新《事業(yè)單位財務規(guī)則》引發(fā)的思考
——以氣象部門為例

張京京

（作者單位：河北省氣象局財務核算中心）

隨著全國事業(yè)單位改革的逐步深入，2019 年事業(yè)單位實施政府會計準則制度，財務會計按照權責發(fā)生制計量和報告，預算會計按照收付實現(xiàn)制計量和報告，“雙基礎、雙記賬、雙報告”的政府會計核算和管理模式成為政府會計制度的一大亮點，標志著我國事業(yè)單位財務制度改革發(fā)生了突飛猛進的變化。2012 年出臺的《事業(yè)單位財務規(guī)則》（財政部68 號令）中的某些條款已經(jīng)無法完全適應目前財稅體制改革的要求。2022 年修訂的《規(guī)則》與政府會計制度和近幾年出臺的各項財政改革措施進行了有效銜接，新《規(guī)則》的實施將對加強預算剛性預算和資產(chǎn)管理，規(guī)范資金支付，提高單位資金安全，推進全面預算績效管理等方面起到積極作用。但同時也向財務人員提出了如何理解透、執(zhí)行好《規(guī)則》的挑戰(zhàn)。

一、《規(guī)則》主要變化內(nèi)容

新《規(guī)則》共11 章71 條內(nèi)容。從單位預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用資金管理、資產(chǎn)管理、負債管理、事業(yè)單位清算、財務監(jiān)督等方面，完善了事業(yè)單位財務制度，明確了財務管理內(nèi)容，規(guī)范了事業(yè)單位財務行為，進一步推動提升行政事業(yè)單位財務管理工作邁向新臺階。

此次修訂，在保持原有《規(guī)則》基本框架的基礎上新增5 條，刪減3 條，修改36 處，無變化24 處。主要修改內(nèi)容具體包括以下方面。

（一）體現(xiàn)了堅持政府“過緊日子”，更好節(jié)用裕民總基調(diào)

新《規(guī)則》明確了事業(yè)單位財務管理的基本原則就是堅持勤儉辦“一切”事業(yè)的方針，增加了“一切”這個限定詞；第二十三條添加了“厲行節(jié)約”字眼，再次強化了政府“過緊日子”的要求。

（二）實現(xiàn)了與政府會計準則制度的有效銜接

新《規(guī)則》完全以政府會計制度、政府會計基本準則為準繩，要求各行政事業(yè)單位嚴格按照國家統(tǒng)一的會計制度和準則反映各類經(jīng)濟事項，修改了與政府會計基本準則不一致的提法：對“資產(chǎn)”給出了新的定義，從“占有或者使用”拓展到“直接支配”，添增了文物文化資產(chǎn)、保障性住房等政府會計制度改革后的資產(chǎn)類型；隨著中央預算管理一體化改革的推進，國庫集中支付流程發(fā)生了重大改革，不再需要使用“零余額賬戶用款額度”賬戶進行核算，《規(guī)則》也就刪減了“零余額賬戶用款額度”這一會計核算科目；固定資產(chǎn)的認定標準不再區(qū)分專用設備和通用設備；對專用基金的管理不再強調(diào)“收支平衡”，不再計提修購基金，專用基金也要納入預算管理；其他收入中增加了“非本級財政補助收入和租金收入”兩種收入類型。

本次《規(guī)則》修改最大的亮點之處在財務報告和財務分析章節(jié)，順應事業(yè)單位改革發(fā)展要求，提高國家治理能力和體系現(xiàn)代化水平，建立政府綜合財務報告制度權責發(fā)生制要求，提供的決算報告以收付實現(xiàn)制為基礎，提供的財務報告以權責發(fā)生制為基礎，明確了財務報告和決算報告的定義、編制要求和編制內(nèi)容，加快推進政府會計改革，增強單位內(nèi)部控制管理能力。

（三）與《預算法》和國有資產(chǎn)管理規(guī)定的辯證統(tǒng)一

為與上位法《預算法》規(guī)定保持一致，新《規(guī)則》將原“調(diào)整預算”改為“預算調(diào)劑”，實現(xiàn)了二者相關規(guī)定的有效統(tǒng)一。引入了“全面實施預算績效管理”理念，將“收入預算、支出預算、年度決算”修改為“收入預算草案”“支出預算草案”“年度決算草案”；充分考慮了“下放預算調(diào)劑權”的規(guī)定，指出預算一般不予調(diào)劑，如預算確需調(diào)劑的，由各單位報主管部門審核后，再上報財政部門調(diào)劑；其他預算資金確需調(diào)劑的，按照相關規(guī)定辦理調(diào)劑。要求事業(yè)單位應當將各項的預算支出全部納入項目預算管理，實行項目庫管理，建立健全各項支出管理制度。并明確指出事業(yè)單位應當將專用基金納入預算管理，結合實際需要按照合理規(guī)模規(guī)定提取，提升使用效益。這些新要求均增強了預算嚴肅性。

