全球視野下的中國服務業(yè)開放

王微 劉濤 劉馨

提 要：過去五年，世界變局加速演進，全球服務業(yè)開放呈波浪式推進態(tài)勢，開放的主流和大勢沒有改變，各國在開放領域、政策選擇、規(guī)則調(diào)整等方面出現(xiàn)諸多新動向和新趨勢。服務業(yè)作為中國經(jīng)濟的第一大產(chǎn)業(yè)，已成為中國擴大高水平對外開放的重點領域，取得多方面顯著成效，成為全球服務業(yè)開放的重要推動者。

北京作為全國首個服務業(yè)擴大開放綜合試點，以及目前唯一的服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)，近年來對標國際先進經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則，加強服務業(yè)開放制度創(chuàng)新，探索服務業(yè)開放發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式、新路徑，重點服務行業(yè)開放指數(shù)均有提升，其中部分行業(yè)開放指數(shù)的全球排名進步明顯，一系列政策創(chuàng)新和實踐探索取得的政策經(jīng)驗得到復制推廣，為全國服務業(yè)開放起到示范引領作用。

本文運用OECD服務貿(mào)易限制指數(shù)（Service Trade Restrictiveness Index，以下簡稱STRI）①的基礎數(shù)據(jù)，從外資準入、人員流動、國民待遇、市場競爭度、監(jiān)管透明度五個方面，對過去五年包括中國在內(nèi)的全球50個國家服務業(yè)開放的進展、成效及特點進行評估，并創(chuàng)新性地運用該指數(shù)衡量了中國重點開放平臺探索服務業(yè)擴大開放的效果。評估涵蓋38個OECD國家與12個主要新興市場和發(fā)展中國家②，其服務貿(mào)易額占到全球服務貿(mào)易總額的80%以上，具有較強的代表性。

總的來看，當今世界百年未有之大變局加速演進，全球經(jīng)濟格局發(fā)生深刻變化，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構的焦點轉向服務領域，各國圍繞技術、知識、人才、數(shù)據(jù)、金融及市場的競爭日益激烈。雖然全球化遭遇挑戰(zhàn)，新冠疫情大流行造成短期擾動，但服務業(yè)開放呈波浪式向前推進，全球化的主流和大勢并沒有改變，開放合作仍是引領全球服務貿(mào)易和世界經(jīng)濟增長的重要動力。

今年是中國改革開放45周年。作為全球第二大經(jīng)濟體、制造業(yè)第一大國、第二大服務貿(mào)易國、第二大消費市場，中國取得的發(fā)展成就得益于堅持對外開放的基本國策。特別是過去五年，中國積極主動擴大服務業(yè)開放，依托重點開放平臺開展創(chuàng)新探索，在推進服務業(yè)制度型開放方面邁出重要步伐，是全球服務業(yè)開放的重要推動者，也為世界帶來了新機遇。

面向未來，中國將堅定不移推進服務業(yè)高水平開放，開放的大門只會越開越大，中國愿同世界各國一道共建開放合作、開放創(chuàng)新、開放共享的世界經(jīng)濟，推動構建人類命運共同體，促進共同繁榮進步，為世界變局注入更多穩(wěn)定力量。

過去五年，世界變局加速演進，全球服務業(yè)開放呈波浪式推進態(tài)勢，開放的主流和大勢沒有改變，各國在開放領域、政策選擇、規(guī)則調(diào)整等方面出現(xiàn)諸多新動向和新趨勢。

（一）服務業(yè)開放水平受疫情等多重因素影響先降后升

近年來，單邊主義、保護主義抬頭，導致經(jīng)濟全球化遭遇挑戰(zhàn)，對全球服務業(yè)開放帶來沖擊。2018年和2019年，受個別國家對少數(shù)行業(yè)加嚴外資安全審查的影響，作為評估對象的全球50個國家（以下簡稱全球50國）服務業(yè)開放指數(shù)①的平均值有所回落。2020年，疊加疫情的沖擊，部分國家采取了臨時管控措施以減少人員流動，服務業(yè)從業(yè)人員跨境流動便利度下降，個別發(fā)達國家還對多個行業(yè)加強了外資安全審查、設立要素獲取條件等限制，由此導致2020年全球50國服務業(yè)開放指數(shù)平均值回落至74.5，比上年下降0.5%。2021年以來，不少國家解除了臨時管控措施，服務業(yè)開放陸續(xù)恢復，推動了全球50國服務業(yè)開放指數(shù)平均值小幅回升，2022年達到74.6，但仍未恢復至疫情前的水平（見圖1）。

值得注意的是，2021年和2022年，巴西、印度尼西亞等主要新興市場和發(fā)展中國家以及丹麥等OECD國家持續(xù)推進服務業(yè)開放，由此促進了16個、13個服務行業(yè)開放指數(shù)的全球50國平均值有不同程度的提升，數(shù)量明顯超過疫情前年份（見圖2）。全球50國開放指數(shù)的平均值較上年提升的行業(yè)范圍從2018-2020年的保險、建筑設計、物流貨物裝卸、空運等8個行業(yè)，拓展至2021年和2022年的金融、物流運輸、工程咨詢、建筑、建筑設計、法律、批發(fā)零售、計算機服務、電信等19個行業(yè)。不過，這些國家擴大服務業(yè)開放的措施相對謹慎，對全球服務業(yè)開放指數(shù)的拉動作用總體有限。

