我國(guó)建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的設(shè)想

李林 宋英杰 郭贊

摘?要：當(dāng)前全球范圍內(nèi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不斷發(fā)生，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)的意義重大，特別是大災(zāi)準(zhǔn)備金的建立，為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償提供了雄厚的資金基礎(chǔ)與制度保障。對(duì)我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金籌集的類型進(jìn)行梳理，分析我國(guó)森林大災(zāi)準(zhǔn)備金管理的現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，從完善財(cái)稅法律法規(guī)、建立森林大災(zāi)準(zhǔn)備金運(yùn)行框架體系、探索全國(guó)性和地方性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的建設(shè)與銜接等方面，對(duì)我國(guó)建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：森林大災(zāi)準(zhǔn)備金;財(cái)政支持;巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)體系

中圖分類號(hào)：F832.2????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2023）34-0039-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.039

2020年，我國(guó)森林火災(zāi)發(fā)生1153起，其中重大火災(zāi)7起，森林災(zāi)害造成了大量的經(jīng)濟(jì)損失。然而災(zāi)害尤其是巨災(zāi)發(fā)生后，我國(guó)往往由政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，還缺乏完善的市場(chǎng)化應(yīng)對(duì)機(jī)制。但從世界范圍來看，很多國(guó)家都建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，特別是通過建立大災(zāi)準(zhǔn)備金制度，進(jìn)一步分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮了政府和市場(chǎng)的保障作用。2009年，當(dāng)時(shí)的保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合頒布《關(guān)于做好集體林權(quán)改革與林業(yè)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見明確指示“探索建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”。而建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度就是建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的主要內(nèi)容。2016年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出：“進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。”2023年中央一號(hào)文件在強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)方面指出：“提升重點(diǎn)區(qū)域森林草原火災(zāi)綜合防控水平?！边@些文件在一定程度上為政策性森林保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展提供了政策支持，也為我國(guó)建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度提供了指導(dǎo)。因此，對(duì)于我國(guó)來說，需要通過建立森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度，進(jìn)一步提高政策性森林保險(xiǎn)的承保能力，從而發(fā)揮其對(duì)林業(yè)生產(chǎn)以及林業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器作用。文章就建立全國(guó)性的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金問題進(jìn)行探討。

1?建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的必要性

首先，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的屬性決定了建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的必要性。所謂巨災(zāi)損失是指一次風(fēng)險(xiǎn)事故中，受災(zāi)主體所承受的超過一定標(biāo)準(zhǔn)的特大賠償損失。由于森林風(fēng)險(xiǎn)尤其是自然災(zāi)害損失的“經(jīng)常性”和“不確定性”，當(dāng)出現(xiàn)巨災(zāi)損失時(shí)，往往私人部門不能完全依靠自身的力量分散這種風(fēng)險(xiǎn)。因此，在全社會(huì)范圍內(nèi)建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度應(yīng)對(duì)巨災(zāi)損失非常必要。

其次，建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度能夠減輕政府救災(zāi)的壓力。近年來我國(guó)森林自然災(zāi)害損失不斷擴(kuò)大，僅僅依靠政府救災(zāi)難以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)財(cái)政救災(zāi)支出占災(zāi)害損失的比例僅在1%～3%。應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)顯示：2022年，全年各種自然災(zāi)害共造成受害森林面積約4689.5公頃。而從災(zāi)害發(fā)生情況看，通常一次較大規(guī)模的自然災(zāi)害能夠?qū)е律賱t幾十億元幾百億元多則上千億元的損失，財(cái)政救災(zāi)資金在災(zāi)害損失面前可謂杯水車薪，需要建立大災(zāi)準(zhǔn)備金制度等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制來應(yīng)對(duì)越來越多的巨災(zāi)損失。

最后，建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度是完善森林保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵。得益于政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)的推廣，2022年我國(guó)森林保險(xiǎn)保費(fèi)收入45.7億元，為1363萬(wàn)戶次林農(nóng)提供風(fēng)險(xiǎn)保障1.82萬(wàn)億元。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)森林保險(xiǎn)仍然存在覆蓋面偏低、保障水平不足、產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新、財(cái)政配套能力弱等問題，尤其是森林保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制仍需要進(jìn)一步完善。因此，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，充分發(fā)揮森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的風(fēng)險(xiǎn)防范與補(bǔ)償作用，將進(jìn)一步為我國(guó)森林保險(xiǎn)的健康發(fā)展提供有力保障。