（四）與全面實施績效管理理念相融合

新《規(guī)則》對績效管理的要求從“實施預算績效評價”調(diào)整為“全面實施預算績效管理”，緊跟國務院關于全面實施預算績效管理的意見要求。實施預算績效管理是進一步深化國務院關于深化預算管理制度改革的重要舉措，是建立健全現(xiàn)代化財經(jīng)法律紀律的重要內(nèi)容，加強氣象部門項目支出預算管理，促進預算評審科學化、規(guī)范化，提高財政資源配置效率和使用效益。為解決當前預算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全生命周期的預算績效管理體系，對于預算管理不能只簡單進行績效評價，需要按照項目生命周期全過程實施預算績效管理，進一步深化財稅體制改革，建立健全現(xiàn)代化財政制度。

二、氣象部門需要思考的問題

氣象部門作為國務院直屬事業(yè)單位，實施雙重計劃管理體制，垂直管理至四級預算單位，具有實行集中核算制、自上而下統(tǒng)一財務管理、自下而上逐級數(shù)據(jù)匯總、資金渠道多等特點。

（一）固定資產(chǎn)的認定標準及分類

氣象部門目前的固定資產(chǎn)價值認定標準為使用年限超過1 年（不含1 年）、單位價值在規(guī)定標準以上（價值在1 000 元以上，專用設備在1 500 元以上），并在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)；新《規(guī)則》刪減了專用設備標準及固定資產(chǎn)六大類分類，指出單位價值在1 000 元以上，使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)即認定為固定資產(chǎn)，對于按新《規(guī)則》符合固定資產(chǎn)認定標準的資產(chǎn)，考慮是否按新標準重新確認。重新確認為固定資產(chǎn)的，資產(chǎn)折舊的計提方法及使用年限等要素需要明確[1]。

提高了事業(yè)單位資產(chǎn)管理要求。資產(chǎn)并不僅僅為“占有和使用”而改為“由事業(yè)單位依法直接支配”，范圍更加廣泛；明確了資產(chǎn)管理人、使用人、登記人的崗位責任和職責范圍，做到資產(chǎn)專人專管、實物與賬目一致。近年來，隨著氣象災害性天氣的頻繁出現(xiàn)，氣象工作越來越重要，直接關系廣大人民群眾的生命安全。氣象工作站、雷達等氣象觀測設備需要不斷更新?lián)Q代。目前，氣象部門國有資產(chǎn)的規(guī)模不斷增加，加之，政府會計準則制度執(zhí)行前，氣象部門并未計提折舊，造成每年的固定資產(chǎn)金額呈現(xiàn)遞增趨勢。國有資產(chǎn)管理水平亟待提升，也對資產(chǎn)管理工作提出了較大的挑戰(zhàn)。加之，近幾年財政資金緊缺，政府“過緊日子”要求不斷加深，如何以合理又高效節(jié)約資金的方式配置資產(chǎn)是一個迫切需要解決的命題?！兑?guī)則》的修改為盤活國有資產(chǎn)提供了思路和方向，為氣象高質(zhì)量發(fā)展提供了理論基礎。

（二）不再計提修購基金

修購基金是指事業(yè)單位按照事業(yè)收入或經(jīng)營收入的一定比例提取，在修繕費和設備購置費中列支（各列50%），以及按照其他規(guī)定轉入，用于事業(yè)單位固定資產(chǎn)維修和購置的資金。新《規(guī)則》刪減了原條款“修購基金”的分類和定義，重新規(guī)定專用基金包括職工福利基金和其他專用基金，按照政府會計準則要求，固定資產(chǎn)計提折舊，不再提取修購基金。氣象部門從事業(yè)收入中提取了大量的修購基金，由于政策變更及歷年滾存修購基金數(shù)額較大，長期掛賬，相關職能管理部門應結合氣象部門各級預算單位實際，及時盤活存量資金，明確修購基金的使用內(nèi)容，尋找合規(guī)的使用途徑，提高資金的使用效益，減少資金的冗余成本[2]。

（三）專用基金納入預算管理

專用基金一般是有專門用途的由事業(yè)單位從凈資產(chǎn)中按照一定比例提取的，包括職工福利基金、修購基金、其他基金等等。職工福利基金屬于專用基金中的一類,按照非財政撥款結余40%以內(nèi)的比例計提。職工福利基金的使用也有明確的使用范圍。修購基金根據(jù)單位經(jīng)營情況自行提取，提取修購基金的單位為不實行固定資產(chǎn)折舊的單位。

按照新《規(guī)則》新增第三十四條款的規(guī)定，事業(yè)單位應將專用基金納入預算管理，不再要求收支平衡，但支出不能超過基金規(guī)模。前些年氣象部門各級預算單位經(jīng)營收入較多，按照政策規(guī)定，計提了較大金額的職工福利基金和修購基金，按照《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指示精神和新《規(guī)則》的要求，氣象部門首先需要將專用基金剩余金額納入預算管理，實行項目庫管理，跟蹤績效評價，需要調(diào)整支付用途的，考慮與財政部門協(xié)商，出臺相應部門內(nèi)部專用基金管理辦法。

