地方政府競爭、土地要素市場化配置與區(qū)域創(chuàng)新

張 充,何益欣

(1.重慶工商大學(xué) a.長江上游經(jīng)濟(jì)研究中心;b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院,重慶 400067;2.江西省財(cái)政廳 預(yù)算處,南昌 330008)

一、引言

創(chuàng)新是全面建設(shè)中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。創(chuàng)新已成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力,習(xí)近平指出“創(chuàng)新是從根本上打開增長之鎖的鑰匙”(1)2016年9月3日,習(xí)近平主席在二十國集團(tuán)工商峰會開幕式上的主旨演講。,更是強(qiáng)調(diào)要“深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。因此,如何有效激勵創(chuàng)新正成為社會各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題。政府是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的重要力量,其通過政策手段彌補(bǔ)市場缺陷,從而在促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面起到基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用。地方競爭作為政府參與市場建設(shè)的手段之一,在很大程度上影響著生產(chǎn)要素的配置效率,從而直接或間接對區(qū)域創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新效率產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。中共中央、國務(wù)院2020年發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》,在勞動、資本、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù)五大生產(chǎn)要素中,將推進(jìn)土地要素市場化配置放到了首位。地方政府競爭格局下,政府主導(dǎo)的工業(yè)用地低價(jià)出讓是地方上普遍采取的土地要素配置方式。在經(jīng)濟(jì)還欠發(fā)展的時(shí)期,低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)出讓商住用地是地方政府競爭的最優(yōu)出讓策略,但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,這種土地要素政府配置的積極效果將減弱,而負(fù)面問題會日漸突出(雷瀟雨和龔六堂,2014)[1]。理論上,地方政府主導(dǎo)的土地要素配置是一種非市場化的要素配置方式,一方面,其顯示了非市場化的制度環(huán)境,會產(chǎn)生較大的尋租空間,從而影響到區(qū)域創(chuàng)新;另一方面,土地要素政府配置的扭曲壓低了工業(yè)用地價(jià)格,膨脹了房地產(chǎn)投資,不利于緩解創(chuàng)新型企業(yè)的融資約束,擠占了企業(yè)創(chuàng)新所需的長期資金,從而也會影響區(qū)域創(chuàng)新。因此,土地要素配置視角下的地方競爭會影響到區(qū)域創(chuàng)新似乎具有邏輯上的必然性,但文獻(xiàn)層面并沒有提供足夠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù),且作用路徑與異質(zhì)性影響也尚未明確。為了規(guī)范地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格的競爭,更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,抑制低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張,促進(jìn)地方競爭良性發(fā)展,國土資源部于2006年12月出臺了《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》,要求工業(yè)用地出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2007年最低限價(jià)政策的實(shí)施有效限制了地方競爭下的土地要素非市場化配置,這一政策實(shí)驗(yàn)為考察地方競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響與作用機(jī)制提供了寶貴的機(jī)會。

鑒于地方政府間存在的廣泛競爭和深遠(yuǎn)影響,并結(jié)合土地要素市場化配置改革和深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的大背景,本文將集中探討土地要素配置視角下地方競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響。本文借助于2007年《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施這一限制地方政府土地低價(jià)競爭的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),利用2003—2018年地級市面板數(shù)據(jù),運(yùn)用雙重差分法考察了地方競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響和作用路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

本文研究與地方競爭和土地要素配置息息相關(guān),而這兩個(gè)方面又屬于地方政府行為的研究范疇,因此本文的討論也與如何以政府行為來激勵創(chuàng)新的文獻(xiàn)相互銜接。

1.關(guān)于土地出讓視角下地方競爭的研究。自1978年改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)持續(xù)四十多年的高速增長,而地方政府競爭成為了理解中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的重要著力點(diǎn)(高琳和高偉華,2018)[2]。中國式分權(quán)背景下形成了以GDP增長率為核心的評價(jià)指標(biāo)體系,這一觀點(diǎn)也被概括為“為增長而競爭”。地方政府有多種參與競爭的方式,如稅收競爭、支出競爭和引資競爭,這些競爭方式也會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同方面造成影響(謝貞發(fā)和范子英,2015;賈俊雪等,2010;周琳等,2019)[3～5]。隨著稅收制度和支出制度的規(guī)范化,這種在預(yù)算制度框架內(nèi)的競爭一步步被限制,引資競爭正在成為地方競爭的主要策略,引資競爭的主要表現(xiàn)形式就是通過非市場化配置的手段壓低工業(yè)用地的價(jià)格來吸引投資。楊其靜等(2014)[6]24-33通過分析工業(yè)用地的出讓面積和方式,認(rèn)為地方政府在土地出讓中存在著競相增加土地出讓面積和降低地價(jià)的底線競爭行為,并且協(xié)議出讓會抑制土地出讓的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng);范劍勇和莫家偉(2014)[7]發(fā)現(xiàn)壓低工業(yè)用地價(jià)格是增強(qiáng)債務(wù)杠桿引資力度的重要渠道;盧建新等(2017)[8]認(rèn)為在引資競爭中地方政府會出現(xiàn)逐底的行為,其主要表現(xiàn)就是協(xié)議出讓的增加,而協(xié)議出讓會在長期發(fā)展中對經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境都有一定的危害;田文佳等(2019)[9]通過斷點(diǎn)回歸和比較相鄰城市土地價(jià)格以及官員任期時(shí)間差,也發(fā)現(xiàn)城市間壓低工業(yè)用地價(jià)格參與引資競爭的證據(jù)。綜上所述,壓低工業(yè)用地價(jià)格成為地方競爭的重要手段,但其影響效應(yīng)在文獻(xiàn)上有待進(jìn)一步廣化和深化。

2.關(guān)于土地要素配置的研究。土地要素配置的方式有兩種,一種是以市場為主導(dǎo),一種是以政府為主導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,政府配置資源具有一定的有效性,但隨著經(jīng)濟(jì)社會邁入新的發(fā)展階段,對其有效性的質(zhì)疑也進(jìn)一步高漲。政府主導(dǎo)的土地要素配置是一種非市場化的要素配置方式,會扭曲企業(yè)的選址決策和生產(chǎn)決策,同時(shí)也會提高企業(yè)的尋租性動機(jī)。政府主導(dǎo)的土地要素配置扭曲了土地要素市場(張雄等,2017)[10],造成了房價(jià)快速上漲和無效投資的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致了企業(yè)過度產(chǎn)能投資、行業(yè)產(chǎn)能過剩等(張杰等,2011;Miao et al.,2015; 江飛濤等,2012)[11～13],這種“競次性”的發(fā)展模式不具備經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的可持續(xù)性(李力行等,2016)[14]。

