政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展歷程、問題及建議研究

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2023.23.001

［摘 要］改革開放以來，我國工業(yè)化進(jìn)程不斷加快。為了推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和提高企業(yè)的競爭力，政府出臺了一系列政策措施來鼓勵企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展，其中之一就是設(shè)立了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是指由政府出資，通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式，扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標(biāo)的引導(dǎo)性投資基金。2001年以來，由政府出資設(shè)立政府引導(dǎo)基金參與市場運(yùn)作的資金運(yùn)用方式，逐漸成為財(cái)政資金支持相關(guān)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。當(dāng)前政府引導(dǎo)基金的規(guī)模逐漸發(fā)展壯大，占財(cái)政支出的比重逐步提升，但其在體制機(jī)制、運(yùn)行管理及監(jiān)督監(jiān)管方面的問題也不容忽視，亟須規(guī)范管理，以此來充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和使用價(jià)值。鑒于此，本文就政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程、作用、問題及對策展開深入研究，謹(jǐn)以此文為業(yè)內(nèi)相關(guān)學(xué)者提供新的思維駐點(diǎn)。

［關(guān)鍵詞］政府；政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金；市場經(jīng)濟(jì)；市場運(yùn)作

［中圖分類號］F27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

從基本特征來講，政府引導(dǎo)基金以財(cái)政出資為前提，對于當(dāng)前現(xiàn)有的金融資本、地方資本及其他社會資本都能予以全面吸納。由此可見，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在根本上構(gòu)成了專項(xiàng)資金中的典型。政府設(shè)立這種引導(dǎo)基金旨在支持創(chuàng)業(yè)投資，通過多種方式，如債權(quán)和股權(quán)等，建立新的投資機(jī)構(gòu)，以支持當(dāng)前地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這并非為了謀取利潤，而是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，通過發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，能夠彌補(bǔ)部分市場的投融資“市場失靈”問題，同時(shí)為小型和中型企業(yè)提供多層次的股權(quán)投資機(jī)會，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展^［1］。因此可以得知，通過政府引導(dǎo)基金的支持，中小企業(yè)不僅能夠提升自身的投資能力，還能夠加強(qiáng)與創(chuàng)業(yè)機(jī)構(gòu)之間的合作，從而實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。

1 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展歷程及作用分析

1.1 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程

在金融危機(jī)之后，各地政府提高了對全面投資和產(chǎn)業(yè)振興的重視，并采取了一系列措施來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，隨著時(shí)代的發(fā)展，各地政府正在積極把握機(jī)遇，加快發(fā)展步伐，以搶占經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)。為此，他們不僅要加強(qiáng)對新興產(chǎn)業(yè)的支持，還需要增加資金投入，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。近年來，政府部門正在大力投入資金支持新興戰(zhàn)略性行業(yè)，這顯示出政府引導(dǎo)基金的重要性。通過這種方式，可以支持和培養(yǎng)更多的創(chuàng)新企業(yè)，從而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從現(xiàn)狀來看，我國各地資本市場都在逐步推出創(chuàng)業(yè)板，對其進(jìn)行全方位的引導(dǎo)并促進(jìn)其迅速實(shí)現(xiàn)自身的壯大。在此背景下，政府引導(dǎo)基金也取得了快速發(fā)展。近年來，一線城市紛紛采用了這種模式，而西部和中部地區(qū)也受益于政府基金的創(chuàng)業(yè)扶持，從而推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展^［2］。當(dāng)?shù)卣⒘诉@一基金模式，旨在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵企業(yè)勇于創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

早在2002年，國內(nèi)首次設(shè)置了政府引導(dǎo)基金。自2012年以來，這些基金的規(guī)模不斷增長，達(dá)到600億元，而且它們的數(shù)量也急劇增加，已經(jīng)接近100個。目前，我們可以看到，政府正在大力推動“雙足鼎立”的發(fā)展模式，特別是環(huán)渤海和長三角兩個典型地區(qū)。此外，這種發(fā)展趨勢也會進(jìn)一步蔓延到西部和中部的大多數(shù)地區(qū)。具體來講，浙江和江蘇兩個省份的政府引導(dǎo)基金數(shù)量達(dá)到40個，這些資金對當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新發(fā)展起到了重要的支撐作用，而環(huán)渤海地區(qū)的大多數(shù)創(chuàng)業(yè)者也可以從這些資金中獲得更多的發(fā)展機(jī)會，從而獲得更多的發(fā)展支持。

2012年，政府引導(dǎo)基金面臨著前所未有的投資壓力和資本退出壓力，尤其是在當(dāng)年的冬季。這種情況的根源在于政府引導(dǎo)基金存在多種多樣的沖突和漏洞，其中最典型的是雙重性的委托代理、目標(biāo)沖突以及缺乏必要的退出機(jī)制等。為了有效解決上述問題，各地政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各領(lǐng)域基金的優(yōu)化利用，采取全面的改進(jìn)措施，以減輕基金運(yùn)營的壓力，確保基金的有效運(yùn)行。

