構(gòu)建內(nèi)蒙古多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的思考與建議

霍燕

摘? 要：過去10年，內(nèi)蒙古加快了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的步伐，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域取得了明顯成效。但由于各種原因，內(nèi)蒙古養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍存在一些問題和不足。本文通過調(diào)查數(shù)據(jù)和實地調(diào)研資料具體分析內(nèi)蒙古養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡不充分等現(xiàn)實問題，提出構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的對策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)體系? ? ?多層次? ? ?老齡化

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古60歲及以上人口達(dá)475.7萬人，占比19.78%，與2010年相比上升了8.3個百分點，其中65歲及以上人口達(dá)313.9萬人，占比13.05%，表明內(nèi)蒙古將由輕度老齡化社會邁向中度老齡化社會。內(nèi)蒙古人口年齡結(jié)構(gòu)已發(fā)生深刻變化，老年人贍養(yǎng)比進(jìn)一步提高，而家庭養(yǎng)老功能進(jìn)一步弱化，留守老人和空巢老人以及他們的養(yǎng)老難題進(jìn)一步凸顯，給養(yǎng)老服務(wù)體系帶來巨大壓力。因此，在發(fā)展中保障與改善全社會的養(yǎng)老服務(wù)供給，構(gòu)建與完善適合區(qū)情的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，這已經(jīng)成為內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的緊迫任務(wù)。

一、內(nèi)蒙古養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，內(nèi)蒙古將養(yǎng)老作為保障改善民生要事之一，先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施方案》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展若干措施》《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干政策措施》等系列政策文件，大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，全力支持社會力量進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，盡最大努力化解廣大老年人對更加美好的老年生活需要與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。截至2023年7月底，全區(qū)共建有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)692所，總床位數(shù)8.4萬多張；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)158個，總床位數(shù)3.1萬張。全區(qū)累計建成街道養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、老年人日間照料中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)（場所）1685個，整體服務(wù)覆蓋率達(dá)到97.60%，基本建成全區(qū)城市“一刻鐘”居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心273所，農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院和村級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施3887處，加快健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以旗縣級機(jī)構(gòu)為牽引、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級中心為支撐、村級站點（幸福院）為依托、家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系正在形成。內(nèi)蒙古已實行高齡津貼普惠制，老年人意外傷害保險實現(xiàn)全覆蓋，每年有56.5萬老年人享受高齡津貼補(bǔ)貼，34.7萬老年人享受經(jīng)濟(jì)困難補(bǔ)貼，享受失能和半失能特困老年人照料護(hù)理補(bǔ)貼的老年人1.3萬人，享受特殊困難老年人家庭適老化改造工程1.8萬戶，全面開展特殊困難老年人能力評估6.05萬人，并對特殊困難老年人定期提供探訪關(guān)愛服務(wù)。

二、內(nèi)蒙古養(yǎng)老服務(wù)體系存在的主要問題

總的來看，內(nèi)蒙古養(yǎng)老服務(wù)體系的制度框架和政策體系基本形成、服務(wù)能力逐步增強(qiáng)、服務(wù)水平不斷提升，廣大老年人“老有所養(yǎng)”問題得到了一定程度的緩解，老年人的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提高。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前內(nèi)蒙古養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍存在一些問題和不足。

（一）養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡不充分的問題仍然存在

發(fā)展不平衡體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展的差異性較大。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量滿意度方面，內(nèi)蒙古社會科學(xué)院在全區(qū)開展了內(nèi)蒙古基本養(yǎng)老服務(wù)滿意度調(diào)查，引導(dǎo)地方政府不斷改善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量供給水平。由于地方政府重視程度，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及公共資源配置等影響因素的制約，內(nèi)蒙古12盟市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平存在比較大的差距。調(diào)查結(jié)果顯示，內(nèi)蒙古12盟市養(yǎng)老服務(wù)滿意度評價從高到低排序依次為，通遼市82.75、鄂爾多斯市82.24、呼倫貝爾市81.62、赤峰市80.53、呼和浩特市79.89、巴彥淖爾市79.17、烏蘭察布市79.01、錫林郭勒盟78.38、包頭市78.21、興安盟77.88、烏海市77.11和阿拉善盟76.33，滿意度評價最高和最低相差6.42分。發(fā)展不充分體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一、總量不足、質(zhì)量不高，與老年人日益增長的多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求仍有較大差距。調(diào)查結(jié)果顯示，全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量總體滿意度為78.87分，在基本公共服務(wù)12項領(lǐng)域中排名最后，未達(dá)滿意水平（80-100分）。