3.關(guān)于如何以政府行為來有效激勵創(chuàng)新的研究,特別是地方競爭以及土地要素配置對創(chuàng)新影響的研究。政府是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的重要力量,通過政策手段彌補(bǔ)市場缺陷,在促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面具有基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性的作用。研究政府行為對創(chuàng)新影響的文獻(xiàn)集中在R&D支出、營商環(huán)境及尋租、產(chǎn)權(quán)制度保障、土地財(cái)政等(白俊紅和卞元超,2015;夏后學(xué)等,2019;吳超鵬和唐菂,2016;張充,2019)[15～18]。聚焦到本文的核心,關(guān)于地方競爭與創(chuàng)新的研究,相關(guān)學(xué)者主要關(guān)注“為增長而競爭”,而“為創(chuàng)新而競爭”的研究相對較少,在為數(shù)不多的研究中,何艷玲和李妮(2017)[19]基于理論與案例探討了地方政府為“社會創(chuàng)新”而競爭這一現(xiàn)象;卞元超和白俊紅(2017)[20]則在經(jīng)驗(yàn)層面發(fā)現(xiàn)省級政府會競相提高技術(shù)創(chuàng)新的補(bǔ)貼力度來提高區(qū)域創(chuàng)新。關(guān)于土地要素配置與創(chuàng)新的研究,李勇剛(2019)[21]、謝冬水(2020)[22]、毛文峰和陸軍(2020)[23]在宏觀和中觀層面發(fā)現(xiàn)土地資源錯配對創(chuàng)新抑制效用的經(jīng)驗(yàn)證據(jù);范子英等(2022)[24]在微觀層面發(fā)現(xiàn)用地價(jià)格管制抑制了企業(yè)研發(fā)投入,但均沒有從土地資源政府配置的核心動機(jī)即“地方競爭”來考察其對創(chuàng)新的影響,且文獻(xiàn)對內(nèi)生性問題的處理也有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

已有文獻(xiàn)為分析土地要素配置視角下的地方競爭與區(qū)域創(chuàng)新的關(guān)系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),并提供了有益的啟示,但仍有以下幾點(diǎn)存在改進(jìn)和擴(kuò)展的空間。一是研究問題上,直接關(guān)注地方競爭與區(qū)域創(chuàng)新的文獻(xiàn)相對較少;二是研究視角上,鮮有文獻(xiàn)從土地要素配置的視角出發(fā),為地方競爭與區(qū)域創(chuàng)新的關(guān)系搭建起一條理論與經(jīng)驗(yàn)分析的橋梁;三是研究方法上,針對土地要素配置層面的地方競爭與區(qū)域創(chuàng)新之間的內(nèi)生性問題有待進(jìn)一步優(yōu)化。

與已有文獻(xiàn)相比,本文可能的邊際貢獻(xiàn)有以下幾個(gè)方面:首先,本文系統(tǒng)研究了地方競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響,豐富和補(bǔ)充了如何有效激勵創(chuàng)新的文獻(xiàn),在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下,為限制地方惡性競爭、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)支撐;其次,本文以土地要素配置這一相對較新的視角作為切入點(diǎn),從土地要素市場化配置改革的角度拓展了地方競爭的研究,將地方競爭與區(qū)域創(chuàng)新納入統(tǒng)一的分析框架;最后,本文借助《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)來衡量土地出讓方面地方競爭的變化,更有效地解決了地方競爭與區(qū)域創(chuàng)新之間的內(nèi)生性,更準(zhǔn)確科學(xué)地揭示了傳統(tǒng)以壓低工業(yè)用地價(jià)格為核心的地方競爭對創(chuàng)新的影響。

三、制度背景與機(jī)理分析

(一)地方競爭、土地出讓與工業(yè)用地最低限價(jià)政策

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化釋放需求、稅收競爭和補(bǔ)貼競爭逐漸被限制,以及政府在土地一級市場中的壟斷地位,土地競爭逐漸成為地方政府參與GDP錦標(biāo)賽的最重要手段。中國采取比較嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,因而土地層面的地方競爭主要是在經(jīng)營性建設(shè)用地的供給策略上。在中國式分權(quán)制和GDP錦標(biāo)賽的背景下,壓低工業(yè)用地價(jià)格、抬高商住用地價(jià)格成為地方政府最優(yōu)的土地供給策略。壓低工業(yè)用地價(jià)格是為了吸引更多的工業(yè)企業(yè)入駐,獲得更多的投資與稅收,這種策略也被稱為“以地引資”和“以地生稅”,從而使地方政府在以GDP增長率為主要考核指標(biāo)的競爭中占有有利地位。

壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格由來已久。2003年之前,土地出讓價(jià)格沒有在相關(guān)年鑒公開,但有些學(xué)者調(diào)研了部分地區(qū)的土地出讓價(jià)格。以全國百家小城鎮(zhèn)綜合試點(diǎn)單位駱駝鎮(zhèn)為例,1999—2002年,住宅用地均價(jià)由300萬元每公頃上漲到600萬元每公頃,而工業(yè)用地始終徘徊在130萬元至150萬元之間(高嶺夏和曹勇健,2003)[25]。低價(jià)出讓工業(yè)用地在開發(fā)區(qū)內(nèi)特別明顯,浙江有25%的開發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓價(jià)格不及成本價(jià)格的一半(黃小虎,2007)[26]。

