我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對策

羅瀟

[摘要]為應(yīng)對2008年經(jīng)濟危機，我國實行積極的財政政策，擴大政府支出，使得地方債務(wù)問題更加突出。文章從我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了當前我國地方政府債務(wù)問題的成因，最后，在財政體制、政府行為、地方債管理體系以及地方政府融資平臺四個方面提出了對策建議。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.124

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴張。這一方面，對于政府更好地實現(xiàn)政府職能，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力，搞活地方經(jīng)濟具有積極意義，然而另一方面，地方政府債務(wù)規(guī)模過大，管理混亂也給我國財政管理體制以及金融體系帶來了嚴重的風(fēng)險。加強地方債務(wù)的管控，尋求地方債務(wù)問題的解決已經(jīng)成為促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的必要選擇。

1我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

1.1地方政府債務(wù)規(guī)模大，增速快

中國審計署發(fā)布的報告顯示，截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，占全國總額的31.79%。截至2010年底，全國地方性債務(wù)總額為10.72萬億元。穆迪基于中國審計署的報告計算得出，從2010年末至2012年末，中國地方政府的直接和擔(dān)保債務(wù)可能已經(jīng)上升13%，至12.1萬億元。數(shù)據(jù)來源：地方債務(wù)成中國經(jīng)濟隱憂.搜狐財經(jīng).2013.http：//business.sohu.com/s2013/dfzh/。1996—2010年地方債務(wù)年增長速度達27%，其中個別年份的增長速度遠高于這個數(shù)字。其中1998年實行積極的財政政策，地方政府債務(wù)增長48%；2008年全球金融危機爆發(fā)，2009年地方政府債務(wù)增長62%。數(shù)據(jù)來源：專家：目前我國地方政府債務(wù)率平均150%.新浪財經(jīng).2014年02月17日.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/2014/0217/124118235726.shtml。由以上數(shù)據(jù)可以看出，中國地方政府債務(wù)不僅總量較大，而且增長速度快，雖然整體來說還處于可控狀態(tài)，但是包含著巨大的風(fēng)險。

1.2地方債務(wù)來源多樣，數(shù)據(jù)統(tǒng)計困難

我國法律對于地方政府債務(wù)進行了限制，不允許其通過發(fā)行債券等形式舉債，但是，為滿足地方高額財政支出，地方政府采用多種變相的形式借債。地方政府直接設(shè)立融資平臺公司取得借款在其中所占比重最大，還有為公司提供擔(dān)保、通過所屬公司發(fā)行企業(yè)債券、抵押土地獲得資金等多種形式。多種借債形式相互混雜，管理混亂，透明度低，甚至不符合法律規(guī)定。這種情況不僅加大了政府的債務(wù)風(fēng)險，而且加大了對現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模、新增債務(wù)規(guī)模等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計難度，使得政府債務(wù)數(shù)據(jù)模糊，從而對于政府債務(wù)的安全性和可持續(xù)性造成了嚴重損害。此外，多種舉債形式對經(jīng)濟社會的影響不一，多種作用相互交織，進一步加大了政府財務(wù)體系以及金融系統(tǒng)的風(fēng)險。

1.3違約情況嚴重，政府信用被嚴重影響

由于借債形式的多樣化以及部分形式的不合法化，使得政府對于舉債直接責(zé)任單位以及相關(guān)項目負責(zé)單位缺乏約束監(jiān)管，并且政府籌措資金投入的項目多具有建設(shè)周期長的特點，并且多數(shù)項目不能簡單通過經(jīng)濟效益來評價成果，使得政府借債資金的收益率得不到保證。債務(wù)直接責(zé)任單位因財政兜底傾向于債務(wù)轉(zhuǎn)嫁，而政府領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)任后對于任期債務(wù)不負責(zé)，因此造成了政府盲目舉債，而對于債務(wù)的償還能力以及長期利益考慮不足。因此，債務(wù)規(guī)模盲目擴大，形成與地方經(jīng)濟發(fā)展能力與償債能力不符的高額債務(wù)，并且資金所投項目的利潤無法保證，每年的利息加成又進一步加大了政府的債務(wù)負擔(dān)，這些因素造成了政府債務(wù)無力償還的局面。而政府因其公共權(quán)力在債務(wù)關(guān)系中的強勢地位以及入不敷出的地方財政收支狀況，又進一步加重了政府的違約狀況，地方財政拖欠工程款，拖欠教師工資的現(xiàn)實屢次上演。這不僅嚴重影響了政府信用，而且對于社會信用以及社會穩(wěn)定造成了威脅。