（二）主要新興市場和發(fā)展中國家是服務業(yè)擴大開放的推動力量

對比來看，雖然OECD國家服務業(yè)開放水平總體較高，但近年來有所回落。2018年以來，服務業(yè)開放指數(shù)平均值逐年小幅回落，2022年回落至77.6，比2018年下降0.7%。而主要新興市場和發(fā)展中國家則積極推動服務業(yè)開放，除2020年因疫情臨時管控措施導致服務業(yè)開放指數(shù)平均值有所下降外，其他年份總體呈上升趨勢。2022年，主要新興市場和發(fā)展中國家的服務業(yè)開放指數(shù)平均值達到65.0，比2020年提高0.9%，達到過去五年的最高水平，由此縮小了與OECD國家平均水平的差距。2022年，OECD國家服務業(yè)開放指數(shù)平均值比主要新興市場和發(fā)展中國家高19.4%，開放指數(shù)平均值相差12.6，比2018年縮小5.7%（見圖3）。

同時，主要新興市場和發(fā)展中國家擴大服務業(yè)開放的范圍不斷擴大。過去五年，主要新興市場和發(fā)展中國家通過制定各類開放政策，推動了更多服務行業(yè)開放水平的提升。2019年以來，主要新興市場和發(fā)展中國家開放指數(shù)平均值比上年提高的行業(yè)數(shù)量顯著多于OECD國家，2022年有18個服務行業(yè)的開放指數(shù)平均值比上年有所提升，比OECD國家多6個（見圖4）。

（三）發(fā)達國家在鐵路貨運、電信等壟斷性服務行業(yè)的開放優(yōu)勢明顯

2022年，OECD國家22個服務行業(yè)的開放指數(shù)平均值均高于主要新興市場和發(fā)展中國家的平均水平，但兩類國家開放水平的差距存在行業(yè)差異。在鐵路貨運、電信、郵政快遞、廣播等自然壟斷行業(yè)，OECD國家較早地進行了改革，行業(yè)市場化程度更高，開放指數(shù)平均值顯著高于主要新興市場和發(fā)展中國家的平均水平，開放優(yōu)勢突出。雖然主要新興市場和發(fā)展中國家也在積極推動相關改革，但2022年兩類國家上述行業(yè)的差距仍然超過30%。特別是在鐵路貨運行業(yè)，OECD國家的開放指數(shù)平均值比主要新興市場和發(fā)展中國家平均水平高66%。在工程咨詢、公路貨運、建筑設計等市場化程度高、較少涉及國家安全等敏感問題的行業(yè)，主要新興市場和發(fā)展中國家的開放指數(shù)平均值與OECD國家的差距不大，且差距有所縮小，2022年差距均小于10%（見圖5）。

（四）流通行業(yè)仍是服務業(yè)擴大開放的重點

受貿(mào)易保護主義抬頭、國家安全概念泛化等因素影響，過去五年不少國家錄音、電信等行業(yè)的開放政策有所收緊。而流通服務業(yè)作為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈運轉、貿(mào)易網(wǎng)絡連通的重要基礎，受到許多國家的重視。過去五年，多數(shù)國家保持了原有相對較高的開放水平，有10多個國家批發(fā)零售、物流、郵政快遞等行業(yè)的開放指數(shù)進一步提高，數(shù)量顯著多于會計、法律和廣播行業(yè)（見圖6）。在擴大流通服務業(yè)開放的過程中，各國除提高監(jiān)管透明度外，還對不同行業(yè)采取了差異化的開放措施。其中，對批發(fā)零售、空運、物流貨物裝卸行業(yè)，通過放寬外資準入、降低競爭壁壘，使得開放指數(shù)得到提高；對郵政快遞、物流倉儲行業(yè)，則是通過降低競爭壁壘，促進了開放指數(shù)的提高（見圖7）。

（五）放寬服務業(yè)外資準入是新興市場和發(fā)展中國家促進開放的首要舉措

從全球來看，影響服務業(yè)開放有外資準入、人員流動、國民待遇、市場競爭度、監(jiān)管透明度等五大因素。其中，外資準入限制是影響服務業(yè)開放的首要障礙。從各服務行業(yè)的情況看，外資準入限制對服務業(yè)開放的影響占到全部影響因素的50%左右。除建筑設計、建筑、工程咨詢和物流貨代行業(yè)外，外資準入限制是其他18個服務行業(yè)的首要限制因素，特別是在保險、廣播行業(yè)，外資準入限制占所有影響因素的70%以上（見圖8）。

過去五年，全球50國服務業(yè)外資準入開放指數(shù)的平均值基本保持穩(wěn)定。從國別情況看，部分國家加嚴了外資準入限制，但仍有10多個國家，基本上是主要新興市場和發(fā)展中國家，出臺了各類開放措施，持續(xù)放寬服務業(yè)外資準入。其中，中國、印度、巴西放寬了服務業(yè)資本和投資轉讓條件；中國、越南、印度尼西亞等國家放寬了保險、廣播、空運等行業(yè)外資股比限制；越南、巴西等國家取消了部分服務行業(yè)企業(yè)董事會成員或經(jīng)理的國民或居民身份要求；中國、越南放寬了部分服務行業(yè)外資安全審查要求。另外，英國、丹麥等少數(shù)發(fā)達國家也放寬了部分服務行業(yè)外資股比限制、企業(yè)法律形式限制、商業(yè)存在要求等。