2?我國(guó)財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度現(xiàn)狀分析

首先，政府積極探索對(duì)森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的財(cái)稅支持政策。如2009年《關(guān)于保險(xiǎn)公司提取農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金企業(yè)所得稅稅前扣除問題的通知》由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布，成為當(dāng)時(shí)針對(duì)保險(xiǎn)公司計(jì)提大災(zāi)準(zhǔn)備金的稅收優(yōu)惠的依據(jù)。之后，我國(guó)積極探索由政府支持建設(shè)的大災(zāi)準(zhǔn)備金制度中關(guān)于財(cái)稅優(yōu)惠的政策。如2013年我國(guó)通過頒布并實(shí)施《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》探索建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)大災(zāi)準(zhǔn)備金制度，以建立并完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。該條例明確了財(cái)政支持政策是建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的重要保障，也為建立森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度提供了依據(jù)。

其次，我國(guó)財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金試點(diǎn)仍處于起步階段。目前我國(guó)沒有建立全國(guó)性的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度，仍處于各地區(qū)獨(dú)自探索的階段。當(dāng)前我國(guó)很多省份公布了農(nóng)業(yè)大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的實(shí)施方案，公布專門的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的試點(diǎn)地區(qū)還不多，主要有福建、湖南和海南省。如《福建省關(guān)于做好2011年森林綜合保險(xiǎn)工作的通知》（閩林綜〔2011〕17號(hào)）規(guī)定：省級(jí)財(cái)政首先劃撥2000萬(wàn)元資金，建立該年度的省級(jí)森林綜合保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。該基金根據(jù)年度巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生狀況申請(qǐng)?zhí)崛?，但是政策還規(guī)定該省森林綜合保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金年度總額需要保持在2000萬(wàn)元，不足部分由財(cái)政補(bǔ)充。省級(jí)森林綜合保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金必須在2000萬(wàn)元限額內(nèi)進(jìn)行賠付，對(duì)于當(dāng)年全省森林綜合保險(xiǎn)簡(jiǎn)單賠付率超過80%的部分，由森林保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與省級(jí)森林綜合保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金共同賠付，雙方承擔(dān)的比例為1∶1。湖南省關(guān)于印發(fā)《湖南省2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案的通知》（湘財(cái)金〔2010〕15號(hào)）規(guī)定：森林保險(xiǎn)按當(dāng)年保費(fèi)收入的25%計(jì)提大災(zāi)準(zhǔn)備金。保險(xiǎn)綜合賠付率超過60%或出現(xiàn)嚴(yán)重災(zāi)情需要采取緊急措施時(shí)，保險(xiǎn)公司可申請(qǐng)動(dòng)用大災(zāi)準(zhǔn)備金。《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2015年海南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作實(shí)施方案的通知》（瓊府辦〔2015〕144號(hào)）規(guī)定：森林保險(xiǎn)按照保費(fèi)的10%提取。從各省實(shí)施的方案來看，政策差異較大，尤其是在資金籌集方面，福建省的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金由地方財(cái)政撥付部分資金建立，而湖南省和海南省的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金主要來源于森林保險(xiǎn)保費(fèi)的提留。

最后，從全國(guó)范圍來看，我國(guó)的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度僅在一些省份進(jìn)行小規(guī)模的探索與試點(diǎn)，由此造成各地區(qū)的試點(diǎn)范圍不大，資金規(guī)模也偏小，財(cái)政支持規(guī)模有限，今后還需要進(jìn)一步探索基金籌集、運(yùn)營(yíng)與管理方式，完善森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，防范巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是大災(zāi)準(zhǔn)備金的籌集模式面臨著較多的挑戰(zhàn)。如，對(duì)于地方政府財(cái)力薄弱的森林大省或者中西部地區(qū)，若僅依靠政府財(cái)政支持或補(bǔ)貼很難建立起該地區(qū)的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金，因?yàn)樯执鬄?zāi)準(zhǔn)備金需要一定的資金規(guī)模才能發(fā)揮巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)淖饔?。?dāng)然，如果采用的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金來源于森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)盈余的籌資模式，由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)低頻率高損失的特征，森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)可能會(huì)積累部分盈余，可以用于森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的建設(shè)，但又因?yàn)檎咝陨直ｋU(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的微利特點(diǎn)，若今后大災(zāi)準(zhǔn)備金規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，僅僅依靠森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)盈余進(jìn)行資金籌集的方式，也可能使得森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的積累難以得到保障。