為了規(guī)范地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格的競爭,抑制低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張,促進(jìn)地方競爭良性發(fā)展,國務(wù)院于2006年8月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》要求建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度,工業(yè)用地出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為落實(shí)國務(wù)院要求,國土資源部于2006年12月出臺《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》,在全國范圍內(nèi),依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源稟賦、基準(zhǔn)地價(jià)水平,經(jīng)過綜合平衡后,將全國工業(yè)用地劃分為15等,其最高等別工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為840元/平方米,最低等別工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為60元/平方米,并于2007年1月1日起正式實(shí)施?！度珖I(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施效果顯著,根據(jù)歷年《中國國土資源年鑒》統(tǒng)計(jì)可得:2003—2006年,工業(yè)用地平均價(jià)格為138萬元每公頃,商住用地平均價(jià)格為570萬元每公頃;而政策實(shí)施2007年后,工業(yè)用地平均價(jià)格為518萬元每公頃,商住用地平均價(jià)格為941萬元每公頃;商住用地與工業(yè)用地價(jià)格之比在2006年為5.53,之后大幅度降低,2007年之后穩(wěn)定在1.2～2.3之間。

(二)機(jī)理分析和研究假設(shè)

政府間的競爭會通過有形的手對市場產(chǎn)生影響。土地出讓也是政府間競爭的一個(gè)具體形式,政府通過非市場化的土地要素配置手段,即“競相向下”的低價(jià)出讓工業(yè)用地政策相互爭奪企業(yè)資源,以達(dá)到短期的考核目標(biāo)。這種“以地謀發(fā)展”的模式可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期有一定積極作用,但實(shí)際上這種競次性的低價(jià)格、低質(zhì)量的競爭方式忽視了經(jīng)濟(jì)、社會的長期發(fā)展性,對于長期發(fā)展來說無異于“飲鴆止渴”(劉守英等,2020)[27]。然而創(chuàng)新是一項(xiàng)長周期的、高風(fēng)險(xiǎn)的投資和創(chuàng)造活動(Holmstr?m,1989)[28],惡性競爭的短視性與創(chuàng)新的長周期性有著邏輯上的必然矛盾。

為了限制地方政府不正當(dāng)?shù)牡蛢r(jià)出讓工業(yè)用地行為,自然資源部(原國土資源部)于2006年底發(fā)布實(shí)施了《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》,規(guī)定市縣人民政府出讓工業(yè)用地,必須執(zhí)行的最低價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn),低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓工業(yè)用地或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的,屬非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)的行為,要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。在理論上,該政策限制了地方政府惡性降低工業(yè)用地出讓價(jià)格的競爭行為,改善了地方政府間的競爭狀況,讓市場在工業(yè)用地要素配置中起決定性作用,對企業(yè)創(chuàng)新起到激勵作用。一方面,該政策限制了“地價(jià)”在競爭錦標(biāo)賽中的作用,對政府和企業(yè)兩端的“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的偏向起到了一定的限制作用。在企業(yè)端,由于政府“晉升錦標(biāo)賽”的存在,政策實(shí)施前,壓低工業(yè)用地價(jià)格引入的企業(yè)一般是重生產(chǎn)的,而競爭性壓低工業(yè)用地價(jià)格也降低了企業(yè)進(jìn)入的門檻,因而政策前引進(jìn)的企業(yè)更多是“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的企業(yè)。政策實(shí)施后,在市場配置資源的作用下,工業(yè)用地出讓價(jià)格會有一定的提高,企業(yè)進(jìn)入門檻也就提高了,進(jìn)入的企業(yè)不單單是重生產(chǎn)型企業(yè),還篩選出了資金比較充足的企業(yè),這一部分企業(yè)創(chuàng)新投入也相對較高。在政府端,政策實(shí)施前,壓低工業(yè)用地價(jià)格吸引投資(以地引資)是地方政府參與“晉升錦標(biāo)賽”重要方式,與此同時(shí),地方政府出讓工業(yè)用地的價(jià)格往往是低于成本價(jià)的,或者是存在補(bǔ)貼和返還的,這也需要抬高商住用地價(jià)格來彌補(bǔ)工業(yè)用地成本差價(jià),這樣就引致了房地產(chǎn)投資的膨脹,房地產(chǎn)投資的快速增長會對中國的創(chuàng)新活動有顯著的抑制效果(張杰等,2016)[29]。政策實(shí)施后,工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費(fèi)用之和,因而就沒有了政策前用商住用地出讓“盈利”彌補(bǔ)工業(yè)用地出讓的“損失”,工業(yè)用地出讓收入明顯提升,政府的預(yù)算約束也在一定程度上被放松了,抬高商住用地價(jià)格的趨勢也在緩解,房地產(chǎn)開發(fā)投資的膨脹在這個(gè)環(huán)節(jié)受到了一定程度的遏制,加之晉升錦標(biāo)賽中壓低工業(yè)用地價(jià)格的這一渠道被政策所限制,因而政府端的“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的偏向也被政策有所修復(fù)。另一方面,該政策作用于“制度環(huán)境”層面,對創(chuàng)新產(chǎn)生積極影響。良好的制度環(huán)境是促進(jìn)創(chuàng)新的重要條件(Acemoglu et al.,2016)[30],但土地的惡性競爭惡化了制度環(huán)境,增加了腐敗和政企合謀的概率(Chen and Kung,2016;張莉等,2013)[31～32],產(chǎn)生更多尋租的機(jī)會,進(jìn)一步可能會誘發(fā)出更多的違法行為(梁若冰,2010)[33],尋租只是增加了企業(yè)的非生產(chǎn)性尋利活動,并沒有進(jìn)入企業(yè)的生產(chǎn)過程中,浪費(fèi)企業(yè)家才能和生產(chǎn)資源,擠出和替代企業(yè)的創(chuàng)新資金(夏后學(xué)等,2019)[16]85-86,這些都將抑制區(qū)域創(chuàng)新。政企合謀和企業(yè)自主創(chuàng)新是企業(yè)發(fā)展中兩個(gè)互為替代的手段,政策實(shí)施后,在工業(yè)用地配置更加市場化,制度環(huán)境也相對更加市場、更加法治,這會增加企業(yè)謀求政治關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn),遏制企業(yè)尋租,刺激企業(yè)研發(fā)投資的提高,增加創(chuàng)新投入(黨力等,2015)[34]。

基于以上分析,如圖1所示,本文得到以下假設(shè):

圖1 限價(jià)政策改善競爭促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的邏輯圖

假設(shè)1:《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施會改善土地競爭,促進(jìn)土地要素市場化配置,提高區(qū)域創(chuàng)新能力。