（四）建立健全氣象部門財務分析指標體系

新《規(guī)則》刪掉了事業(yè)單位財務分析指標體系，不再作統(tǒng)一規(guī)定。但是，將事業(yè)單位提供的財務報告，修改為“按照國家有關規(guī)定提供財務報告和決算報告”，對事業(yè)單位提供的財務數(shù)據(jù)又有了新的要求。氣象部門作為中央垂直管理的科技型、公益類事業(yè)單位，在財務工作方面多注重基礎的會計核算，忽略財務分析工作，致使管理層難以全面了解單位的財務狀況。通過財務分析了解整個部門的財務狀況和預算執(zhí)行情況才是財務管理最終的落腳點。落實全面從嚴治黨的要求，聚焦氣象部門資金管理風險，建立健全氣象部門財務分析指標體系是非常必要的[3]。有利于管理層全面系統(tǒng)完整地掌握單位資金使用情況和資產(chǎn)狀態(tài)，為預算編制和執(zhí)行以及績效管理提供數(shù)據(jù)支持。通過財務分析為管理決策層提供參謀和支撐，真正實現(xiàn)降低公共成本、加強管控、提升效率、支持管理決策等，乃至更好地履行其公共受托責任是氣象財務人需要思考的一項重要工作。

建議按照政府會計制度的會計要素來建立財務分析指標體系，目前氣象部門的財務分析指標主要集中在收入、支出這兩大會計要素。政府會計制度執(zhí)行前，氣象部門的資產(chǎn)不計提折舊，加之在建工程建設周期長，造成各級預算單位賬面資產(chǎn)金額較大，虛增了資產(chǎn)，不利于各級單位享受企業(yè)所得稅小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。應加強資產(chǎn)要素的分析，定期盤點，隨時跟蹤單位資產(chǎn)的使用狀況，提高資產(chǎn)使用效率，對不能用或者不適用的資產(chǎn)及時按照國有資產(chǎn)管理辦法處置。

通過對氣象部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的梳理和篩選，建立業(yè)務（財務）數(shù)據(jù)分析模型，依據(jù)相關評價指標對數(shù)據(jù)分析結果進行評價，準確捕捉氣象工作發(fā)展“弱信號”，充分發(fā)揮統(tǒng)計的監(jiān)督職能作用，構建完整、高效、實用的氣象部門統(tǒng)計監(jiān)督體系，為氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

三、氣象部門貫徹落實新《規(guī)則》的建議

（一）提高認識，加強宣傳

《規(guī)則》的修訂主要圍繞資產(chǎn)管理、基金管理、績效管理等方面展開，是對財會監(jiān)督工作的進一步落實，展現(xiàn)了財經(jīng)法規(guī)紀律制度的最新變化和改革成果。銜接了政府綜合財務報告制度改革和政府會計準則制度新要求。加大對《規(guī)則》的宣傳力度，多途徑、多渠道宣傳這次修訂的主要內(nèi)容，推動《規(guī)則》在氣象部門的有效落地。

（二）做好新舊規(guī)則的銜接規(guī)定，及時修訂部門規(guī)定

氣象部門會計核算指南是依據(jù)《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《政府會計制度》《事業(yè)單位財務核算規(guī)則》編制的。隨著《規(guī)則》的修訂，氣象部門需要綜合考慮“放管服”改革和事業(yè)單位各項改革等要求，如固定資產(chǎn)的認定標準和修購基金的暫停計提等方面要及時修訂，針對氣象部門的特殊要求，需要制定相應的部門財務管理辦法，確保新《規(guī)則》在氣象部門的有效實施[4]。

（三）加強培訓，提高財務人員專業(yè)素質(zhì)

氣象部門作為中直單位，機構體量龐大，但是人員較少，縣局財務基本由氣象人員兼任，業(yè)務水平良莠不齊。加之受新冠疫情影響，氣象部門貫徹落實新《規(guī)則》難度加大。需要開闊思路，拓寬培訓途徑，采取多形式保證培訓效果，切實提升財務人員的專業(yè)素質(zhì)，只有學通悟透才能確保新《規(guī)則》在氣象部門的堅實落地[5]。

（四）持續(xù)跟蹤，及時解決實踐中的問題

氣象部門資金來源渠道多，項目核算數(shù)量大，財務處理難度較高，特殊情況較多。新《規(guī)則》實施過程中，需要及時關注出現(xiàn)的新問題、新情況，做好反饋工作，及時上報溝通，搭建有效的問題反饋機制。發(fā)揮好財務工作的氣象保障作用，助力氣象事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

四、結語

新的事業(yè)單位財務規(guī)則給氣象部門既帶來了新的考驗，又對氣象部門的工作產(chǎn)生了新的啟發(fā)。應當在全面理解新事業(yè)單位財務規(guī)則的基礎上，促進新規(guī)則在氣象部門落地，為氣象部門財務工作高質(zhì)量發(fā)展提供動力，進一步推進中央預算管理一體化改革進程。