2我國地方政府債務(wù)成因

我國當前地方政府的債務(wù)狀況不是一朝一夕形成的，是政治經(jīng)濟等多種因素長期相互交織、相互作用的結(jié)果。這其中，有歷史因素形成的原因，也有當前經(jīng)濟社會帶來的推動。

2.1地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配

我國當前的財政體制存在著諸多問題。在財權(quán)上，稅收收入歸屬權(quán)上移，地方稅普遍規(guī)模小，征收困難，收入彈性小，地方政府財政收入占總財政收入的比重越來越小，最近實行的“營改增”也將進一步強化中央政府財政收入在總財政收入中占大比重的局面。在事權(quán)上，中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分不合理，地方政府事權(quán)過重。并且近年來，中央政府不斷提高醫(yī)療、教育等公共事業(yè)的運行標準，大大增加了地方政府的剛性支出，加大了地方政府的收支缺口。此外，在許多事權(quán)上，存在著中央政府與地方政府分配不清的問題，在這種情況下，通常由中央和地方共同負擔(dān)，或者“中央吃飯，地方買單”，進一步加大了地方政府的財政負擔(dān)。而對于調(diào)整政府之間收支關(guān)系的轉(zhuǎn)移支付來說，也存在著諸多問題。當前，轉(zhuǎn)移支付多是專項轉(zhuǎn)移支付，不僅對資金用途有著嚴格限制，而且要求地方政府提供配套資金，無法起到平衡各地財政收支的作用。

2.2地方政府行為不規(guī)范

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，對政府的職能提出了轉(zhuǎn)變要求，要求政府只在市場失靈領(lǐng)域?qū)?jīng)濟運行進行干預(yù)，加強公共服務(wù)職能。但是，當前，我國很多地方政府為了追求地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟運行效率的提高，在僅靠當?shù)夭怀墒斓氖袌鰴C制無法實現(xiàn)或者實現(xiàn)較慢的情況下，政府對經(jīng)濟運行過度干預(yù)，不僅造成了市場機制的扭曲，更擴大了政府支出。在政府職能不完善的情況下，政府行為的越位不僅直接擴大財政支出規(guī)模，更會造成政府支出規(guī)模過大，市場機制扭曲，進一步擴大政府支出的惡性循環(huán)。此外，當前我國政府績效評價機制不合理，造成政府盲目擴大支出的局面。當前我國對于官員的績效評價機制過于重視經(jīng)濟增長率、招商引資數(shù)量以及市政工程建設(shè)等經(jīng)濟指標，導(dǎo)致地方政府官員缺乏整體規(guī)劃和長期考慮，盲目借債，甚至建造“政績工程”，只為在形式上提高政績，不考慮長遠發(fā)展以及繼任者的債務(wù)負擔(dān)。并且，無論債務(wù)負擔(dān)多重，都不會對政府官員本人造成實際的利益影響，因此地方政府在借債時往往不考慮效益及風(fēng)險，盲目借債，造成了過大的政府債務(wù)規(guī)模。此外，我國財政管理鏈條較長，資金運行周期長，這也加大了對財政資金的管理難度，一級政府，一級財政，削減了地方財源。