OECD國家外資準入開放指數(shù)的平均值較高，放寬外資準入已不再是其擴大服務業(yè)開放的重點。而主要新興市場和發(fā)展中國家則更加重視放寬外資準入對擴大服務業(yè)開放的作用，積極出臺開放措施，有效推動了服務業(yè)外資準入開放水平的提升。2022年，主要新興市場和發(fā)展中國家服務業(yè)外資準入開放指數(shù)的平均值為32.1，比2018年提高1%，與OECD國家平均水平的差距也比2018年縮小2個百分點（見圖9）。

（六）服務業(yè)邊境內(nèi)規(guī)則持續(xù)調(diào)整優(yōu)化

過去五年，全球50國服務業(yè)邊境內(nèi)規(guī)則開放指數(shù)的平均值①變化較小，2022年為27.8，與2018年相差不到1%。雖然部分國家實行了保護本地企業(yè)、增加市場競爭壁壘的政策措施，但多數(shù)國家重視服務市場更有效的競爭，積極營造良好的營商環(huán)境。采取的主要措施包括：一是通過優(yōu)化政務流程、簡化辦事程序、接受電子合同、加強知識產(chǎn)權保護和法律生效前公開協(xié)商，提高監(jiān)管透明度；二是通過降低壟斷市場份額、保護市場新進入者、放寬價格管制、取消最低資本需求、放寬廣告限制等措施，降低服務市場競爭壁壘；三是通過對接國際標準、保障外資企業(yè)公平參與政府采購，消除對外資企業(yè)的歧視性措施。

主要新興市場和發(fā)展中國家積極消除對外資企業(yè)的歧視性措施，2022年國民待遇開放指數(shù)的平均值為6.1，比2018年提高2.2%。而部分發(fā)達國家和地區(qū)，如歐盟更多重視的是推動區(qū)域內(nèi)部服務市場開放，在公平參與政府采購等領域出臺有關法律規(guī)范，促進區(qū)域內(nèi)企業(yè)公平競爭。這促使2018-2022年兩類國家服務業(yè)的國民待遇開放指數(shù)平均值差距縮小6.4個百分點。而OECD國家整體更加注重提高監(jiān)管透明度，力度大于主要新興市場和發(fā)展中國家，導致2022年兩類國家差距較2018年擴大2.1個百分點。在促進市場競爭方面，兩類國家推進力度相當，但仍有較大的差距（見圖10）。

（七）服務業(yè)開放新規(guī)則應運而生

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展，近年來服務業(yè)數(shù)字化步伐明顯加快，跨境交付模式的服務貿(mào)易快速發(fā)展。而疫情的全球流行也在客觀上助推了該類服務貿(mào)易的發(fā)展。目前，跨境交付模式占全球服務貿(mào)易總額的比重已上升到30%左右，成為僅次于商業(yè)存在的重要服務貿(mào)易模式，與此相適應的新的高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則也應運而生。例如，美墨加協(xié)定（USMCA）、全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）都對跨境服務貿(mào)易提出禁止當?shù)卮嬖诘男乱?guī)則①，與市場準入、國民待遇等核心規(guī)則具有同等效力。在以跨境交付為主要貿(mào)易模式的法律、會計、工程咨詢行業(yè)中，美國、英國、加拿大沒有將當?shù)卮嬖谧鳛榭缇程峁┓盏臈l件，日本對法律行業(yè)不設當?shù)卮嬖谝螅€有不到一半的評估國家尚未在這方面進行適應性調(diào)整（見圖11）。

服務業(yè)作為中國經(jīng)濟的第一大產(chǎn)業(yè)，已成為中國擴大高水平對外開放的重點領域。近年來，中國政府堅定推進服務業(yè)開放，特別是自2018年提出“制度型開放”以來②，服務業(yè)制度型開放邁出重要步伐，外資準入逐步放寬，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，取得多方面的顯著成效，成為全球服務業(yè)開放的重要推動者。

（一）服務業(yè)開放步伐加快且領域不斷拓寬

過去五年，中國積極推進服務業(yè)擴大開放，通過優(yōu)化營商環(huán)境、放寬外資準入、促進公平競爭等措施，開放水平呈上升趨勢。2022年，中國服務業(yè)開放指數(shù)為62.3，比2018年提高3%。疫情期間中國采取了多項臨時管控措施，但目前這些措施已經(jīng)解除，不會成為未來中國服務業(yè)開放的障礙。如果不考慮上述因素①的影響，2022年中國服務業(yè)開放指數(shù)將達到66.3，比2018年提高 9.6%（見圖12）。

中國持續(xù)縮減外資準入負面清單，促進了服務業(yè)開放范圍的擴大。2021年版的外資準入負面清單中涉及服務業(yè)的條目數(shù)為23條，比2018年版減少9條，對交通運輸倉儲和郵政業(yè)、水利環(huán)境和公共設施管理業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)、金融業(yè)的外資準入限制明顯放寬（見表1），促進了這些服務行業(yè)開放水平的提升。過去五年，中國17個服務行業(yè)開放指數(shù)有不同程度提高，其中運輸、金融行業(yè)提升幅度位居前列（見圖13）。