3?我國(guó)建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的構(gòu)想

建立財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度能夠?qū)崿F(xiàn)兩個(gè)方面的目標(biāo)，一是積累資金，健全巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障；二是平滑不同年度政府救災(zāi)支出規(guī)模，緩解巨災(zāi)年度中央和地方兩級(jí)政府的財(cái)政壓力。因此，加大森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的研究力度，完善財(cái)稅支持政策，建立適合我國(guó)國(guó)情的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的資金籌集與運(yùn)行機(jī)制需要積極探索。

3.1?制定并完善關(guān)于森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度財(cái)稅支持政策的法律法規(guī)

為了進(jìn)一步推動(dòng)森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度法律法規(guī)的建設(shè)與完善，我國(guó)需要在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過法律法規(guī)具體明確政府的財(cái)稅支持政策，確保森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中原則性地規(guī)定了建立財(cái)稅政策支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，今后需要對(duì)這一原則性的財(cái)稅支持政策進(jìn)一步細(xì)化。如在相關(guān)財(cái)稅法規(guī)中規(guī)定：各級(jí)政府在制定財(cái)政預(yù)算時(shí)，需要將大災(zāi)準(zhǔn)備金年度財(cái)政資金籌集和資金使用規(guī)模等問題納入其中，以便大災(zāi)準(zhǔn)備金的管理能夠得到人大、審計(jì)部門以及社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督。另外，進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策。我國(guó)可以根據(jù)當(dāng)前巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀，對(duì)積極籌資注入大災(zāi)準(zhǔn)備金的公司予以稅賦減免，并在相關(guān)法規(guī)中做出具體規(guī)定，國(guó)家稅務(wù)總局也可以就稅基、稅率以及具體的減免措施制定專門的實(shí)施細(xì)則。

3.2?構(gòu)建全國(guó)性財(cái)政支持的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的運(yùn)行機(jī)制框架

第一，要形成財(cái)政支持的多元化的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金籌資機(jī)制。其資金來源大致包括以下幾個(gè)部分：

一是財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠政策等稅式支出形成的資金。主要籌集途徑包括：國(guó)家及地方財(cái)政直接劃撥形成的原始基金，各年度財(cái)政預(yù)算資金，財(cái)政政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)補(bǔ)貼資金等；稅式支出，基于發(fā)展森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取稅收減免或稅收優(yōu)惠政策等形成的政府稅收減少或犧牲。

二是會(huì)員會(huì)費(fèi)的繳納。將開展政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)納入基金會(huì)員。會(huì)員會(huì)費(fèi)的繳納模式可以包括原始會(huì)員費(fèi)、會(huì)員年費(fèi)、基金認(rèn)購(gòu)等，還可以根據(jù)公司繳費(fèi)規(guī)模和加入會(huì)員的時(shí)間等因素，確定會(huì)員等級(jí)，再根據(jù)會(huì)員等級(jí)進(jìn)一步確定年費(fèi)繳費(fèi)比例與相關(guān)繳費(fèi)規(guī)則。

三是保險(xiǎn)公司政策性森林保險(xiǎn)保費(fèi)收入與部分經(jīng)營(yíng)盈余。政策性森林保險(xiǎn)保費(fèi)收入是森林大災(zāi)準(zhǔn)備金重要的資金來源，因此，保險(xiǎn)公司每年可以從保費(fèi)收入中按照一定的比例提取資金。另外，森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于一般森林風(fēng)險(xiǎn)而言，具有頻率低、偶然性、區(qū)域性等特征，因此，在森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生較少的年份，政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)盈余是可能的，保險(xiǎn)公司就可以將當(dāng)年盈余根據(jù)規(guī)定按一定比例轉(zhuǎn)入森林大災(zāi)準(zhǔn)備金。

四是其他來源。森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的資金來源還包括社會(huì)捐助以及基金的投資收益等。

第二，發(fā)揮財(cái)政職能，建立健全森林大災(zāi)準(zhǔn)備金監(jiān)管體系。從國(guó)外發(fā)展情況來看，加拿大農(nóng)作物再保險(xiǎn)基金由財(cái)政部管理；日本的農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金由農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)管理；美國(guó)的農(nóng)業(yè)救災(zāi)援助基金由美國(guó)農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作；韓國(guó)的農(nóng)漁業(yè)災(zāi)害再保險(xiǎn)基金由農(nóng)林水產(chǎn)食品部管理?？梢钥吹?，以上國(guó)家建立并籌集的大災(zāi)準(zhǔn)備金均由財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等政府機(jī)構(gòu)或者該領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，并建立了一套完整的基金監(jiān)管體系。這不僅能夠加強(qiáng)政府對(duì)大災(zāi)準(zhǔn)備金的監(jiān)管，而且能使資金運(yùn)作更加規(guī)范化和專業(yè)化。因此，我國(guó)也可以在結(jié)合自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立專門的基金管理機(jī)構(gòu)——森林大災(zāi)準(zhǔn)備金管理委員會(huì)。該管理委員會(huì)委員可以由財(cái)政、林業(yè)、國(guó)家氣象局、國(guó)家審計(jì)局、金融監(jiān)管局等相關(guān)部門的專業(yè)人員組成，其主要職責(zé)包括：把握宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，制定森林大災(zāi)準(zhǔn)備金籌資、市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管政策；建立并逐步完善森林大災(zāi)準(zhǔn)備金管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制，等。