1.2 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的作用

1.2.1 發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

設(shè)立政府投資基金，通過政府注資增信和適當(dāng)讓利，撬動社會資金，彌補(bǔ)投融資“市場失靈”問題。通過政策定向支持創(chuàng)業(yè)初期的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和成熟，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

1.2.2 有效帶動和引導(dǎo)社會投資，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿效應(yīng)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府已不僅僅是市場投資的主要參與者，而是通過引導(dǎo)基金的建立，利用其良好的信譽(yù)和擔(dān)保，吸引更多的機(jī)構(gòu)、企業(yè)和海外投資者加入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，從而有效地提升政府的資金運(yùn)用效率，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，促進(jìn)資本的有效配置，解決創(chuàng)新型投資的來源難題^［3］。通過引入專業(yè)機(jī)構(gòu)的智慧、資源和成果，大大減少社會資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高市場配置資源效率

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府職能必須得到有效轉(zhuǎn)變，而建立和完善政府投資引導(dǎo)基金則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵措施。政府建立多種投資引導(dǎo)基金，以吸引更多的社會資本參與其中。經(jīng)過精心規(guī)劃，這些基金將采用市場化的方式，并由經(jīng)驗(yàn)豐富的專家組成的管理團(tuán)隊(duì)篩選出最適宜的項(xiàng)目，以支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展，從而大大提升投資的效率。同時(shí)，政府投資不僅不占控股地位，而且不會干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動，這樣一來，既可以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能，又可以有效地減少權(quán)力尋租的空間^［4］。

2 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展問題

2.1 商業(yè)目標(biāo)與政策目標(biāo)產(chǎn)生沖突

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金具有明顯的政策性特征，但是社會資本則更多地體現(xiàn)出商業(yè)性質(zhì)。因此，在某些情況下，這兩類資本可能會發(fā)生沖突，需要進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)。當(dāng)前的基金運(yùn)作存在著一定的沖突，這主要是由于社會資本更加看重最大化的收益，因此其傾向于為那些前景光明的企業(yè)提供全面的支持。然而，政府引導(dǎo)的基金卻更多地偏向于支持那些處于萌芽階段的種子企業(yè)，這些企業(yè)大多數(shù)都是初創(chuàng)企業(yè)。

由此可見，由于創(chuàng)業(yè)型企業(yè)缺乏必要的成熟度，具有較高的投資風(fēng)險(xiǎn)，這種目標(biāo)沖突給社會帶來了負(fù)面影響，導(dǎo)致部分社會資金不愿意真正參與企業(yè)投資和發(fā)展。近年來，由于財(cái)政資金的短缺，一些涉及產(chǎn)業(yè)投資的項(xiàng)目出現(xiàn)了資金缺口，這種情況與一些國有公司直接參與創(chuàng)業(yè)投資的做法極為相似。

2.2 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金監(jiān)管體系不健全

在政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展過程中，其監(jiān)管體系的建立和完善尤為重要。然而，目前我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的監(jiān)管體系仍存在一些缺陷和不足之處。比如，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理化，缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性；政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資流程過于煩瑣且難以操作，導(dǎo)致資金使用效率低下；政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制較為薄弱，容易出現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)等問題。這些問題的產(chǎn)生不僅影響了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)作效果，還對投資者造成了一定的損失。因此，加強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的監(jiān)管體系建設(shè)是當(dāng)前亟待解決的問題之一。

2.3 法律法規(guī)體系的不完善

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為一種重要的政策工具，在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮著重要作用。然而，目前政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在發(fā)展過程中仍然存在著一些問題，其中之一就是法律法規(guī)體系的不完善。

一方面，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金法律法規(guī)體系的不完善直接影響了基金的監(jiān)管與運(yùn)營。目前，我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金相關(guān)的法律法規(guī)相對零散，缺少一個完整的、系統(tǒng)性的法律框架。這導(dǎo)致在實(shí)踐中政府部門與基金管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和配合存在困難。因?yàn)槿狈γ鞔_的法律約束和指導(dǎo)，政府和基金管理機(jī)構(gòu)在基金設(shè)立、投資決策、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的行為缺乏統(tǒng)一的準(zhǔn)則和規(guī)范性要求。

另一方面，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金法律法規(guī)體系的不完善也給基金的運(yùn)作帶來了不確定性。在實(shí)際操作中，基金管理機(jī)構(gòu)常常面臨法律法規(guī)的缺失或者不完善而導(dǎo)致的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。比如，在基金的投資對象、投資規(guī)模、投資行為等方面缺乏明確的法律要求和限制，使得基金管理機(jī)構(gòu)在投資決策和風(fēng)險(xiǎn)控制上難以把握準(zhǔn)確度和穩(wěn)定性^［5］。