（二）服務業(yè)開放力度高于全球平均水平

過去五年，中國服務業(yè)開放指數(shù)提高了1.8，提升幅度比OECD國家平均水平高2.3，比中國以外的11個新興市場和發(fā)展中國家平均水平高1.7，特別是在外資準入和國民待遇方面更為突出。2018-2022年，中國22個服務行業(yè)外資準入開放指數(shù)的平均值提高2.3，其他新興市場和發(fā)展中國家的平均水平僅提高0.1，而OECD國家平均下降0.2；中國22個服務行業(yè)的國民待遇開放指數(shù)的平均值提高2.5，而OECD國家、其他新興市場和發(fā)展中國家平均分別下降0.4和0.1（見圖14）。此外，過去五年中國開放指數(shù)提高的服務行業(yè)有17個，顯著高于其他國家平均水平，比其他新興市場和發(fā)展中國家平均水平多5個，比OECD國家平均水平多16個。

（三）對標通行規(guī)則促進服務業(yè)開放水平提高

確立新時代外商投資法律制度的基本框架。為適應新時代對外開放形勢的需要，中國制定了新的《外商投資法》，并于2020年正式施行，原有的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》同時廢止。新的《外商投資法》作為外商投資的基礎性法律，確立了新時代中國外商投資法律制度的基本框架，取消了多項限制，促進了服務業(yè)外資準入的放寬。具體來看：一是不再限定“設立外資企業(yè)必須有利于中國國民經(jīng)濟的發(fā)展”，無論負面清單是否涉及，所有行業(yè)都不再保留外資審查需產(chǎn)生凈經(jīng)濟效益的要求；二是不再設立資本和投資轉讓條件，所有行業(yè)的相關限制取消；三是取消政府采購中對外資的歧視性措施，明確規(guī)定保障外資企業(yè)通過公平競爭參與政府采購活動。得益于《外商投資法》的實施，2020年17個服務行業(yè)的外資準入開放指數(shù)比上年提高2.9%-15.8%，21個服務行業(yè)的國民待遇開放指數(shù)比上年提高25.2%-120%。綜合來看，21個行業(yè)開放指數(shù)有不同程度的提升，其中電信業(yè)最為顯著，提升幅度達到13.1%（見圖15）。

放寬外資準入限制。包括放寬部分物流運輸、金融業(yè)的外資股比限制，2018年，中國海運、物流貨物裝卸行業(yè)允許的外資最大股比由49%提高至100%，人壽保險行業(yè)允許的外資最大股比由50%提高至51%，2020年進一步提升到100%；2018年工程咨詢行業(yè)不再限制設立獨資企業(yè)；2019年物流貨物裝卸行業(yè)不再限制僅以合資公司形態(tài)經(jīng)營，并放寬許可證限制；2020年，商業(yè)銀行業(yè)在許可證分配中不再要求經(jīng)濟需求測試，物流貨代行業(yè)進入市場不再需要許可。

放寬部分行業(yè)人員流動限制。例如，2019年工程咨詢行業(yè)取消外籍專業(yè)人員來華就業(yè)須參加本地考試的要求。

降低部分行業(yè)競爭壁壘。降低自然壟斷行業(yè)進入門檻，2018年，空運行業(yè)要求一定比例的機位須分配給新進入者，2020年，電信行業(yè)取消了號碼攜帶限制（見表2）。

以上措施有效提升了22個服務行業(yè)的開放指數(shù)，提高幅度為1-10不等。

（四）部分服務行業(yè)監(jiān)管透明度達到較高水平

中國在擴大服務業(yè)開放的過程中，注重持續(xù)推進服務領域?qū)徟贫雀母铮龠M了營商環(huán)境不斷改善，服務行業(yè)監(jiān)管透明度明顯提升。具體來看，中國通過降低簽證費用、縮短企業(yè)開辦時長和簡化企業(yè)開辦程序等一系列措施，提高了服務業(yè)的監(jiān)管透明度。同時，建筑、會計、郵政快遞、電信、計算機服務等行業(yè)陸續(xù)接受電子形式的執(zhí)照申請，提升了這些行業(yè)企業(yè)經(jīng)營的便利度。從疫情前的2019年看，中國16個服務行業(yè)的監(jiān)管透明度開放指數(shù)超過了OECD國家平均水平（見圖16）。

（五）服務業(yè)擴大開放促進外商投資量增質(zhì)升

中國持續(xù)推進服務業(yè)開放，促進了越來越多外資企業(yè)來華投資興業(yè)。過去五年，中國服務業(yè)實際使用外資金額總體保持了較快增長。2018-2021年，服務業(yè)實際使用外資金額年均增長14.4%。2022年前11個月服務業(yè)實際使用外資金額達到8426.1億元，超過2020年全年，比2018年增長39%（見圖17）。同時，中國服務業(yè)使用外資結構不斷優(yōu)化，高技術服務業(yè)實際利用外資金額占服務業(yè)的比重明顯提升，2022年超過40%。

（六）服務業(yè)開放為世界帶來新機遇

隨著中國服務業(yè)開放水平的提升，國內(nèi)服務市場呈快速發(fā)展態(tài)勢，拉動了相關服務進口的增長，不僅促進了中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也為世界各國提供了更多發(fā)展機遇。以新興服務貿(mào)易為例，2022年中國保險、金融、電信計算機和信息服務進口總額達到4214.9億元，比2018年增長68.6%。其中，金融服務進口增長最快，比2018年增長79.6%，保險、電信計算機和信息服務進口分別比2018年增長78.7%和62.6%（見圖18）。