假設(shè)2:《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施有利于促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新投入、提升地區(qū)科技支出,進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。

假設(shè)3:《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施加強(qiáng)了對土地違法的執(zhí)法,縮小了尋租空間,改善了地區(qū)制度環(huán)境,進(jìn)而有利于促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。

四、 研究設(shè)計(jì)

(一)計(jì)量模型

地方政府間土地競爭壓低了工業(yè)用地出讓價(jià)格,造成了土地資源錯配,從而影響到區(qū)域創(chuàng)新。本文考察了改善土地競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響。參照Nunn和Qian(2011)、Mian和Sufi(2012)的強(qiáng)度雙重差分(DID)的識別策略[35～36],本文識別策略的變化來源有兩種:一是2007年《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施前后的時(shí)間變化,其作為政策前后變化的變量;二是不同城市的土地價(jià)格扭曲程度的相對高低作為實(shí)驗(yàn)組和控制組的分組變量,土地低價(jià)競爭高的地區(qū),商住用地與工業(yè)用地價(jià)格之比越大,造成土地要素配置扭曲程度越高。具體來說,2007年《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》限制了地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格的能力,從而可以緩解低價(jià)競爭與土地資源錯配,對土地資源錯配的優(yōu)化作用主要體現(xiàn)在原本土地價(jià)格扭曲程度高、土地資源錯配程度高的地方,在政策實(shí)施后,其創(chuàng)新能力會得到更大程度的提高。因此,本文可以通過雙重差分法來識別這些效應(yīng)。根據(jù)地方土地價(jià)格扭曲程度的不同,可以劃分為土地資源錯配高的地區(qū)和低的地區(qū),根據(jù)政策實(shí)施的時(shí)間劃分為實(shí)施前和實(shí)施后。為了驗(yàn)證上述假設(shè),建立如下回歸模型:

Innovationit=α+β(treati×dtt)+φcontrolsit+μi+λt+εit

(1)

在公式(1)中,被解釋變量Innovationit是城市i在t時(shí)間的創(chuàng)新能力,以專利授權(quán)數(shù)量來表示。dtt即為政策變量,在2007年之前定義為0,在2007年之后定義為1。treati為分組變量,其用于衡量地方土地價(jià)格扭曲的相對程度,當(dāng)其大于全國均值的時(shí)候定義為高扭曲,取值為1,小于全國均值則定義為低扭曲,取值為0。土地價(jià)格扭曲的程度,這里用商住用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格之比來衡量,這也是由于地區(qū)間的競爭導(dǎo)致的土地資源錯配。地區(qū)間土地競爭一般會以加大出讓面積或政府定向出讓的方式來壓低工業(yè)用地價(jià)格,以吸引企業(yè)入駐,但工業(yè)用地價(jià)格本身還與城市經(jīng)濟(jì)特征相關(guān),其絕對值無法表示地方競爭的程度;而商住用地一般供給的是非可貿(mào)易產(chǎn)品,地方政府出讓商住用地的方式更加市場化,可以反映該地區(qū)土地的市場價(jià)格。因此用商住用地與工業(yè)用地價(jià)格之比可以反映該地區(qū)地方政府主動進(jìn)行土地競爭、干預(yù)土地出讓的程度,也即該地區(qū)土地資源錯配程度。因此,這里的政策效應(yīng)為treati×dtt的系數(shù)β,根據(jù)假設(shè)1,預(yù)計(jì)其顯著為正。

controlsit為控制變量,代表影響區(qū)域創(chuàng)新的城市經(jīng)濟(jì)特征。其中包含:一是經(jīng)濟(jì)規(guī)模變量,GDP的對數(shù)(lngdp)、人口密度(lndensity),一般情況下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,創(chuàng)新能力越強(qiáng),人口密度越大,集聚效應(yīng)就越顯著,對創(chuàng)新有積極影響;二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變量,第二產(chǎn)業(yè)占比(r_gdp2)、FDI與固定資產(chǎn)投資的比例(open),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化對創(chuàng)新有重要影響,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級會拉動企業(yè)自主創(chuàng)新,但第二、三產(chǎn)業(yè)的表現(xiàn)也不一致,并且對于發(fā)展中國家來說,外資對創(chuàng)新的影響實(shí)際上是一把“雙刃劍”,外資的替代效應(yīng)可能會傷害國內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新;三是影響區(qū)域創(chuàng)新的其他變量,財(cái)政收入(lnczsr)、高等學(xué)校在校生數(shù)(lnhstudent),財(cái)政收入即代表更高的財(cái)政支出,與此同時(shí)也代表更多的企業(yè)負(fù)擔(dān),其對創(chuàng)新的效應(yīng)并不明確,人力資本擴(kuò)張一般情況下對創(chuàng)新有積極影響,但其真實(shí)影響還需要依賴“產(chǎn)學(xué)研”的協(xié)同發(fā)展水平。

(二)數(shù)據(jù)來源和變量描述

本文利用2003—2018年280個(gè)地級市面板數(shù)據(jù)來驗(yàn)證土地競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響,數(shù)據(jù)主要有五個(gè)層面:一是土地?cái)?shù)據(jù),土地價(jià)格數(shù)據(jù)來源于歷年《中國國土資源年鑒》和中國土地市場網(wǎng);二是創(chuàng)新數(shù)據(jù),專利數(shù)據(jù)來自于中國專利云數(shù)據(jù)庫,城市創(chuàng)新指數(shù)數(shù)據(jù)來自于復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心的《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》(寇宗來和劉學(xué)悅,2017)[37];三是企業(yè)數(shù)據(jù),企業(yè)研發(fā)數(shù)據(jù)來源于2005—2007年中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫,企業(yè)尋租數(shù)據(jù)來源于CSMAR上市公司數(shù)據(jù)庫;四是城市經(jīng)濟(jì)情況數(shù)據(jù),均來自歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》;五是開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù),來源于《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018版)》。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果的分析

