填報功能，要求填報部門上傳檢測報告、驗收報告等有效證明委托業(yè)務(wù)事項完成情況，形成全周期管理鏈條。通過科學、準確、高效的大數(shù)據(jù)分析，對不同支出渠道、支出科目、部門等自主選擇匯總時間，深入分析合同執(zhí)行過程中是否存在刻意拆分的現(xiàn)象，對發(fā)現(xiàn)有拆分苗頭的合同可進一步核查明細支出情況。進一步加強對關(guān)聯(lián)方交易的有效約束和管理。制定關(guān)聯(lián)方交易管理的實施方案或辦法，對關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和關(guān)聯(lián)方進行界定，并對與關(guān)聯(lián)方交易的約束作出詳細規(guī)定。加強對這部分信息的全面統(tǒng)計和梳理，形成關(guān)聯(lián)方信息庫，并置入信息系統(tǒng)。如發(fā)現(xiàn)被委托單位為關(guān)聯(lián)方，系統(tǒng)作出預(yù)警提示，并按規(guī)定進行終止或其他處理。

（五）加強政策宣貫，推動合同管理取得實效

加強合同管理相關(guān)人員和部門業(yè)務(wù)學習，創(chuàng)新學習模式、豐富學習資源，不斷增強履職能力，提高自身綜合業(yè)務(wù)能力。同時，組織科研人員、業(yè)務(wù)部門管理人員積極參加培訓，提高對合同風險問題的辨識能力，確保審核審批責任履行到位。加大宣傳教育力度，聚焦科研經(jīng)費使用風險點防范和內(nèi)部管理能力提升等，引導廣大科研和管理人員不斷增強風險防范意識，堅守“底線”，不碰“紅線”。建立部門協(xié)作機制，邀請專家針對合同風險防控、委托業(yè)務(wù)費等重點事項資金支付進行宣講，培訓范圍應(yīng)覆蓋團隊首席、課題組長、職能部門、科研財務(wù)助理等，對新政策、新要求及時宣傳，對風險隱患及時提醒，持續(xù)強化重點崗位人員風險防范責任意識。