服務業(yè)擴大開放綜合試點是中國聚焦服務領域推進高水平開放的主要平臺。北京是全國首個服務業(yè)擴大開放綜合試點，也是目前唯一的服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)。近年來，北京對標國際先進經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則，加強服務業(yè)開放制度創(chuàng)新，探索服務業(yè)開放發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式、新路徑，重點服務行業(yè)開放指數(shù)均有提升，其中部分行業(yè)開放指數(shù)的全球排名進步明顯。更重要的是，一系列政策創(chuàng)新和實踐探索取得的政策經(jīng)驗得到復制推廣，為全國服務業(yè)開放起到了示范引領作用。

（一）北京持續(xù)推進服務業(yè)開放制度創(chuàng)新

自2015年以來，北京率先開展服務業(yè)擴大開放綜合試點。在三輪試點的基礎上，2020年由“試點”升級為“示范區(qū)”②；2021年，服務業(yè)擴大開放綜合試點首次擴圍至天津、上海、海南、重慶；2022年，試點進一步擴圍到沈陽、南京、杭州、武漢、廣州、成都。至此，中國服務業(yè)擴大開放綜合試點已形成“1+10”的格局，呈現(xiàn)從沿海到內(nèi)陸、多點支撐的試點格局。

從全國來看，北京率先形成以服務業(yè)為主導的經(jīng)濟結構，擴大服務業(yè)開放具有良好基礎和顯著優(yōu)勢。2022年，北京服務業(yè)增加值比重達到83.8%，服務業(yè)就業(yè)比重超過80%，分別比全國高31和33個百分點，兩者均居全國城市首位，也基本達到全球先進城市的水平。在國家一系列政策支持下，北京對標國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，聚焦金融、教育、醫(yī)療、文化旅游、數(shù)字經(jīng)濟等重點領域先行先試，與北京自貿(mào)試驗區(qū)建設相互聯(lián)動，在擴大市場準入、暢通要素流動、促進貿(mào)易投資便利化等方面進行了諸多制度創(chuàng)新探索。

在放寬外資準入方面，北京在特定園區(qū)放寬了部分增值電信業(yè)務的外資股比限制，取消了互聯(lián)網(wǎng)接入服務業(yè)務（僅限為用戶提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務）、信息服務業(yè)務（僅限應用商店）的外資股比限制，向外資開放了國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)業(yè)務，還允許外商在特定園區(qū)投資音像制品制作業(yè)務①，降低了電信、計算機服務、影視行業(yè)的外資準入門檻。

在促進人員流動方面，北京大力支持和鼓勵專業(yè)人員來京就業(yè)，針對外籍人才出臺了多項便利措施。主要包括：

一是出臺“符合條件的服務業(yè)企業(yè)聘用的‘高精尖缺’外國人才，經(jīng)外國人才主管部門認定后可按照外國人才（A類）享受工作許可、人才簽證等證件辦理及社會保障等便利措施和‘綠色通道’服務”②，“優(yōu)化外國人工作許可、居留許可證件審批流程，逐步實現(xiàn)外籍人才工作許可、工作類居留許可‘一窗受理、同時取證’”③，“允許外籍人員使用外國人永久居留身份證開辦和參股內(nèi)資公司”④等措施，以及發(fā)布《北京服務業(yè)擴大開放綜合試點“急需緊缺”外國人才認定辦法》⑤等政策文件，明確科技、互聯(lián)網(wǎng)信息、金融、教育、文化旅游、醫(yī)療養(yǎng)老、租賃和商務服務業(yè)等重點領域高端人才的認定辦法，并為其提供便利措施。因此，電信、計算機服務、商業(yè)銀行、保險、影視、會計、建筑設計、工程咨詢、法律等行業(yè)的公司內(nèi)部調(diào)動人員、獨立服務提供商可免于勞動力市場測試進入北京市場，便利了有關服務行業(yè)的人員流動。

二是發(fā)布《國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)對境外人員開放職業(yè)資格考試目錄》⑥，明確外籍人員可以參加注冊會計師、造價工程師、建造師、證券業(yè)從業(yè)人員、專利代理師等35項職業(yè)資格考試，放寬了會計等專業(yè)服務領域的人員流動限制。

三是發(fā)布《國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)境外職業(yè)資格認可目錄》⑦，對金融、會計等82項境外職業(yè)資格予以認可，其境外從業(yè)經(jīng)歷可視同境內(nèi)從業(yè)經(jīng)歷。對列入該目錄的境外職業(yè)資格的專業(yè)人才，放寬學歷、學位、年齡、工作經(jīng)歷等限制，在辦理工作許可、停居留、人才引進、工作居住證時享受便利渠道，從而有效促進了人才自由流動。