本文研究土地競爭對區(qū)域創(chuàng)新的基準(zhǔn)影響,回歸結(jié)果見表2。實(shí)證策略上,本文均采取雙向固定效應(yīng)模型,樣本為考察期間(2003—2018)的全部城市。表2報(bào)告了基準(zhǔn)回歸的結(jié)果,被解釋變量都為專利授權(quán)數(shù)量的自然對數(shù)。(1)列報(bào)告了無控制變量的結(jié)果,(2)～(4)列為逐步加入了經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和其他相關(guān)控制變量的結(jié)果,政策影響效果始終顯著為正。(5)列則加入了全部控制變量,相比前四列,政策效應(yīng)系數(shù)雖然變小,但仍然顯著為正。具體而言,工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,扭曲相對較高地區(qū)的專利授權(quán)數(shù)量相對扭曲程度較低地區(qū)提高了19%。表2的全部五列政策效應(yīng)都顯著為正,這就驗(yàn)證了前文的假設(shè)1:工業(yè)用地最低限價(jià)政策會促進(jìn)土地資源錯配程度高地區(qū)的相對創(chuàng)新能力,對于“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”而言,現(xiàn)行的土地出讓競爭是一種低質(zhì)量的競爭。對控制變量的研究,可以發(fā)現(xiàn):第一,GDP規(guī)模和人口密度對創(chuàng)新影響系數(shù)為正,這也說明了規(guī)模優(yōu)勢和集聚效應(yīng)可轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量增長的優(yōu)勢。第二,第二產(chǎn)業(yè)占比越高,區(qū)域創(chuàng)新能力越差,這表明在樣本期間創(chuàng)新成果的涌現(xiàn)可能主要集中在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。第三,對外開放程度越高,區(qū)域創(chuàng)新能力越差,這表明在當(dāng)前樣本期間,對外開放過程中的技術(shù)轉(zhuǎn)化不明顯,外資的替代效應(yīng)占據(jù)主要部分,隨著本土企業(yè)對創(chuàng)新的不斷重視,本土企業(yè)創(chuàng)新成為中國整體創(chuàng)新能力的重要組成,而對外資的優(yōu)惠政策可能傷害了本土企業(yè)的創(chuàng)新提升。第四,財(cái)政收入的影響顯示為負(fù),這也說明財(cái)政收入并沒有有效促進(jìn)創(chuàng)新,當(dāng)前的減稅降費(fèi)政策對于區(qū)域創(chuàng)新有重要意義。第五,高等學(xué)校在校人數(shù)并沒有對區(qū)域創(chuàng)新有正面影響,高等院校的科研沒有轉(zhuǎn)換成區(qū)域創(chuàng)新的成果,“產(chǎn)學(xué)研”存在一定程度的脫節(jié)。

表2 土地競爭與區(qū)域創(chuàng)新:基準(zhǔn)結(jié)果

(二)基準(zhǔn)回歸的拓展

為了使基準(zhǔn)回歸更有說服力,替換了被解釋變量、連續(xù)DID模型和重新構(gòu)建分組變量的形式來進(jìn)行了重新估計(jì)。首先,用復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心在《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》中編制的城市創(chuàng)新指數(shù)來替代專利數(shù)據(jù),回歸結(jié)果見表3的(1)列。其次,使用了連續(xù)DID形式,構(gòu)建了不同城市的政策前土地價(jià)格扭曲程度(treat2)與政策時(shí)間(dtt)的交互項(xiàng)(treat2×dt)。每個(gè)城市的政策前土地價(jià)格扭曲程度用2003—2006年間該城市商住用地平均價(jià)格與工業(yè)用地平均價(jià)格之比來衡量,兩者的交互項(xiàng)反映地方土地價(jià)格扭曲連續(xù)漸進(jìn)程度的差異在政策實(shí)施、改善競爭后對區(qū)域創(chuàng)新的影響,回歸結(jié)果見表3的(2)列。最后,重新構(gòu)建分組。第一,假設(shè)2007年《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》限制了地方政府惡性低價(jià)競爭,那么2007年后各地低價(jià)競爭的程度應(yīng)得到改善,于是用2007年后(政策后)的各城市商住用地平均價(jià)格與工業(yè)用地平均價(jià)格之比與全國的均值比較,再次劃分高扭曲和低扭曲地區(qū);此時(shí)能預(yù)期,既然政策緩解了地方惡性競爭,地方低價(jià)競爭的空間減少了,土地市場扭曲程度改善了,政策前高扭曲地區(qū)的價(jià)格比將會趨同于低扭曲地區(qū),于是可以認(rèn)為在限價(jià)政策后的一段時(shí)間內(nèi),各個(gè)城市的地價(jià)扭曲程度強(qiáng)弱的重新劃分其實(shí)是隨機(jī)的,那么這種強(qiáng)弱劃分就不會對區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)生影響。第二,由于2007年以前,以協(xié)議出讓價(jià)格代替工業(yè)用地價(jià)格是文獻(xiàn)通常的做法(楊其靜等,2014)[6]29,但國務(wù)院2006年8月31日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》,嚴(yán)厲地要求“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”,這既造成了招拍掛出讓代表商住用地出讓的合理性下降,而且也會對政策沖擊結(jié)果的合理性造成沖擊。因此,通過土地市場網(wǎng)的土地交易信息,準(zhǔn)確測算了2007—2010年工業(yè)用地和商住用地的價(jià)格(與2003—2006年的4年均值窗口期保持一致),重新構(gòu)建分組變量,生成newtreat×dt1,得到表3中(3)列的回歸結(jié)果。此外,通過相同方法,分別得到2007—2008兩年和2007—2009三年窗口的newtreat×dt2和newtreat×dt3的回歸結(jié)果,見表3的(4)列和(5)列。

