我國財政支持農(nóng)村社會保障問題研究

王一哲

[摘要]財政支持對于農(nóng)村社會保障具有縮小城鄉(xiāng)差距、彌補市場失效、提高供給水平和收入水平等作用。經(jīng)文章分析，我國當(dāng)前財政支持農(nóng)村社會保障仍然存在著與城市差距較大、公共衛(wèi)生投入不足、籌資渠道單一等問題；針對這些問題，文章試圖提出改革建議，如提高農(nóng)村社會保障支出比重、實施差異化戰(zhàn)略等。

[關(guān)鍵詞]財政支持；農(nóng)村社會保障；公共衛(wèi)生；籌資渠道

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.081

1財政支持對農(nóng)村社會保障的作用

1.1縮小城鄉(xiāng)收入差距，起到收入再分配作用

改革開放以來，城鄉(xiāng)之間的收入差距日漸加大，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會保障資金愈加缺乏；另外，財政的一大功能便是調(diào)節(jié)收入分配，而農(nóng)村社會保障事業(yè)是政府調(diào)節(jié)收入分配的重要手段，它的發(fā)展有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

1.2以政府財政手段彌補市場失效

由于社會保障的提供具有很大程度的社會公共性和福利性，如果讓私人市場來調(diào)節(jié)，勢必會存在著逆向選擇、信息不對稱、由于缺乏充分可持續(xù)的資金來源而達不到投資門檻等弊端，此時市場調(diào)節(jié)社會保障的提供便會失效。因此，農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)仍舊需要借助政府的財政手段來推動。

1.3提高農(nóng)村社會保障產(chǎn)品的供給水平

當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平仍較低，農(nóng)民的整體素質(zhì)相對落后，其對于社會保障產(chǎn)品的需求處于不斷增長的態(tài)勢，因此，由財政來進行供給可以在數(shù)量和質(zhì)量上更快地提高這些產(chǎn)品的供給水平，從而更有效地滿足這些需求。

另外，由于某些農(nóng)村社會保障產(chǎn)品具有一定程度的排他性和競爭性，因此該類產(chǎn)品的市場會出現(xiàn)供給不足、市場擁擠等情形。此時，政府財政的投入和支持可以緩解這些情形，并且引導(dǎo)和帶動私人市場調(diào)整其不足，共同提高農(nóng)村社會保障產(chǎn)品的供給水平。

1.4全方位提高農(nóng)民的收入水平

首先，如前所述，政府財政對農(nóng)村社會保障的支持是其發(fā)揮調(diào)節(jié)收入再分配功能的一個具體手段，城鄉(xiāng)收入差距的縮小實際上也是一個農(nóng)民收入水平不斷提高的過程。

其次，加強財政對農(nóng)村社會保障的投入力度有助于緩解農(nóng)民在養(yǎng)老、衛(wèi)生醫(yī)療等條件上落后等問題，減少農(nóng)民在生活條件上的憂慮，推動農(nóng)村的剩余勞動力向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而提高城鎮(zhèn)化率，推動城市人口對農(nóng)產(chǎn)品需求的提高，增加農(nóng)民的務(wù)農(nóng)性收入。

最后，通過財政手段加強農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，同樣可以減少農(nóng)民在消費和支出上的憂慮，優(yōu)化農(nóng)民的消費結(jié)構(gòu)，推動其消費更多地向文化、教育產(chǎn)品、投資非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面傾斜，更長遠和穩(wěn)定地提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)和生活水平。

2我國財政支持農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

2.1財政支持城市社會保障與農(nóng)村社會保障差距較大

我國農(nóng)村當(dāng)前無論是在經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平等經(jīng)濟要素上，還是在社會保障的惠及范圍、公共服務(wù)的提供水平和福利水平上都遠落后于城市，呈現(xiàn)出較為明顯的二元分離結(jié)構(gòu)。而由于這種二元分離結(jié)構(gòu)將在長期上客觀存在，因此當(dāng)前無法迅速地要求在社會保障體系的立法和政策上實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)一，因此更加需要政府通過財政的傾斜，更大程度地予以投入和扶持。

2.2公共衛(wèi)生投入不足，亟待與社會保障體系有機結(jié)合

當(dāng)前，中央財政和地方各級政府對農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的公共衛(wèi)生投入仍然不足，使得衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間的分配結(jié)構(gòu)上不合理，農(nóng)村本身的公共衛(wèi)生體系也未健全。尤其是，當(dāng)前的衛(wèi)生扶貧問題仍未完全納入社會保障的體系，無法與社會保障有機地結(jié)合起來，使得農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農(nóng)民能真正得到扶持和救助。

2.3當(dāng)前地方財政負擔(dān)較重，支持農(nóng)村社會保障力度不足

我國當(dāng)前中央和地方財政關(guān)系仍較不合理，由于地方政府承擔(dān)著更多的提供社會保障的責(zé)任，而其財政收入的來源和穩(wěn)定性又由于近年來的財政改革受到影響，存在“入不敷出”的困境，而事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的關(guān)系仍未建立起來，因此使得部分農(nóng)村地區(qū)財政承擔(dān)社會保障體系建設(shè)的風(fēng)險在不斷地提高。