（二）北京重點服務行業(yè)開放水平均有明顯提升

課題組借鑒OECD的STRI的編制思路，形成了北京服務業(yè)開放指數(shù)的評估思路和方法（見附件），并以電信、計算機服務、影視、商業(yè)銀行、保險、法律、空運、工程咨詢、建筑設計、會計10個重點行業(yè)為例，對2019年和2021年的開放指數(shù)進行了評估。評估結果表明，得益于《外商投資法》的施行和北京先行先試的多項開放政策，2021年北京10個重點服務行業(yè)的開放指數(shù)相比于2019年均有明顯提升，其中會計行業(yè)開放指數(shù)提升幅度達188.3%，保險、法律、商業(yè)銀行及空運行業(yè)提升幅度超過10%，其他5個行業(yè)提升幅度在7%-10%之間（見表3、圖19）。

在全國層面，《外商投資法》的實施促進了北京服務業(yè)擴大開放。具體來看，《外商投資法》實施后，外資審查需產(chǎn)生凈經(jīng)濟效益的要求取消，以及資本和投資轉讓條件的取消，提高了服務業(yè)的外資準入開放指數(shù)。同時，《外商投資法》明確國家保障外商投資企業(yè)依法通過公平競爭參與政府采購活動，政府采購依法對外商投資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務平等對待。政府采購中消除了對外商的歧視性規(guī)定，大幅提高了服務業(yè)的國民待遇開放指數(shù)。

在北京市層面，北京針對重點服務行業(yè)出臺的政策措施，對開放指數(shù)提升產(chǎn)生積極影響。例如，北京2021年放開注冊會計師資格考試對國籍的限制，會計行業(yè)人員流動的便利度大幅提升，開放指數(shù)也顯著上升，比2019年提高近2倍。同時，北京2021年出臺的《北京建筑師負責制試點指導意見》①提出鼓勵取得內(nèi)地認可的香港和澳門地區(qū)建筑師積極參與北京建筑師負責制試點項目，可認為是取消對合同服務供應商的勞動力市場測試，人員流動更加開放，促進了北京建筑設計行業(yè)開放指數(shù)的提升。

（三）北京部分服務行業(yè)擴大開放相對于全球進展更為明顯

2021年，北京電信、計算機服務、影視、商業(yè)銀行、保險、法律、空運、工程咨詢、建筑設計、會計10個重點行業(yè)的開放指數(shù)不僅比全國有不同程度的提高，更重要的是，部分行業(yè)的全球排名①也有了明顯上升（見表4、圖20）。

北京會計行業(yè)的開放指數(shù)及全球排名相比于全國有很大進步。北京大幅放開了專業(yè)會計人員流動的限制，允許境外人員參加注冊會計師資格考試，使會計行業(yè)的人員流動開放指數(shù)大幅提高，同時推動了與此相關的限制自動消除，促進了會計行業(yè)在外資準入、國民待遇、市場競爭度、監(jiān)管透明度方面開放指數(shù)大幅提高，整體開放指數(shù)比全國提高近2倍，相比于全國在全球的排名也隨之提升25位，超過OECD國家平均水平。

北京建筑設計、工程咨詢、計算機服務行業(yè)的開放指數(shù)相比于全國有所提高，全球排名有較大幅度的進步。北京推動人員流動便利化的政策措施，使得3個行業(yè)的人員流動開放指數(shù)提高，且放寬計算機服務部分業(yè)務的外資股比限制，也使計算機服務行業(yè)的外資準入開放指數(shù)有所提升。由于中國3個行業(yè)開放指數(shù)的全球排名相對較高，與發(fā)達國家的差距較小，隨著北京開放指數(shù)的進一步提升，其在全球的排名也明顯上升。

北京影視、電信行業(yè)的開放指數(shù)相比于全國顯著提高，但全球排名進步不大。北京影視行業(yè)允許外商投資音像制品制作業(yè)務，電信行業(yè)放寬部分業(yè)務外資股比限制，加上人員流動便利化的政策，使得影視和電信行業(yè)外資準入限制放寬、人員流動限制減少，整體開放指數(shù)明顯提高，開放指數(shù)提高使北京電信業(yè)全球排名進步2位，影視業(yè)全球排名進步1位。

北京商業(yè)銀行、保險、空運和法律行業(yè)的開放指數(shù)和全球排名相比于全國沒有明顯變化。北京在重點開放領域出臺的促進人員流動政策提高了商業(yè)銀行、保險、法律的人員流動開放指數(shù)，3個行業(yè)的整體開放指數(shù)相比于全國略有上升，排名小幅提升。北京空運行業(yè)開放指數(shù)則與全國保持相同的水平（見圖21）。

（四）北京服務業(yè)加快開放為全國高水平開放提供新平臺

北京重點服務行業(yè)開放指數(shù)的提升，提高了對外資的吸引力，也促進了全國更有效地吸引和使用外資。2022年，北京實際使用外商直接投資174.1億美元，比2018年增長4%，占全國的比重為9.2%，其中，服務業(yè)使用外資的比重達到95%左右。分行業(yè)來看，2022年北京科學研究和技術服務業(yè)實際使用外商直接投資69.8億美元，比2018年增長1.8倍，租賃和商務服務業(yè)實際使用外商直接投資36.9億美元，比2018年增長28.3%。從全國來看，2022年北京信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)實際使用外商直接投資39.4億美元，占到全國的16.6%。