2.3地方債務(wù)管理體制不健全

由于我國預(yù)算法規(guī)定地方政府不準設(shè)財政赤字，不能發(fā)行政府債券，地方政府采用種種變相形式舉債，因此債務(wù)的管理隱蔽性強，并且由多個職能部門分散管理，缺乏整體的管控和規(guī)劃。沒有一個部門對政府債務(wù)進行統(tǒng)一的管理，這也造成對于地方債資金的使用效益以及借款額度缺乏統(tǒng)一的管控，對于項目虧損和債務(wù)過重的責(zé)任追究機制更是缺失。地方債務(wù)的隱蔽性以及我國政府對于政府債務(wù)計量、統(tǒng)計以及協(xié)調(diào)的能力的不足造成了我國地方債的具體額度以及增長速度模糊不清，也就無法建立相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警機制。并且，地方債務(wù)脫離了預(yù)算的約束，也因此脫離了人大和社會的監(jiān)督，造成對項目的評估和預(yù)判嚴重不足，政府只考慮借債，并不考慮償債能力，只考慮短期政績，對于長期規(guī)劃刻意忽視。并且當前，我國地方政府融資平臺普遍不成熟并且缺乏必要的管控，使之只能成為地方債的一個工具，不能很好地發(fā)揮為政府融資的作用。而我國政府習(xí)慣性對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目大包大攬，對于財政資金的剛性需求又無法削減且越來越重，社會資本進入比較困難，無法形成社會、企業(yè)和政府資金良性互動的局面。此外，我國的金融機構(gòu)以及融資機構(gòu)多與政府之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，多數(shù)地方政府甚至是地方性銀行的股東，這大大便利了政府的借債行為。

2.4經(jīng)濟社會改革的推進需要政府大量的資金作為支持

當前，我國正處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，各種改革措施的推進需要政府強大的財力作為支持。政府承擔(dān)著繁榮經(jīng)濟、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的職能，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標需要政府進行引導(dǎo)與鼓勵，相應(yīng)地，就需要強大的財力進行支持。并且在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)軌期，政府不僅承擔(dān)著促進經(jīng)濟社會發(fā)展的職能，更重要的是，要承擔(dān)維護社會穩(wěn)定、緩和社會矛盾的職能，因為在這個時候社會矛盾更加突出，比如收入差距、三農(nóng)問題、弱勢群體和社會保障等，這些問題的解決都需要地方政府的財力支持。而教育、醫(yī)療以及社會保障等剛性支出不僅難以削減，還具有強大的慣性，使得此類支出不斷增長。此外，伴隨著近年來我國高速的經(jīng)濟增長，我國的工業(yè)化和城市化進程加速推進，這也產(chǎn)生了大量的資金需求。工業(yè)化的進步需要相應(yīng)的技術(shù)資本作為支持，城市化要求相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足急劇增長的城市人口的需要。特別是我國各個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度差距比較大，中西部地區(qū)不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，第二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，第三產(chǎn)業(yè)所占比重過小，而且各種資源嚴重短缺，在醫(yī)療衛(wèi)生、教育水平以及各種軟實力方面均落后于東部發(fā)達地區(qū)，為縮小差距，這些地區(qū)需要更加充足的財力支持，但是往往這些地區(qū)因各項資源短缺籌措不到太多的財政收入，地方政府不得不通過舉債參與地區(qū)之間的競爭。以上種種經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型進步的因素給政府帶來巨大的資金需求，要求政府具有強大的財力，但是我國政府尤其是地方政府投融資體系不完善，無法充分使用社會以及私人資本的資金，在財政支出靠正常的財政收入形式不能滿足的情況下，政府不得不舉債來促進經(jīng)濟社會的發(fā)展的各項改革的順利推進。

3完善地方債管理的對策建議

3.1合理劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)

首先要以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的收益范圍以及與地方政府財力相適應(yīng)的標準來合理界定中央政府與各級地方政府的事權(quán)范圍。對于使國家大部分民眾受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來提供，而各級地方政府也應(yīng)明確各自職責(zé)，適應(yīng)各地區(qū)實際情況，提高公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率。對于中央與地方共同承擔(dān)的事權(quán)，也應(yīng)明確劃分各自份額，不能存在界限模糊的情況。同時，對于地方政府事權(quán)的劃分還應(yīng)結(jié)合各地財力，以與地方政府財政收入情況相適應(yīng)，避免出現(xiàn)大的財政缺口。在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)以當前“營改增”為契機，推動稅制改革，適當擴大地方政府稅收收入份額，建立科學(xué)的地方稅體系，爭取形成有地方特色的各地財政收入體系。要著重開辟縣級政府財源，緩解其財政壓力。同時，逐步擴大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，并且考慮各個地區(qū)經(jīng)濟社會現(xiàn)實，給予中西部落后地區(qū)以及弱勢群體適當傾斜。還應(yīng)積極推動財政體制的法制化，以法律規(guī)定各級政府事權(quán)、財權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付制度，真正起到約束作用。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為