3 政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的建議

3.1 適當(dāng)限制投資領(lǐng)域

為了實(shí)現(xiàn)更加健康的基金運(yùn)營模式，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施，對當(dāng)前的投資領(lǐng)域?qū)嵤﹪?yán)格的管控，并充分發(fā)揮其投資能力，以達(dá)到最佳效果。從根本上來看，政府引導(dǎo)的基金是創(chuàng)業(yè)投資的重要支柱，它們?yōu)楣蓹?quán)基金提供了強(qiáng)大的支持，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵因素。為了確保復(fù)雜基金的有效運(yùn)作，必須將重點(diǎn)放在限定投資領(lǐng)域上，以確保其有效性和可持續(xù)性。

此外，政府應(yīng)該采取更加積極的措施，全面放寬投資區(qū)域的限制，以最大限度地減少過高的投資要求。特別是當(dāng)?shù)夭块T應(yīng)該盡可能地?cái)U(kuò)大注冊子基金的投資范圍，而不局限于某一特定的投資地點(diǎn)。采取這些改革措施，將為稅收來源、資金支持和創(chuàng)業(yè)活力提供有力的保障。

3.2 建立健全政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金監(jiān)管機(jī)制

為了保障政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的有效運(yùn)作，應(yīng)建立健全政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)作監(jiān)管機(jī)制，并明確監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)營。該機(jī)構(gòu)人員應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)知識和豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠有效履行監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化和完善監(jiān)管制度，及時(shí)修訂和補(bǔ)充現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)定，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化和監(jiān)管的需求。

此外，為了加強(qiáng)對政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的監(jiān)管，還可以采取一些有效的監(jiān)督手段和措施。通過構(gòu)建信息公開機(jī)制，定期對政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的資金運(yùn)作情況、投向和收益等信息進(jìn)行公開披露^［6］。同時(shí)，加強(qiáng)對政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的審計(jì)工作，確保資金的安全和合規(guī)運(yùn)作。在監(jiān)管過程中，還可以加強(qiáng)對相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的考核和問責(zé)，建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，有效解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)和監(jiān)管失職的問題。

建立健全政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金監(jiān)管機(jī)制是確保政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金有效運(yùn)行的關(guān)鍵，可以提高政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)作效果，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定的目標(biāo)。在今后的研究中，還可以進(jìn)一步探討如何落實(shí)和完善這些監(jiān)管措施，進(jìn)一步提升政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的監(jiān)管水平和效能。

3.3 完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金法律法規(guī)體系

完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的法律法規(guī)體系，應(yīng)該制定統(tǒng)一的、全面的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金法，明確基金設(shè)立、運(yùn)營、管理等方面的規(guī)范和流程。這樣一來，政府和基金管理機(jī)構(gòu)在開展工作時(shí)將有明確的法律依據(jù)，能夠提高其工作的規(guī)范性和效率性。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金法律法規(guī)體系應(yīng)具體包含建立健全政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的備案登記、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)防控等制度，加強(qiáng)對政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)營、投資等活動的動態(tài)監(jiān)管。只有通過健全監(jiān)管機(jī)制，才能確保政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的合規(guī)運(yùn)作，避免利益沖突和風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。在完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金法律法規(guī)體系的過程中，也需要借鑒國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。比如，可以參考國外一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的合規(guī)性要求和監(jiān)管機(jī)制，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋就粱{(diào)整^［7］。此外，還需要注重與社會各界之間的溝通交流，聽取各方面的意見和建議，不斷優(yōu)化和發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的工作方式和方法。完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的法律法規(guī)體系是提高政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)行質(zhì)量的重要舉措之一。只有建立完備的法規(guī)體系，才能更好地保障政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資效益和社會效益。

4 結(jié)語

近幾年，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在國內(nèi)得到了快速發(fā)展，然而就當(dāng)前情況來看，該類基金模式尚未得到充分發(fā)展。由于國內(nèi)此類基金的發(fā)展起步較晚，而且缺乏成熟性，因此盡管政府已經(jīng)采取了一些措施來推動基金的發(fā)展，但其依然面臨著許多挑戰(zhàn)，如多重委托代理、缺乏主體能力和目標(biāo)沖突。因此，相關(guān)部門應(yīng)該提高對基金投資能力的重視程度，并加強(qiáng)多層次的基金治理和運(yùn)營監(jiān)督。為了促進(jìn)多層次的發(fā)展和演變，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定更加全面、完善的優(yōu)惠政策，以為各個領(lǐng)域提供支持。

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［作者簡介］汪曉偉，男，安徽肥東人，合肥產(chǎn)投資本創(chuàng)業(yè)投資管理有限公司，中級會計(jì)師，本科，研究方向：政府引導(dǎo)基金對地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的引導(dǎo)作用。