同時，北京服務業(yè)擴大開放取得了一系列具有全國意義的標志性成果。例如，2019年標普信用評級（中國）有限公司成為中國境內(nèi)首家外商獨資信用評級機構，2020年上田八木貨幣經(jīng)紀（中國）有限公司成為中國境內(nèi)首家外商獨資的貨幣經(jīng)紀公司，2021年安聯(lián)保險資產(chǎn)管理有限公司成為中國首家獲批開業(yè)的外商獨資保險資管公司，2023年渣打證券（中國）有限公司成為中國首家外商獨資證券公司。北京服務業(yè)開放的不斷擴大，展現(xiàn)了中國良好的投資環(huán)境、開放的姿態(tài)和廣闊的市場，促進了更多外資企業(yè)布局和拓展中國市場。

（五）“北京經(jīng)驗”對全國擴大服務業(yè)開放具有示范效應

北京在推進服務業(yè)擴大開放中，以“產(chǎn)業(yè)開放+園區(qū)開放”為抓手，圍繞重點領域全產(chǎn)業(yè)鏈，積極探索了一批基礎性、牽引性的開放舉措，成為全國擴大高水平開放的樣板，有效發(fā)揮了制度創(chuàng)新“試驗田”的作用，取得的經(jīng)驗在全國進行了復制推廣，為國家構建開放型經(jīng)濟新體制探索了新路徑，也為其他地方完善服務業(yè)開放發(fā)展的體制機制提供了經(jīng)驗借鑒。截至目前，北京已經(jīng)形成4批26項最佳實踐案例和多項政策經(jīng)驗，涉及產(chǎn)業(yè)開放、新興業(yè)態(tài)培育、體制機制改革、貿(mào)易投資自由化便利化等領域（見表5、表6）。

面向未來，中國將堅定不移推進服務業(yè)高水平開放，進一步放寬服務業(yè)市場準入，提高跨境服務貿(mào)易開放水平，拓展對外開放平臺功能，努力構建高標準服務業(yè)開放制度體系，以此推動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，與各國共享中國開放發(fā)展的機遇，為世界變局注入更多穩(wěn)定力量。

（一）穩(wěn)步擴大服務業(yè)制度型開放

未來中國將從構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的要求出發(fā)，把握全球服務業(yè)開放大勢，進一步拓寬服務業(yè)開放領域，對標國際通行規(guī)則，擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，推進世界貿(mào)易組織（WTO）服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判成果在國內(nèi)的生效實施，逐步完善國內(nèi)服務業(yè)制度規(guī)則體系。

（二）進一步完善負面清單管理制度

未來中國將合理縮減外資準入負面清單，放寬服務業(yè)外資準入，將推進服務業(yè)高水平開放與穩(wěn)外資、擴大內(nèi)需、推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整相結合。發(fā)揮放寬外資股比限制、專業(yè)人員來華執(zhí)業(yè)的國籍要求等措施的牽引作用，探索便利化的數(shù)據(jù)跨境流動安全管理機制。適應跨境服務貿(mào)易發(fā)展新趨勢，積極謀劃與服務業(yè)開放新規(guī)則相適應的制度體系和監(jiān)管模式。加快建立跨境服務貿(mào)易負面清單管理制度，逐步完善跨境交付、自然人移動、境外消費模式下服務貿(mào)易市場準入制度。

（三）優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境

未來中國將深入實施《外商投資法》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，保障外資企業(yè)在要素獲取、資質(zhì)許可、經(jīng)營運行、知識產(chǎn)權保護、標準制定、招投標、政府采購等方面享受平等待遇。建立健全簡約高效、公正透明、統(tǒng)一規(guī)范的服務業(yè)準營規(guī)則，完善以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制，加大外資合法權益保護力度。

（四）強化服務業(yè)高水平開放的法治保障

未來中國將更多運用法治化方式推進服務業(yè)高水平開放，進一步清理不合時宜的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，發(fā)揮立法的引領和推動作用，加強與國際通行規(guī)則的銜接。對存在空白需要法律制度支撐的，及時研究制定；對出現(xiàn)的一時看不清的新情況和新問題，劃出底線，給出相對明確的預期。加大反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法力度，營造公平競爭的服務業(yè)發(fā)展環(huán)境。

（五）加強重點開放平臺先行先試

未來中國將進一步發(fā)揮服務業(yè)擴大開放綜合試點以及服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點、自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港等重點開放平臺的示范引領作用，在更大范圍、更寬領域、更深層次的服務業(yè)開放中探索更多制度創(chuàng)新，特別是對標全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）、數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（DEPA）等高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，開展先行先試，努力形成更多引領性、標志性制度創(chuàng)新成果，提高服務業(yè)相關制度的國際競爭力，吸引集聚更多國際優(yōu)質(zhì)服務要素。

（六）推動全球服務業(yè)開放互利互惠共贏

未來中國將積極參與和促進服務業(yè)國際合作，推動多邊、區(qū)域等層面服務規(guī)則協(xié)調(diào)，不斷完善全球經(jīng)濟治理。深化與有關國際組織的交流，積極參與OECD開展的服務業(yè)開放評估，展示中國服務業(yè)擴大開放的新動態(tài)，加強對重大開放舉措的宣傳解讀，消除誤解偏見，提升中國服務業(yè)開放的良好形象，深入了解各國服務業(yè)開放的政策實踐，為中國推進服務業(yè)開放提供經(jīng)驗借鑒。積極參與和倡導在亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）等多邊框架下的研究合作，探索建立更加適合于發(fā)展中國家特點的服務業(yè)開放評估指標，更加務實地推動與發(fā)展中國家的政策經(jīng)驗交流和投資合作。