第三，明確森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的財(cái)政緊急融資方式。如，日本以政府和農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失，政府承擔(dān)損失比例較高部分的賠償，以保證農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)順利運(yùn)行；加拿大采取聯(lián)邦財(cái)政支出和稅式支出等方式實(shí)現(xiàn)基金緊急融資，當(dāng)基金不足時(shí)，其通過聯(lián)邦財(cái)政支出彌補(bǔ)賠償缺口，或通過減免利息等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政融資?？梢钥吹?，通過這些緊急的融資方式來保證大災(zāi)年份基金的緊急需求，是我國(guó)可以借鑒的融資方式，并在此基礎(chǔ)上積極探索適合基金發(fā)展需要的融資新形式。

總之，當(dāng)前我國(guó)需要根據(jù)森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)建森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的運(yùn)行框架，形成完善的資金籌集、投資運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督管理機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮森林大災(zāi)準(zhǔn)備金巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)淖饔谩＿@就需要除了建立健全森林大災(zāi)準(zhǔn)備金監(jiān)管體系之外，還需要建立并完善森林大災(zāi)準(zhǔn)備金投資監(jiān)管指標(biāo)體系。森林大災(zāi)準(zhǔn)備金選擇投資工具，仍然要以安全性為首要原則，要保證具備較充足的基金規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上探索實(shí)現(xiàn)基金的保值增值與流動(dòng)性的方法。當(dāng)前我國(guó)的資本市場(chǎng)還不是很完善，投資工具的選擇需要謹(jǐn)慎，需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)步實(shí)施。從國(guó)際大災(zāi)準(zhǔn)備金的投資經(jīng)驗(yàn)來看，其投資方式呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，資產(chǎn)類與權(quán)益類投資工具相結(jié)合。投資渠道主要包括安全性較高的存款、公債、金融債、企業(yè)債等方式，也包括收益較高的股票、股權(quán)和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類投資工具。因此建議出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，對(duì)森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的各項(xiàng)投資比例進(jìn)行限制，以實(shí)現(xiàn)資金增值以及基金安全。另外，為了使投資者、管理者充分了解基金投資運(yùn)營(yíng)狀況，提高基金管理的透明度，并加強(qiáng)社會(huì)對(duì)基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理，完善信息披露制度非常重要。因此，基金管理人應(yīng)定期匯報(bào)森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的投資成本、各項(xiàng)資產(chǎn)投資比例、投資效益等。為了有效保護(hù)基金的安全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)該及時(shí)審查森林大災(zāi)準(zhǔn)備金管理人提交的投資運(yùn)營(yíng)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，防患于未然?？梢钥吹剑⒈匾呢?cái)稅支持政策以及健全的投資監(jiān)管措施，是森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度建立并順利運(yùn)行的保障，在制度運(yùn)行中仍需探索財(cái)稅政策的支持效果并不斷改進(jìn)與優(yōu)化相關(guān)政策。

3.3?繼續(xù)探索財(cái)政支持的地方性及區(qū)域性的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度

首先，在各省市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索與完善符合本地發(fā)展的大災(zāi)準(zhǔn)備金制度及資金籌集模式。繼續(xù)完善各地區(qū)試行的基金來源于保費(fèi)收入、保險(xiǎn)收益等的籌集辦法，發(fā)揮地方財(cái)政支持的作用，實(shí)現(xiàn)地方性大災(zāi)準(zhǔn)備金的籌集與使用。

地方性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金由地方政府根據(jù)本地巨災(zāi)發(fā)生的實(shí)際情況，形成具有本地特色的有效的資金籌集與管理運(yùn)行機(jī)制。地方性大災(zāi)準(zhǔn)備金可根據(jù)當(dāng)?shù)鼐逓?zāi)狀況留有必要的儲(chǔ)備外，其余部分可以委托森林大災(zāi)準(zhǔn)備金管理委員會(huì)進(jìn)行管理和投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。