表3 土地競爭與區(qū)域創(chuàng)新:拓展性分析結(jié)果

表3的回歸結(jié)果增加了基準(zhǔn)回歸的說服力,即工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,高地價(jià)扭曲地區(qū)的創(chuàng)新能力確實(shí)提高了。具體來說,最低限價(jià)政策之后,強(qiáng)扭曲地區(qū)的專利申請數(shù)量相對增加了12%;以連續(xù)強(qiáng)度DID的結(jié)果來說,地價(jià)扭曲的程度增加一單位,在最低限價(jià)政策之后,其區(qū)域創(chuàng)新能力多改進(jìn)1.5%;以土地市場網(wǎng)數(shù)據(jù)構(gòu)建的檢驗(yàn)結(jié)果來說,newtreat×dt1、newtreat×dt2和newtreat×dt3均不顯著,說明《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》扭轉(zhuǎn)了地方土地出讓惡性低價(jià)競爭的局面,用類似于安慰劑的方法反證驗(yàn)證了假設(shè)1。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢和動態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)。政策實(shí)施前處理組和控制組具有平行趨勢是雙重差分法得以運(yùn)用的重要前提。并且區(qū)域創(chuàng)新的提升具有一定的累積性和長期性,因此,真正能夠促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的政策效果往往是隨著時(shí)間的進(jìn)展在加強(qiáng)的。為了結(jié)果的有效性,分別進(jìn)行平行趨勢和動態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn),結(jié)果見圖2和表4。通過平行趨勢圖回歸結(jié)果顯示,在政策文件頒布之前,處理組和控制組的區(qū)域創(chuàng)新能力沒有顯著差異,這也證明了處理組和控制組之間的平行趨勢。并且,研究發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的不斷推進(jìn),工業(yè)用地最低限價(jià)政策對高扭曲地區(qū)的創(chuàng)新促進(jìn)效應(yīng)不斷加大,這也說明了工業(yè)用地最低限價(jià)政策對區(qū)域創(chuàng)新的長期促進(jìn)效應(yīng)。

表4 動態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

圖2 平行趨勢檢驗(yàn)

2.安慰劑檢驗(yàn)。本文采取安慰劑檢驗(yàn)來驗(yàn)證研究的穩(wěn)健性,采用城市經(jīng)濟(jì)特征構(gòu)建安慰劑政策的方法,即先根據(jù)政策前的城市各經(jīng)濟(jì)特征的均值,按照和本文核心變量一樣的分組方式,設(shè)定為由各安慰劑政策劃分的實(shí)驗(yàn)組和對照組,然后在基準(zhǔn)回歸方程中引入安慰劑政策的分組變量與政策時(shí)間的交互項(xiàng);從而treat×dt項(xiàng)能剝離出其他可能政策的影響,反映限價(jià)政策與土地出讓競爭的真實(shí)影響,這也起到了安慰劑檢驗(yàn)的效果?；貧w結(jié)果如表5,(1)～(6)列分別是以GDP的對數(shù)、人口密度、第二產(chǎn)業(yè)占比、FDI與固定資產(chǎn)投資的比例、財(cái)政收入、高等學(xué)校在校生數(shù)構(gòu)建了安慰劑政策。結(jié)果表明,在分別用其他城市經(jīng)濟(jì)特征作為安慰劑檢驗(yàn)之后,最低限價(jià)政策在改善土地惡性低價(jià)競爭、促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新方面仍有顯著影響。值得注意的是,其他交互項(xiàng)結(jié)果也顯著為正,這也暗示了土地出讓競爭影響了大部分城市經(jīng)濟(jì)特征,土地出讓競爭關(guān)乎經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面。

表5 安慰劑檢驗(yàn)

3.變換時(shí)間窗口的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。在樣本期間,同時(shí)存在多種影響創(chuàng)新的政策,為了再次驗(yàn)證土地出讓競爭的效果,取兩年(2005—2009)和一年(2006—2008)為時(shí)間窗口作為穩(wěn)健性檢驗(yàn),回歸結(jié)果見表6。結(jié)果發(fā)現(xiàn),無論取一年還是兩年作為時(shí)間窗口,最低限價(jià)的政策效果依舊顯著為正,即工業(yè)用地最低限價(jià)政策實(shí)施之后,高扭曲地區(qū)的創(chuàng)新能力會顯著提高。并且,兩年時(shí)間窗口的系數(shù)大于一年窗口,這也表明了政策對創(chuàng)新的促進(jìn)效應(yīng)具有長期性。

表6 變換時(shí)間窗口的檢驗(yàn)

(四)異質(zhì)性分析

考慮到地理稟賦差異、行政等級下的資源集聚能力的差異、開發(fā)區(qū)政策優(yōu)惠的差異和刺激計(jì)劃對土地政策的特殊影響,分別從地理稟賦、城市級別、國家開發(fā)區(qū)和刺激計(jì)劃來分組討論土地競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響。

1.地理稟賦的影響。首先,無論是區(qū)域創(chuàng)新能力還是中央土地出讓的傾斜程度都受到地理稟賦的影響,因此,本部分研究了地理稟賦的不同影響,表7的三列分別報(bào)告了東部、中部和西部地區(qū)分樣本回歸的結(jié)果。從這三列來看,最低限價(jià)的政策效果在東部地區(qū)顯著為正,而對中西部沒有顯著影響。原因在于:中央的土地出讓本身就向西部地區(qū)傾斜,西部地區(qū)的土地供應(yīng)相對充足,土地劃分級別相對較低,因此限價(jià)政策對其影響相對較小。

表7 地理稟賦的影響

2.城市級別的影響。其次,考慮到城市的行政級別帶來的集聚優(yōu)勢會對區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)生不同的影響,因此,本部分按照城市級別進(jìn)行分樣本估計(jì),回歸結(jié)果如表8所示。根據(jù)表8的結(jié)果顯示,最低限價(jià)的政策效果主要體現(xiàn)在地級市層面,其在省會、計(jì)劃單列市和直轄市的效果并不明顯,一個(gè)可能的解釋是高行政級別的城市有先天的競爭優(yōu)勢,其促進(jìn)創(chuàng)新的方式更加多樣化。

表8 城市級別的影響

3.國家級開發(fā)區(qū)設(shè)立的影響。而后,國家級開發(fā)區(qū)特有的優(yōu)惠政策,分別對有無國家級開發(fā)區(qū)的城市進(jìn)行分樣本回歸,結(jié)果見表9。據(jù)回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn),最低限價(jià)的創(chuàng)新促進(jìn)效應(yīng)主要表現(xiàn)在國家級開發(fā)區(qū)樣本中,在未設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)的城市負(fù)顯著。開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策抑制了區(qū)域創(chuàng)新,而最低限價(jià)政策緩解了開發(fā)區(qū)的土地出讓惡性競爭,從而一定程度上促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新。