（作者單位為國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所）

第一，明確各項指標的評估問題。在建立的北京服務業(yè)開放指數(shù)評估體系下，參考OECD的STRI對各行業(yè)評估的具體問題，明確衡量北京服務業(yè)開放水平的評估問題。各行業(yè)的問題依據(jù)其行業(yè)特點有所不同，大體可分為兩類。一類是判斷題，即判斷是否存在影響服務業(yè)開放的規(guī)制措施。例如，關于“董事會成員、經(jīng)理要求”，設有“是否要求多數(shù)董事會成員有國民身份”問題，選項為“是”或“否”。另一類是選擇題，即某一規(guī)制措施的具體規(guī)定如何，一般有2-5個選項。例如，關于“外資股比限制”，設有“外資持股比例上限”問題，選項為“100%”“50%-100%”“33-50%”“低于33%”以及“0”。

第二，分析比對北京相關政策法規(guī)信息。北京服務業(yè)開放指數(shù)測度和評估的基礎是北京服務業(yè)領域相關政策文件、法律法規(guī)的情況。為此，課題組分析整理以下三方面的資料。一是OECD的STRI數(shù)據(jù)庫中收錄的中國服務業(yè)開放的相關法律法規(guī)；二是《國務院關于同意在北京市暫時調(diào)整實施有關行政法規(guī)和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的批復》等相關政策規(guī)定；三是北京市政府以及相關委辦局出臺的推進北京服務業(yè)擴大開放的相關政策文件等。在此過程中，需要將北京服務業(yè)擴大開放的政策措施具體內(nèi)容，與OECD的STRI評估問題進行大量的比對和匹配。

第三，對各行業(yè)進行量化評價。遵循OECD的STRI編制思路，各行業(yè)每個問題的量化評估都是基于現(xiàn)實的規(guī)制措施，而非基于不同利益主體的主觀感受。在每個評估問題下，存在限制即定義為不開放，不存在限制則視為開放，進而得到北京各個服務行業(yè)的開放指數(shù)。

① 該指數(shù)是國際上衡量一國服務業(yè)開放水平的重要評估指標，評估的行業(yè)包括廣播、計算機服務、影視、錄音、電信、空運、郵政快遞、批發(fā)零售、物流貨物裝卸、物流報關、物流貨代、物流倉儲、海運、鐵路貨運、公路貨運、會計、商業(yè)銀行、保險、法律、建筑設計、建筑、工程咨詢22個行業(yè)。

② 即澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、以色列、意大利、日本、韓國、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、墨西哥、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國、美國38個OECD國家，以及中國、巴西、印度、印度尼西亞、哈薩克斯坦、馬來西亞、秘魯、俄羅斯、新加坡、南非、泰國、越南12個主要新興市場和發(fā)展中國家。

① 本文中的服務業(yè)開放指數(shù)是由（1STRI）100計算得到，其中，STRI取值范圍為0-1，開放指數(shù)的取值范圍為0-100，開放指數(shù)的數(shù)值越大，表示開放水平越高。本文中外資準入、人員流動、國民待遇、市場競爭度、監(jiān)管透明度五個細分領域的開放指數(shù)，是假設完全不開放時的限制程度減去實際的限制程度，再乘以100得到。

① 包括國民待遇、市場競爭度和監(jiān)管透明度。

① 即任何締約方不得要求另一締約方的服務提供者在其領土內(nèi)設立或維持代表處或任何形式的企業(yè)或成為居民，作為跨境提供服務的條件。

② 2018年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變”。

① 即假設2022年簽證辦理時長、費用、所需的文件、多次入境簽證辦理與2019年相同。

① 本部分的研究得到了北京市商務局的大力支持和資助。

② 國務院于2015年批準在北京開展為期三年的服務業(yè)擴大開放綜合試點，2017年批準在試點期內(nèi)進一步深化服務業(yè)開放綜合試點，2019年批準繼續(xù)開展和全面推進服務業(yè)擴大開放綜合試點；2020年批準深化新一輪服務業(yè)擴大開放綜合試點，建設國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)。

① 《國務院關于同意在北京市暫時調(diào)整實施有關行政法規(guī)和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的批復》，國函〔2021〕106號，https：//www.gov.cn/ gongbao/content/2021/content_5647356.htm

② 《國務院關于全面推進北京市服務業(yè)擴大開放綜合試點工作方案的批復》，國函〔2019〕16號，https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/22/ content_5367708.htm

③ 《國務院關于深化北京市新一輪服務業(yè)擴大開放綜合試點建設國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)工作方案的批復》，國函〔2020〕123號，https：// www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5544310.htm

④ 北京市人才工作局關于“兩區(qū)”建設推進工作措施，2021年2月18日，https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202102/t20210223_2286712.htm l eqid=ebc4fd0100020f1b000000036461f26f

⑤ http：//kw.beijing.gov.cn/art/2020/1/2/art_2386_12872.html

⑥ https：//open.beijing.gov.cn/html/zcfg/2021/10/1633753877839.html

⑦ https：//open.beijing.gov.cn/html/tzgg/2021/9/1630982156334.html

① https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202101/t20210128_2236839.html

① 即北京在STRI評價的50個樣本經(jīng)濟體中的排名。