其次，建立區(qū)域性的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金。根據(jù)巨災(zāi)發(fā)生的地域性和差異性的特點(diǎn)，在地震、洪水、干旱、臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)地區(qū)分別建立區(qū)域性森林巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。如，在地震多發(fā)的西部地區(qū)建立西南地震大災(zāi)準(zhǔn)備金、西北地震大災(zāi)準(zhǔn)備金；在洪水多發(fā)地區(qū)建立長(zhǎng)江中下游洪水大災(zāi)準(zhǔn)備金、淮河黃河流域洪水大災(zāi)準(zhǔn)備金、華南洪水大災(zāi)準(zhǔn)備金、東北洪水大災(zāi)準(zhǔn)備金；在干旱多發(fā)的北方地區(qū)建立華北干旱大災(zāi)準(zhǔn)備金、西北干旱巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；在臺(tái)風(fēng)多發(fā)的沿海地區(qū)構(gòu)建東南沿海臺(tái)風(fēng)大災(zāi)準(zhǔn)備金、華南沿海臺(tái)風(fēng)大災(zāi)準(zhǔn)備金，等等。

最后，?區(qū)域性的森林大災(zāi)準(zhǔn)備金可由各地方政府聯(lián)辦，根據(jù)各地區(qū)大災(zāi)準(zhǔn)備金規(guī)模，劃撥一定比例資金存入?yún)^(qū)域特定風(fēng)險(xiǎn)大災(zāi)準(zhǔn)備金賬戶，并委托森林大災(zāi)準(zhǔn)備金管理委員會(huì)進(jìn)行管理和投資運(yùn)營(yíng)，當(dāng)區(qū)域特定巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)予以補(bǔ)償。

3.4?探索全國(guó)性和地方性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的建設(shè)與銜接

一是明確全國(guó)性和地方性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的職責(zé)。森林巨災(zāi)保險(xiǎn)基金設(shè)立分為全國(guó)和地方兩級(jí)體制，主要基于我國(guó)財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)狀。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征，而公共產(chǎn)品可有全國(guó)性和地方性公共產(chǎn)品之分，因此，大災(zāi)準(zhǔn)備金分為全國(guó)和地方兩級(jí)也是必要的。地方性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金制度建設(shè)也需要在相關(guān)法規(guī)的制度框架內(nèi)，由本級(jí)政府和相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)探索實(shí)施的可行性，并結(jié)合本地區(qū)森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率與損失幅度，通過確定本地財(cái)政扶持的力度，整合本地資源進(jìn)行籌集。地方性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金負(fù)責(zé)地區(qū)性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，全國(guó)性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金負(fù)責(zé)全國(guó)性特大災(zāi)害的補(bǔ)償。

由于中央財(cái)政具有較強(qiáng)的財(cái)力保障，而地方政府由于承擔(dān)較多的職能可能存在資金不足的情況，因此，在全國(guó)性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的建設(shè)中，大災(zāi)準(zhǔn)備金的資金初始規(guī)模也可以采用中央財(cái)政投入或財(cái)稅支持、保費(fèi)收入相結(jié)合的方式建立，地方性的大災(zāi)準(zhǔn)備金籌資可以采用財(cái)稅支持、保費(fèi)收入等多種方式建立。探索全國(guó)性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金承擔(dān)地方性大災(zāi)準(zhǔn)備金再保險(xiǎn)職能的運(yùn)行方式，以便充分發(fā)揮大災(zāi)準(zhǔn)備金的巨災(zāi)補(bǔ)償作用，實(shí)現(xiàn)多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障。

二是形成全國(guó)性、區(qū)域性和地方性森林大災(zāi)準(zhǔn)備金的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。全國(guó)層次、區(qū)域?qū)哟魏偷胤綄哟蔚纳执鬄?zāi)準(zhǔn)備金制度要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全國(guó)、區(qū)域和地方性的大災(zāi)準(zhǔn)備金可以根據(jù)災(zāi)害程度，實(shí)施分級(jí)補(bǔ)償，并明確賠償順序、賠償比例等具體問題。例如，當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生之后，保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)先行賠付，剩下的責(zé)任確定一定的賠償比例先由地方性大災(zāi)準(zhǔn)備金承擔(dān)，當(dāng)?shù)胤叫源鬄?zāi)準(zhǔn)備金有限或者超過規(guī)定的賠償比例時(shí)，區(qū)域性和全國(guó)性的大災(zāi)準(zhǔn)備金再進(jìn)行賠償。

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