2.4農(nóng)村社會保障的籌資渠道較為單一

我國農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)及養(yǎng)老賬戶的收入來源主要長期依賴著財政收入的支持，而我國當(dāng)前的財政收入赤字已不小，且政府債務(wù)規(guī)模也在不斷擴大，因此單一地依靠財政資金的支持無法長期有效地維持這個體系的建設(shè)；但我國當(dāng)前并未探索出更多元的、充足、可持續(xù)的農(nóng)村社會保障資金來源。

3對我國改善這些問題的改革建議

3.1調(diào)整國民收入分配，提高社會保障支出尤其是農(nóng)村社會保障支出在GDP和財政支出中的比例

針對上述我國財政支持城市社會保障與農(nóng)村社會保障差距較大的問題，政府應(yīng)當(dāng)基于提高社會保障支出在GDP和財政支出中比例這一整體舉措，在其中進一步對農(nóng)村社會保障作較大程度的傾斜，以逐漸縮小城市和農(nóng)村的社會保障總水平和人均水平。

并且，在政府的支出結(jié)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)盡量減少過多的行政管理支出和過度的經(jīng)濟建設(shè)投資，控制經(jīng)常性支出，為提高農(nóng)村社會保障的支出比例、提高農(nóng)村社會保障支出的增速提供更為充足的財政資金保障。

3.2財政對農(nóng)村社會保障的支持水平要適度，從重點項目入手，逐步增加財政對農(nóng)村社會保障支持的深度和廣度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的接軌

考慮到我國的國情和政策實踐，財政支持不僅應(yīng)當(dāng)從規(guī)模和力度上入手，還應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，體現(xiàn)一定的差異化戰(zhàn)略。

農(nóng)村社會保障項目諸多，不同的項目的公共性、自足性、需求量等特征都各異，因此財政需要考慮到各種要素特征的差異，對農(nóng)村社會保障項目提供分類支持。其中，農(nóng)村的五保供養(yǎng)制度、救濟救災(zāi)制度便具有很強的福利性和社會公共性，因此財政應(yīng)當(dāng)為其提供十分充足的資金支持。而新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療相較于前者，公共性稍弱，在一定程度上需要私人或市場的作用，并且面對的目標(biāo)群體十分廣泛、實施的規(guī)模也較大，則需要在保證政府政策對其提供支持的前提下，分階段穩(wěn)步地推進。

3.3加大對貧困地區(qū)公共衛(wèi)生的扶持力度，調(diào)整衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)的分配結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村的公共衛(wèi)生體系

針對公共衛(wèi)生投入不足的問題，財政應(yīng)當(dāng)加大扶持力度，調(diào)整全國衛(wèi)生資源的分配結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村的公共衛(wèi)生體系建立和完善起來，并做到“兩個結(jié)合”：一是將公共衛(wèi)生投入和扶貧投入結(jié)合起來，即“衛(wèi)生扶貧”，從經(jīng)濟層面上解決好農(nóng)村公共衛(wèi)生水平低下的問題；二是將公共衛(wèi)生投入與社會保障體系結(jié)合起來，在整個社會保障的大框架下、借助政策和組織動力最大限度發(fā)揮投入的效用。

3.4借鑒國外經(jīng)驗為財政支持拓寬籌資渠道，使這項制度得到持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)村脫貧攻堅克難

完善農(nóng)村社會保障的財政支持體系，借鑒國際先進經(jīng)驗也十分重要。例如，在前述談及的我國農(nóng)村社會保障建設(shè)的籌資渠道較為單一的問題上，便有許多國家針對這一問題，開拓了各具特色的籌資方式：巴西通過對農(nóng)產(chǎn)品的消費者開征農(nóng)業(yè)產(chǎn)品稅，對農(nóng)村社會保障資金進行補足；法國則采取了行業(yè)轉(zhuǎn)移補貼的方式。這些籌資的途徑雖未必完全符合我國國情，但其得以在其他國家發(fā)揮積極效應(yīng)，說明其具有一定的內(nèi)在合理性，我國仍然可以提取其中符合國情，且合理性較強的部分，在政策制定和實施過程中進行借鑒。

筆者認為，在農(nóng)村社會保障建設(shè)籌資渠道這一角度，我們還應(yīng)當(dāng)關(guān)注到兩個問題：一是雖然當(dāng)前社會保障體系的建設(shè)仍然對財政收入有極強的依賴性，但這并不意味著可以長期保持這種強依賴狀態(tài)，當(dāng)前體系規(guī)模的擴大和各政策的推進已經(jīng)使得財政負擔(dān)越來越大，因此農(nóng)村社會保障也應(yīng)當(dāng)逐步確立好自身的資金來源，同時進行“增收節(jié)支”，確保自身可平衡、可持續(xù)。二是在這種單一的渠道之下，地方政府面對“入不敷出”的困境，不應(yīng)一直依靠增加土地出讓收入等不可持續(xù)的方式來增收，而應(yīng)當(dāng)著眼于財政收入結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)的整體，進行體制性的改善。

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