（二）政府職能在養(yǎng)老服務(wù)體系中存在越位、缺位、錯位等問題，有效的制度供給不足

目前，政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的定位不清、職責(zé)不明，有效的制度供給不足。首先尚未充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)作用，職能定位模糊。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府為失能特困老年群體提供兜底性養(yǎng)老服務(wù)的重要載體，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些地方公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒有把生活自理能力較差的低收入老年人和高齡老年人以及失能失智老年人納入進(jìn)去。其次，支持和保障養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的優(yōu)惠政策落實不到位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，已出臺的支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的優(yōu)惠政策在一些地區(qū)往往因財政困難等種種原因難以落實，影響社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的積極性。再次，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展尚未形成多職能部門聯(lián)動、合力參與的格局。養(yǎng)老服務(wù)涉及到多個職能部門，部門之間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制不夠順暢，支持政策的協(xié)同效應(yīng)難以發(fā)揮。如，內(nèi)蒙古現(xiàn)行養(yǎng)老事業(yè)主管和監(jiān)管單位不明，“多頭治水”導(dǎo)致分工不明、職責(zé)重疊或缺位的問題，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合的問題，這種管理體制的不順暢導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)不清、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一定程度上制約著養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

（三）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不能滿足實際需求

目前，家庭的養(yǎng)老服務(wù)功能不斷弱化。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古平均每個家庭戶的人口只有2.35人，比同期全國平均每個家庭戶的人口2.62人減少0.27人，比2010年減少0.47人，家庭核心化、小型化特征明顯。隨著老年人逐漸高齡化，患病率、傷殘率增加。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古80歲及以上人口為54.72萬人，占65歲及以上人口的比重為17.43%。與2010年相比，80歲及以上人口增加30.58萬人，增長126.71%，占65歲及以上人口的比重上升了4.51個百分點。內(nèi)蒙古統(tǒng)計局關(guān)于全區(qū)養(yǎng)老需求的調(diào)查顯示，60.30%的老年人患有慢性病，其中30%的老年人生活質(zhì)量被慢性病嚴(yán)重影響。這些使得每個家庭所承擔(dān)的生活照料、經(jīng)濟(jì)支持等養(yǎng)老成本明顯增加。此調(diào)查還顯示，55.30%的家庭認(rèn)為目前最合理的養(yǎng)老方式仍然是居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)式養(yǎng)老服務(wù)的新模式，政府所掌握的醫(yī)院、敬老院等公共服務(wù)資源無法滿足居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還存在機(jī)構(gòu)運(yùn)營能力不強(qiáng)、服務(wù)內(nèi)容相對單一、服務(wù)質(zhì)量有待提升等問題，沒有形成全區(qū)內(nèi)叫得響的養(yǎng)老服務(wù)品牌，老年人缺乏養(yǎng)老安全感。

（四）養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容與需求內(nèi)容存在脫節(jié)現(xiàn)象

養(yǎng)老服務(wù)作為特殊服務(wù)，不能簡單以供給引導(dǎo)需求。不能是社會提供什么服務(wù)，老人就被動接受什么服務(wù)。目前一個比較普遍存在的問題，是老年人有養(yǎng)老服務(wù)需求的恰恰沒有相應(yīng)的供給，社會能夠提供的養(yǎng)老服務(wù)供給卻不一定有需求，供需不相匹配、相脫節(jié)。老年人養(yǎng)老服務(wù)需求方面的調(diào)查顯示，老年人對公共文化服務(wù)總體滿意度評價較低，其中對“文化活動形式和內(nèi)容貼合需求”滿意度評價最低，這說明老年群體缺乏活動空間、活動內(nèi)容的問題比較突出。在老年活動中，多數(shù)為鍛煉性活動，文化性活動少之又少，而其中的一些文化性老年活動，也因缺乏合理設(shè)計導(dǎo)致普及性不強(qiáng)、參與度不高。

（五）養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員短缺與人才流失嚴(yán)重并存

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員力量不足，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才相對匱乏。截至2021年底，內(nèi)蒙古各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員4925人，其中專業(yè)技術(shù)人員1973人，占比40.10%，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員短缺。除專業(yè)人員短缺外，由于勞動時間長、勞動強(qiáng)度大、工資待遇低，加之工作沒有晉升空間等原因?qū)е吗B(yǎng)老護(hù)理員穩(wěn)定性差，養(yǎng)老服務(wù)人才流失嚴(yán)重。調(diào)查顯示，受訪者對內(nèi)蒙古“養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化水平”的滿意度評價最低，得分為76.17，未達(dá)滿意水平（80-100分）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員學(xué)歷不高、年齡偏大、專業(yè)性差，不能很好地滿足老年人養(yǎng)老的需求。

（六）農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)滯后，農(nóng)牧民養(yǎng)老服務(wù)令人堪憂

內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)老齡化問題相比城鎮(zhèn)更為嚴(yán)峻，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)倒置的特征。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村60歲及以上人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?6.74%，鄉(xiāng)村人口的老齡化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全區(qū)人口的老齡化（19.78%）。調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)受訪者對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度評價為80.66分，農(nóng)村牧區(qū)受訪者對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度評價為77.89分，二者相差2.77分。農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展明顯滯后于城市，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、設(shè)施比較簡陋、管理服務(wù)水平較低、人員配備不齊、社會組織參與不夠，農(nóng)牧民養(yǎng)老服務(wù)令人堪憂。