要合理劃分市場與政府的關(guān)系，明確市場與政府的界限，把促進經(jīng)濟發(fā)展的職能更多地交還市場，激發(fā)資本、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素的市場活力，政府更多地承擔(dān)起提供公共服務(wù)的職能，滿足公眾需要。要做到政府職能的轉(zhuǎn)換，不僅需要各級政府轉(zhuǎn)變大包大攬觀念，還需要法律法規(guī)體系進行引導(dǎo)與約束。同時，我國當前政府機構(gòu)也存在機構(gòu)臃腫、人員冗雜的情況。要進一步精簡政府機構(gòu)，規(guī)范行政機構(gòu)與事業(yè)單位管理，使得人人各司其職，減少行政開支，減輕財政支出壓力。同時，要改革政府績效考核機制，建立科學(xué)的績效評價指標體系，提高公共服務(wù)指標比重，適當降低經(jīng)濟指標比重。在地方債務(wù)管理中，要建立問責(zé)機制，使得政府官員為過重的政府債務(wù)負責(zé)，打擊盲目舉債，盲目投資。

3.3建立健全地方政府債務(wù)管理體系

要解決當前我國的地方債務(wù)問題，建立健全地方政府債務(wù)管理體系至關(guān)重要。首先要建立科學(xué)的地方債務(wù)統(tǒng)計計量體系，對于地方政府債務(wù)全面統(tǒng)計、科學(xué)計量，使得政府以及社會對于政府債務(wù)的規(guī)模增速有科學(xué)的認識以及監(jiān)控。要提高政府債務(wù)的信息透明度，引入上級部門監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、人民代表大會監(jiān)督等監(jiān)督形式，密切關(guān)注債務(wù)規(guī)模，確保地方債務(wù)與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況相適應(yīng)。要設(shè)立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機構(gòu)，明確責(zé)任主體，把多種形式政府債務(wù)進行統(tǒng)一管理，權(quán)責(zé)明確，由統(tǒng)一的管理機構(gòu)對地方政府債務(wù)進行全面管理和控制。同時，要引入地方債問責(zé)機制。在官員任期屆滿即將調(diào)任時，對官員任職期間舉借債務(wù)及償還率進行統(tǒng)計評估，并把評估結(jié)果加入官員政績評價機制。同時，在科學(xué)計量地方債務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。對于舉債決策過程與債務(wù)資金投入項目要進行科學(xué)決策和全程管控，做到借債科學(xué)、有度，并且保證舉債資金的使用效率。

3.4完善地方政府融資體系

我國地方政府的發(fā)債權(quán)問題一直沒有得到解決，但是地方政府具有龐大的資金需求，因此需要對現(xiàn)有融資平臺進行規(guī)范化管理，并且創(chuàng)新政府融資方式，給地方政府提供財源，緩解地方政府的財政壓力。對于當前已經(jīng)存在的地方政府融資平臺，應(yīng)進行分類規(guī)范化管理，提高融資平臺透明度和規(guī)范性，由政府財政部門分門別類對地方政府融資平臺進行全面管控，建立科學(xué)的決策和運行制度，消除當前混亂的地方政府融資平臺局面，杜絕盲目舉債，保證債務(wù)規(guī)模與政府償債能力相適應(yīng)。同時，對于與地方政府有著密切聯(lián)系的地方商業(yè)銀行，也應(yīng)規(guī)范其貸款發(fā)放機制，對政府借貸實行統(tǒng)一的科學(xué)管理。積極推進政府購買公共服務(wù)改革，將市場機制引入政府管理，將社會機構(gòu)及企業(yè)引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率的同時，帶動經(jīng)濟發(fā)展。推進并健全PPP模式，將私人資本引入政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，提升PPP項目質(zhì)量，管控項目運行中的風(fēng)險，在盤活私人資本的同時，減輕政府財政壓力。

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