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    內(nèi)蒙古企業(yè)上市補貼政策法治化研究

    2023-10-19 03:31:02金珊姜磊
    北方經(jīng)濟(jì) 2023年9期
    關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)布局法治化

    金珊 姜磊

    摘? 要:內(nèi)蒙古當(dāng)前的企業(yè)上市補貼政策具有法理依據(jù)且是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展的有效舉措,但各盟市在實踐中仍然存在缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)制導(dǎo)致的“補貼金額設(shè)定隨意”問題,亦存在企業(yè)上市補貼方式不當(dāng)導(dǎo)致的“預(yù)算軟約束”問題和有礙社會公平正義的問題。此外,企業(yè)上市補貼在執(zhí)行過程中存在執(zhí)行機構(gòu)間的合作不暢、政府服務(wù)水平有待提高、審核過程流于形式等問題。需要從上市補貼政策制定和政策執(zhí)行兩個維度優(yōu)化企業(yè)上市補貼政策,助推內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:上市補貼? ? ?產(chǎn)業(yè)布局? ? ?法治化

    企業(yè)上市補貼作為財政支出的重要形式,事關(guān)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。需要對內(nèi)蒙古企業(yè)上市補貼合理性與必要性,及政策制定和執(zhí)行等問題展開系統(tǒng)論證,以優(yōu)化內(nèi)蒙古企業(yè)上市補貼政策,促進(jìn)內(nèi)蒙古企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

    一、企業(yè)上市補貼的合理性與必要性

    (一)法理依據(jù)

    “補貼”一詞的基本含義有以下三種:第一,貼補(多指財政上的)。第二,泛指政府付予服務(wù)設(shè)施的全部款項,包括對實際服務(wù)設(shè)施的補償及純津貼。第三,是指一成員方政府或任何公共機構(gòu)向某些企業(yè)提供的財政捐助以及對價格或收入的支持。而企業(yè)上市財政補貼是指政府部門根據(jù)國家政策的需要,在一定期限內(nèi),向某些特定的企業(yè)或個人提供的無償補助。談到企業(yè)上市補貼的性質(zhì),首先,企業(yè)上市補貼屬于行政行為,因其符合行政行為固有的特征。其次,企業(yè)上市補貼屬于行政給付行為,廣義上來講,行政給付行為可分為供給行政、社會保障行政和資助行政。其中狹義的資助行政是資金補助行政,其分為文化政策性、社會政策性的支付和經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策性的支付。資金補助行政中最常見的是經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策性的支付。本文論及的企業(yè)上市財政補貼,正是上述行政給付分類中的資金補助行政。

    本文從企業(yè)上市補貼的上位概念“行政給付”出發(fā),分析其法理依據(jù)。一方面,我國法律并沒有禁止行政機關(guān)實施行政給付行為。具體來講,我國并沒有一部全面的“行政給付法”,也沒有對行政給付行為的分類、實施程序、范圍邊界等作出具體規(guī)定,同時,行政給付并不屬于法律保留事項①?;谝陨线@兩點原因,行政給付行為暫時處在一種沒有嚴(yán)格規(guī)范的“自由艙”中。立法機關(guān)有權(quán)力制定與行政給付有關(guān)的法律規(guī)范是不言自明的,然而,行政主體也可以利用制定規(guī)范或者簽訂行政協(xié)議的方式來作出行政行為。另一方面,行政給付行為是行政機關(guān)正常履職行為,故其有義務(wù)遵守依法行政的原則。審視一個行政給付行為是否合法,可從行為法、組織法、預(yù)算法三個層面來判斷。第一,行為法依據(jù)是指授予行政主體作出特定行政行為職權(quán)的相應(yīng)規(guī)范。事實上,行政給付,特別是行政資助行為具備行為法依據(jù)的情況是比較少見的。第二,組織法依據(jù)是指限制政府部門職權(quán)界限的相應(yīng)規(guī)范。行政機關(guān)實施行政給付行為必須在政府職權(quán)界限內(nèi),否則不符合依法行政的要求?!兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》中記載地方各級人民政府的職責(zé)中包含管理經(jīng)濟(jì)工作①。由于“管理經(jīng)濟(jì)工作”的內(nèi)涵界定不明,因此組織法依據(jù)不如行為法依據(jù)那么明晰,行政機關(guān)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展設(shè)立實施補貼行為,僅從字面上理解,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其具有此層面的合理性。第三,根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定,政府的收入和支出必須納入財政預(yù)算,財政預(yù)算必須經(jīng)本級人民代表大會審議批準(zhǔn)才能生效;若需要調(diào)整預(yù)算,必須經(jīng)本級人大常委會審查批準(zhǔn)②。