三、構(gòu)建內(nèi)蒙古多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的思考與建議

（一）構(gòu)建多層次精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)體系

長期以來，政府一直處于主導(dǎo)地位，并發(fā)揮著不可替代的作用，但絕不是大包大攬全部責(zé)任。應(yīng)該充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，明確劃定政府職責(zé)邊界，需要社會群體廣泛參與到養(yǎng)老服務(wù)體系當(dāng)中。建立市場、社會、社區(qū)、家庭、個人等多元主體參與的協(xié)同機(jī)制，保障各類人群的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，促進(jìn)多元主體的良性互動，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人群多樣化、差異化的養(yǎng)老服務(wù)需求。精準(zhǔn)化是未來養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的努力方向。要在精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)過程中，基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際情況，對養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行全面的調(diào)查分析，對當(dāng)前和未來的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行精準(zhǔn)評估和預(yù)測，提高養(yǎng)老服務(wù)的精準(zhǔn)性與可及性。

（二）大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，推進(jìn)居家智慧養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

家庭養(yǎng)老是許多老年群體選擇養(yǎng)老的最主要方式，雖然現(xiàn)在家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，家庭越來越難以滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，但家庭仍然是我國最主要的養(yǎng)老單位。首先，要支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，必須加強(qiáng)家庭、家教、家風(fēng)建設(shè)。要通過對有老年人的家庭實施稅收優(yōu)惠和給予發(fā)放補(bǔ)貼等辦法來購買或鼓勵家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)。要通過購房減稅、購屋津貼等優(yōu)惠政策鼓勵和支持家庭成員與老年人共同生活或就近居住。其次，要豐富居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，完善居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不僅包括家政服務(wù)、還要涵蓋生活照護(hù)、健康管理、護(hù)理康復(fù)、精神慰藉、教育娛樂、旅游休閑、社會參與等內(nèi)容的專業(yè)化、定制化服務(wù)。建立完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系，扶持、培育居家養(yǎng)老上門服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)，通過建立一支高素質(zhì)、高質(zhì)量、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊伍，以養(yǎng)老服務(wù)信息為智能平臺，形成家庭、社區(qū)、服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)有機(jī)結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點。最后，要整合政府、市場、社會組織與老人家庭和個人的資源，探索建立智慧居家養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年人提供全方位健康生活服務(wù)。

（三）培育和壯大養(yǎng)老服務(wù)市場主體，形成多元化、多層次、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)供給局面

應(yīng)調(diào)整公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，把不能生活自理的低收入老人和高齡老人以及失能失智老年人納入進(jìn)去，建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住管理制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制。要建立多層次的養(yǎng)老服務(wù)格局，在布局大型公辦福利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時，在社區(qū)周圍布局一些功能性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，做到分散化、小型化，實現(xiàn)老年人就近養(yǎng)老。要建立面向中低收入群體剛需的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，適度建設(shè)面向中高收入家庭的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，走優(yōu)質(zhì)高價的發(fā)展之路，滿足部分老年人的高端需求。深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，鼓勵整合地方基層醫(yī)療衛(wèi)生資源，按需建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵醫(yī)務(wù)工作者為高齡老人和失智老人提供上門診療志愿服務(wù)。

（四）加快補(bǔ)齊農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)短板，全面推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

補(bǔ)齊農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)短板，提升農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。健全農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給體系，為農(nóng)村牧區(qū)老年人提供便捷可及的養(yǎng)老服務(wù)。將完善農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)作為重要基礎(chǔ)性工作，通過實施“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)型升級工程”，積極打造以旗縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為中心、以蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為輻射、以農(nóng)村互助幸福院為支撐的縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老轉(zhuǎn)型發(fā)展、便利可及。推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)敬老院公建民營改革，實施敬老院升級改造工程。鼓勵有條件的旗（縣、區(qū)）將敬老院改造升級為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，向社會老人開放。強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)老年人社會支持體系建設(shè)，提升農(nóng)村牧區(qū)為老綜合服務(wù)能力。加強(qiáng)對特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和改造力度，增強(qiáng)集中供養(yǎng)和失能照護(hù)能力。開展特殊困難家庭居家適老化改造。完善留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系，建立定期探訪制度，及時了解空巢、獨居老年人生活情況及其家庭成員贍養(yǎng)責(zé)任落實情況，提供相應(yīng)援助服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和管理人才隊伍建設(shè)，提高職業(yè)化、專業(yè)化水平。

（五）建立學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)并重的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系

培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才要從源頭抓起，建立學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)并重的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系。普通高校和職業(yè)院校開設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)治療、疾病護(hù)理、營養(yǎng)保健、心理咨詢等方面的人才，支持大學(xué)生群體選擇養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)就業(yè)。對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的主管及各類從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，實行持證上崗。建立和推行養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)合理的薪酬制度體系和職業(yè)技能認(rèn)定制度，將職業(yè)技能等級與工資收入、服務(wù)價格掛鉤，建立健全激勵機(jī)制，提升服務(wù)人員的獲得感和公眾認(rèn)同感，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人性化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化工作水平，滿足老齡化社會對養(yǎng)老人才的多樣化需求。

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（作者單位 ：內(nèi)蒙古社會科學(xué)院公共管理研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