表9 國家級開發(fā)區(qū)設(shè)立的影響

4.考慮2008年刺激計(jì)劃的影響。最后,考慮到2008年11月開始的刺激計(jì)劃會通過土地作用到經(jīng)濟(jì)增長的許多方面,從而影響到本文的分組變量,因此選取刺激計(jì)劃之前的2003—2008年數(shù)據(jù)進(jìn)行重新估計(jì),從而排除刺激計(jì)劃的影響,回歸結(jié)果如表10所示。結(jié)果表明,在刺激計(jì)劃發(fā)生之前,最低限價(jià)的政策效應(yīng)顯著為正。具體來說,工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,高扭曲地區(qū)的創(chuàng)新能力相對提高10.1%,政策效果低于全樣本期間的19%,這也說明了刺激計(jì)劃對政策效果的放大效應(yīng)。

表10 考慮刺激計(jì)劃的影響

(五)微觀機(jī)制研究:企業(yè)研發(fā)和企業(yè)尋租

下面,從微觀企業(yè)層面,研究土地競爭對創(chuàng)新的影響機(jī)制,分別包含企業(yè)研發(fā)費(fèi)用機(jī)制和企業(yè)尋租機(jī)制檢驗(yàn)。

1.企業(yè)研發(fā)費(fèi)用機(jī)制。文獻(xiàn)中研究研發(fā)創(chuàng)新最常用的四個(gè)數(shù)據(jù)來源是工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫、上市公司數(shù)據(jù)、世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)、私營企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)。但根據(jù)本文對城市數(shù)量、研發(fā)費(fèi)用披露年份的要求,只有工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫符合本文的研究需求(2)2012年世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)只包含11個(gè)省份、25個(gè)城市。私營企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)只到省份層面。上市企業(yè)公司數(shù)據(jù)只在2007年后披露了研發(fā)費(fèi)用。這三個(gè)數(shù)據(jù)庫不滿足識別的要求。工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫的2005—2007年披露了企業(yè)研發(fā)費(fèi)用,滿足樣本期和城市數(shù)量的要求。。參考龍小寧和林志帆(2018)的做法[38],使用2005—2007中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(3)中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫2007年之后的數(shù)據(jù)質(zhì)量較差,因此,僅選取2007年之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。對本文進(jìn)行OLS估計(jì)、Tobit模型和Truncation模型的MLE估計(jì),被解釋變量均為企業(yè)研發(fā)投入。本部分參考相關(guān)文獻(xiàn)控制了以下變量:城市經(jīng)濟(jì)特征變量(與基準(zhǔn)回歸相同,下同)和企業(yè)特征變量(營業(yè)收入自然對數(shù)、企業(yè)資產(chǎn)自然對數(shù)、企業(yè)績效ROA、資產(chǎn)負(fù)債率、廣告自然對數(shù)、企業(yè)年齡)。

通過表11的三列結(jié)果,可知政策效應(yīng)項(xiàng)均顯著為正,這也從微觀企業(yè)層面驗(yàn)證了假設(shè)2:《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施有利于帶動企業(yè)增加創(chuàng)新投入,促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。政策的實(shí)施使高扭曲地區(qū)的企業(yè)創(chuàng)新投入增加越多,從而對該區(qū)域的創(chuàng)新促進(jìn)作用也越大。

表11 企業(yè)研發(fā)機(jī)制檢驗(yàn)

2.企業(yè)尋租機(jī)制。優(yōu)質(zhì)的制度環(huán)境對創(chuàng)新有促進(jìn)效應(yīng),而相對較差的制度會使企業(yè)更加傾向?qū)ぷ鈴亩欢ǔ潭纫种苿?chuàng)新。度量企業(yè)尋租,一般使用企業(yè)業(yè)務(wù)招待費(fèi),而業(yè)務(wù)招待費(fèi)的大規(guī)模公開是在2007年,與樣本期不適合,因此,本文使用管理費(fèi)用率(管理費(fèi)用與營業(yè)收入之比)來表示企業(yè)尋租。

使用2003—2018年上市公司數(shù)據(jù)研究了最低限價(jià)政策對企業(yè)尋租的影響(4)中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)2007年之后數(shù)據(jù)質(zhì)量較差,因此,選取的是上市公司數(shù)據(jù)。,回歸結(jié)果見表12。(1)列為無控制變量結(jié)果,(2)列參考相關(guān)文獻(xiàn)控制了企業(yè)層面的控制變量(資產(chǎn)總計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債率、營業(yè)毛利率、股權(quán)集中度H5、董事人數(shù)和企業(yè)人員總數(shù)),(3)列控制了城市層面的控制變量,(4)列控制了企業(yè)層面和城市層面的控制變量。

表12 企業(yè)尋租機(jī)制檢驗(yàn)

通過表12的(4)列結(jié)果發(fā)現(xiàn),在控制了全部控制變量之后,政策效應(yīng)項(xiàng)顯著為負(fù),這也從微觀企業(yè)層面驗(yàn)證了假設(shè)3:《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施壓縮了尋租空間,進(jìn)而有利于促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,高扭曲地區(qū)企業(yè)的尋租成本相對于低扭曲地區(qū)會有更大程度的下降,即限價(jià)政策更大程度地顯著優(yōu)化了高扭曲地區(qū)的制度環(huán)境。

(六)宏觀機(jī)制研究:政府科技投入和制度環(huán)境

下面,從宏觀政府層面,研究土地競爭對創(chuàng)新的影響機(jī)制,分別包含科技支出機(jī)制和制度優(yōu)化機(jī)制檢驗(yàn)。

1.科技支出機(jī)制。科技支出是影響到區(qū)域創(chuàng)新能力的直接因素,因此,本部分檢驗(yàn)了土地出讓競爭對創(chuàng)新影響的科技支出機(jī)制。最低限價(jià)政策主要通過減少房地產(chǎn)開發(fā)投資和放松預(yù)算約束來增加政府科技支出?；貧w結(jié)果見表13,(1)列的被解釋變量為房地產(chǎn)開發(fā)投資的對數(shù),(2)列的被解釋變量為土地財(cái)政收入占GDP的比重,(3)列的被解釋變量為科技支出占GDP的比重,(4)列的被解釋變量為科技支出占財(cái)政支出的比重。(1)列的結(jié)果表明,工業(yè)用地最低限價(jià)的政策效應(yīng)顯著為負(fù),其顯著抑制了房地產(chǎn)開發(fā)投資的增加。(2)列的結(jié)果表明,工業(yè)用地最低限價(jià)的政策效應(yīng)顯著為正,其顯著刺激了土地財(cái)政收入的增加。(3)列和(4)列的結(jié)果表明,最低限價(jià)的對科技支出的政策效應(yīng)顯著為正。假設(shè)2從宏觀政府行為層面得以驗(yàn)證,即改善土地出讓惡性競爭有利于減少房地產(chǎn)開發(fā)投資、放松預(yù)算約束,有利于提升地區(qū)科技支出,對惡性競爭越強(qiáng)的地區(qū)提升作用越明顯,從而對這些地區(qū)的創(chuàng)新促進(jìn)作用也越大。