    綜上所述,以上三個層面的規(guī)范共同形成行政機關(guān)實施行政給付行為的法律依據(jù)體系,但一個合法的行政給付行為并不必然同時具備三者所附的條件。對比剛性程度來講,由于預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)是人民代表大會及其常委會的絕對權(quán)力,預(yù)算法依據(jù)的剛性顯然居首位。其次是組織法依據(jù),正如前面提到的,組織法依據(jù)中“經(jīng)濟(jì)管理工作”的內(nèi)涵界定不明確,所以實踐中通常要求行政給付行為不能超出政府的職權(quán)范圍便可以視為合法。至于行為法層面,如果有法律規(guī)定必須設(shè)立行政給付,那么行政機關(guān)必須依法實施,相反地,若法律沒有明確規(guī)定,那么行政機關(guān)則并非必須實施行政給付??傊?,行政機關(guān)作出行政給付行為,一旦“屬于政府職能范圍且給付預(yù)算資金通過本級人大及其常委會批準(zhǔn)”,便可認(rèn)為其符合依法行政的基本標(biāo)準(zhǔn)。

    (二)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展的有效舉措

    庇谷的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中提到“盡管完全的市場競爭使得社會資源可以實現(xiàn)最優(yōu)配置,但由于某些原因,不能達(dá)到社會福利的最大化,故政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場決定收入分配的過程?!边@正揭示了企業(yè)上市補貼存在的合理性??v觀各國實踐經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn),財政補貼是各國調(diào)節(jié)市場失靈,從而實現(xiàn)社會福利最大化的有力措施之一。不難發(fā)現(xiàn),政府通常給予和民生相關(guān)企業(yè)一定的財政補貼用來彌補其低利潤而產(chǎn)生的虧損,給予環(huán)保企業(yè)、新能源研發(fā)企業(yè)一定的財政補貼來實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。在市場失靈的情況下,政府對企業(yè)(包括上市公司)進(jìn)行財政補貼來對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)是常見且合理的。

    現(xiàn)階段,內(nèi)蒙古對資本市場的發(fā)展越來越重視,但內(nèi)蒙古仍面臨上市公司家數(shù)少、規(guī)模小的問題,為適應(yīng)地區(qū)資本市場改革需要、調(diào)動各企業(yè)積極性的同時減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展,國家的政策激勵必不可少,上市補貼顯著刺激上市公司的創(chuàng)新產(chǎn)出水平。同時,對于企業(yè)加大研發(fā)投入、彌補上市前成本投入也產(chǎn)生了顯著的正向影響,是引導(dǎo)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的有效舉措。

    二、內(nèi)蒙古企業(yè)上市補貼政策檢視

    (一)企業(yè)上市補貼政策概述

    企業(yè)上市補貼作為一種重要的財政支出方式,是政府實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特定政策目標(biāo)的重要工具。全國各地政府均有發(fā)布企業(yè)上市補貼政策,對比2022年8月11日前各地政府關(guān)于企業(yè)上市補貼,可以發(fā)現(xiàn),其中市級補貼力度最大的是云南省保山市,其對于境內(nèi)上市的企業(yè)給予3000萬元補貼③。省級補貼額度最高的也是云南省,其對于上、深、港交所上市的企業(yè)給予最高1600萬元補貼④。

    公開的官方文件顯示,湖北省鄂州市、浙江省湖州市、浙江省嘉興市、重慶市銅梁區(qū)、貴州省安順市、陜西省西安市、陜西省延安市等對于企業(yè)上市也給予了很大支持,其對于境內(nèi)上市的企業(yè)均給予2000萬元補貼,在市級中僅低于云南省保山市。安徽省蕪湖市對于境內(nèi)上市企業(yè)基于1600萬元補貼,海南省三亞市、??谑?、湖南省永州市、山東省臨沂市對于境內(nèi)上市的企業(yè)給予1500萬元補貼,補貼力度也是相當(dāng)大。由此可見,各地政府均鼓勵企業(yè)上市,積極補貼上市企業(yè)從而助推企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

    (二)內(nèi)蒙古企業(yè)上市補貼政策考察

    對比分析內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)不同盟市的企業(yè)上市補貼最新政策,不難發(fā)現(xiàn)其存在以下幾個問題。

    首先,各地政府補貼沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),金額設(shè)定隨意。表現(xiàn)在各盟市政府對于同一事項的補貼力度不同(見圖),比如完成在中國主要交易所上市,呼和浩特市獎勵600萬元,包頭市獎勵800萬元,赤峰市、鄂爾多斯市獎勵約700萬元。另外,不同盟市在鼓勵企業(yè)上市的相關(guān)扶持政策在扶持資金總額上有一定差距(見表),例如烏海市補貼總額在600萬元,而鄂爾多斯市補貼總額可達(dá)1300萬元。不同盟市針對新三板上市扶持力度也不完全相同(見表),例如包頭等市針對新三板最終對齊上主板,補貼額度約為1000萬元,而通遼、烏海等市鼓勵新三板上市力度較小??梢钥闯?,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著地方的補貼力度,各地政府對同一產(chǎn)業(yè)的補貼力度不一,加劇了各地企業(yè)差異化,一定程度會損害達(dá)到補貼標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)利益,不利于企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

    其次,不當(dāng)?shù)钠髽I(yè)上市補貼方式會導(dǎo)致企業(yè)“預(yù)算軟約束”。一個企業(yè)在沒有獲得來自自身盈利行為以外的收入的情形下,企業(yè)自身的營業(yè)額直接決定其支出額的大小,對企業(yè)的行為構(gòu)成資金的硬約束。財政補貼往往是將大筆資金直接補助給企業(yè),對于企業(yè)而言是一種純獲利的行為,也就是說,這會直接導(dǎo)致企業(yè)收入的增加,更可能直接彌補企業(yè)自身虧損導(dǎo)致其本該破產(chǎn)卻因暫時的補貼而得以延續(xù)。這樣很可能導(dǎo)致企業(yè)長期預(yù)算軟約束,危害企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

    最后,財政補貼不當(dāng)會有礙社會公平。政府將財政資金無償補助給上市企業(yè),屬于社會財富再分配的表現(xiàn)形式之一。然而財政資金很大部分來源于納稅人,故而政府有必要將財政補貼更多的使用在與國民切身利益息息相關(guān)的項目中,從而調(diào)節(jié)社會財富分配不均,促進(jìn)社會正義價值的實現(xiàn)。但是,上市公司本在市場經(jīng)濟(jì)中更占優(yōu)勢,如果補貼不當(dāng),則會導(dǎo)致社會財富分配愈加不合理。因此,政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范財政補貼的主體、適用范圍、運行程序等事宜。

    三、內(nèi)蒙古企業(yè)上市補貼法治化路徑

    (一)上市補貼政策制定方面

    我國財政補貼行為在實踐中由來已久,然而由于地方配套的規(guī)范性文件尚不完善,導(dǎo)致現(xiàn)實中運行效果并不理想,可能會存在補貼金額設(shè)定隨意、有礙社會公平正義、導(dǎo)致企業(yè)存在“預(yù)算軟約束”的風(fēng)險,從而影響企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此,制定位階較高的專門性規(guī)范勢在必行。

    首先,應(yīng)對政府補貼的主體及其職權(quán)范圍進(jìn)行規(guī)制??梢越梃b歐盟的相關(guān)做法,根據(jù)補貼數(shù)額的大小,劃分補貼規(guī)則的制定權(quán)限。第一,由于制定補貼的相關(guān)政策需要科學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,而盟市級以下政府一般缺乏相關(guān)人才儲備。同時,行政補貼政策需要在財政預(yù)算足夠的情況下才得以實施,而盟市級以下政府的財政預(yù)算通常不太穩(wěn)定,難以支持補貼實施。因此,縣級規(guī)范性文件僅能設(shè)定給予企業(yè)每年10萬元以下的補貼。第二,地方政府規(guī)章可以設(shè)定給予企業(yè)每年 100 萬元以下的補貼。第三,地方性法規(guī)可以設(shè)定針對企業(yè)每年 1000 萬元以下的補貼。第四,更大數(shù)額的補貼應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)或者部委規(guī)章來設(shè)定。