表13 科技支出機(jī)制檢驗(yàn)

2.制度優(yōu)化機(jī)制。在眾多文獻(xiàn)中,制度環(huán)境都被視為促進(jìn)創(chuàng)新的關(guān)鍵因素,本文檢驗(yàn)了最低限價(jià)政策對制度環(huán)境的影響,回歸結(jié)果如表14所示。本文用土地違法類指標(biāo)來表示制度環(huán)境,因?yàn)橥恋剡`法和本文研究的土地出讓競爭直接相關(guān)。土地違法類指標(biāo)一直存在質(zhì)疑,就是土地違法增加到底代表土地違法本身增多(制度變差)還是土地處罰力度增加(制度變好),因?yàn)橥恋剡`法始終是浮出水面的違法,無法確定是處罰力度還是犯案頻率導(dǎo)致的。為了緩解這一問題,本文選取“歷年隱漏案件立案件”和“處理歷年隱漏案件件”來衡量制度,因?yàn)殡[漏案件都是曾經(jīng)發(fā)生過的,而現(xiàn)在被立案或者處理就比較明確的代表制度層面的優(yōu)化。回歸結(jié)果顯示,工業(yè)用地限價(jià)政策會顯著促進(jìn)制度環(huán)境的優(yōu)化。與此同時(shí),本年違法案件、本年發(fā)生案件件數(shù)和本年發(fā)生案件立案件的回歸結(jié)果不顯著或顯著性降低,且系數(shù)大幅度下降,這說明了當(dāng)期的發(fā)生案件數(shù)量是制度變好時(shí),違法量自然下降和執(zhí)法力度增加的兩種效應(yīng)疊加的結(jié)果,進(jìn)一步證明了限價(jià)政策對制度環(huán)境改善的作用(5)根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》每年統(tǒng)計(jì)的違法數(shù)量,可知每年的違法量是下降趨勢。對比ln本年發(fā)生案件件和ln本年發(fā)生案件立案件的回歸結(jié)果,可以推測,高扭曲的地區(qū),政策后的執(zhí)法立案的效應(yīng)要大于違法量自然下降的效應(yīng),進(jìn)一步說明改善競爭有利于提升制度對區(qū)域創(chuàng)新的保障。。這也從宏觀政府行為層面驗(yàn)證了假設(shè)3。

表14 制度優(yōu)化機(jī)制檢驗(yàn)

六、結(jié)論與啟示

本文利用2003—2018年間280個(gè)地級市數(shù)據(jù),以2007年《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》限制地方土地競爭的改革為契機(jī),運(yùn)用雙重差分方法,研究了地方土地競爭對區(qū)域創(chuàng)新的影響和作用路徑。研究發(fā)現(xiàn):第一,工業(yè)用地最低限價(jià)政策會促進(jìn)改善土地競爭,促進(jìn)土地要素市場化配置,有利于區(qū)域創(chuàng)新,對于“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”而言,現(xiàn)行的土地競爭是一種低質(zhì)量的競爭。替代區(qū)域創(chuàng)新衡量指標(biāo)和重新定義實(shí)驗(yàn)組、對照組的方式均未改變“改善惡性土地競爭會促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新”的結(jié)果。第二,工業(yè)用地最低限價(jià)政策通過微觀層面提升企業(yè)研發(fā)投入和抑制企業(yè)尋租的機(jī)制,宏觀層面提高政府科技支出和改善制度環(huán)境的機(jī)制,促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新。第三,進(jìn)一步研究表明,地理稟賦高的、城市級別低的、具有國家級開發(fā)區(qū)的城市所受到的工業(yè)用地最低限價(jià)政策的積極影響更大。這說明惡性土地競爭抑制了發(fā)展條件較好的城市的創(chuàng)新能力。此外,2008年的刺激計(jì)劃對政策效應(yīng)具有放大作用。上述結(jié)論在一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)之后,依舊成立。

綜合以上結(jié)論,本文認(rèn)為現(xiàn)行制度環(huán)境下,應(yīng)當(dāng)規(guī)范地方政府競爭,限制土地惡性競爭,推進(jìn)土地要素市場化配置。一是政府作為具有中國特色國有土地的壟斷供給者,應(yīng)該在市場配置資源的基礎(chǔ)上發(fā)揮土地資源的有效性,而不是將土地作為惡性競爭的籌碼。惡性的土地競爭會增加土地尋租和違法,破壞市場競爭制度,扭曲資源配置,不利于推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。在當(dāng)前實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)程中,頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該改善地方政府的惡性競爭,提升制度環(huán)境,基于市場原則發(fā)揮政府的有效引導(dǎo)作用,營造出創(chuàng)新的土壤,為建設(shè)科技創(chuàng)新強(qiáng)國奠定穩(wěn)定的政策基礎(chǔ)。二是本文研究表明地理稟賦好的、城市級別高的、具有國家級開發(fā)區(qū)的城市創(chuàng)新能力普遍更強(qiáng),受到政策的影響也越大。因此應(yīng)該有的放矢地加大對具有創(chuàng)新優(yōu)勢城市的正式制度環(huán)境保障,優(yōu)化營商環(huán)境、簡政放權(quán)、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù);也應(yīng)該注重塑造創(chuàng)新優(yōu)勢城市,加強(qiáng)創(chuàng)新城市與其他城市之間的區(qū)域創(chuàng)新合作,發(fā)揮創(chuàng)新城市的引領(lǐng)作用,利用好各城市間的比較優(yōu)勢,將創(chuàng)新資源最大化利用,避免為創(chuàng)新惡性競爭。