    其次,應(yīng)對上市補貼適用領(lǐng)域進(jìn)行限制。我國的政府補貼的適用應(yīng)該限定在以下范圍之內(nèi)或者說應(yīng)該基于以下目的之一:一是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間發(fā)展平衡,彌補產(chǎn)業(yè)間差距;二是縮小地區(qū)、貧富差距;三是促進(jìn)社會保障;四是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的科技發(fā)展;五是社會公用企業(yè)的政策性虧損補貼的需要。對于上市企業(yè)補貼適用領(lǐng)域的合理化限制對補貼本身正當(dāng)性的發(fā)揮有著十分重要的影響,使其能夠切實促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)布局與發(fā)展以及社會健康穩(wěn)定。

    最后,應(yīng)當(dāng)對上市補貼適用范圍進(jìn)行合理限制。雖然上市補貼可以幫助企業(yè)降低其成本、增加其利潤,但是它本身對地區(qū)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起不到任何貢獻(xiàn)效果,在市場運行中,企業(yè)發(fā)展依靠的必然是其自身的核心實力,而非政府暫時的補貼,因此,給予那些沒有實力的公司政府補貼的行為并沒有實際價值,最終導(dǎo)致資金和資源的白白流失。上市補貼應(yīng)當(dāng)提供給有發(fā)展前景、有競爭實力的企業(yè)或產(chǎn)業(yè),同時,獲得補貼的企業(yè)也需要對政府補貼的使用制定合理的規(guī)劃,要建立健全一套完備的內(nèi)部控制機制,加強政府補貼使用過程中的透明性,才能在保障企業(yè)自身良性發(fā)展的同時維護(hù)行業(yè)秩序的穩(wěn)定。

    (二)上市補貼政策執(zhí)行

    要想達(dá)到公共政策實施的最佳效果,不僅需要科學(xué)合理地制定政策,更需要做好執(zhí)行環(huán)節(jié)。

    首先,為解決政府服務(wù)水平不佳的難題,應(yīng)當(dāng)提升企業(yè)上市補貼政策服務(wù)水平。因此,有必要不斷強化相關(guān)政府的服務(wù)意識,促進(jìn)政策發(fā)揮最大實效。例如,可以學(xué)習(xí)成都“高新通”的做法,即充分利用信息化手段簡化上市補貼申報流程,企業(yè)只需要按照意見修改后提交最終紙質(zhì)材料,實現(xiàn)政策申報―只跑一次的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

    其次,為提高執(zhí)行機構(gòu)間溝通交流的效率,應(yīng)當(dāng)建立上市補貼政策執(zhí)行機構(gòu)間的合作機制。即應(yīng)建立上市補貼工作的議事規(guī)則,定期召開會議,對相關(guān)部門工作的問題進(jìn)行處理,從而確保政策有效實施。目前各部門間一般通過具體事項的信息交換為主進(jìn)行工作,盡管信息交換的頻率高,但信息重復(fù)交換、信息交換不全面等現(xiàn)象屢見不鮮。因此,有必要建立各部門之間的信息交換機制,將企業(yè)的發(fā)展信息、財稅信息、科技創(chuàng)新信息等有效整合提供給政策執(zhí)行人員,進(jìn)而提高政策執(zhí)行效果。

    最后,為防止內(nèi)蒙古企業(yè)上市補貼審核過程不嚴(yán)格導(dǎo)致其流于形式的問題日益嚴(yán)重,需要嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)行主體行使相關(guān)職權(quán)的方式和程序。第一,相關(guān)工作人員在審核補貼申報材料時,應(yīng)當(dāng)注重形式審查與實質(zhì)審查相結(jié)合,為實現(xiàn)實質(zhì)正義提供保障。第二,審核企業(yè)上市補貼的工作人員應(yīng)當(dāng)對于市場信息和相關(guān)政策十分熟悉,因此其有必要參與補貼前期調(diào)查評估工作。第三,對于補貼款項發(fā)放的相關(guān)工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由多主體共同實施,各主體各司其職、互不干涉,旨在形成互相監(jiān)督的格局,從而保障補貼資金發(fā)放過程的規(guī)范性和財政資金本身的安全性。

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    (作者單位:1.中央民族大學(xué);2.呼和浩特民族學(xué)院)

    責(zé)任編輯:康偉

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