以監(jiān)督促發(fā)展 推動(dòng)國(guó)企治理現(xiàn)代化

許然

有的落實(shí)黨中央決策部署不到位，有的落實(shí)管黨治黨責(zé)任不到位，“一把手”等關(guān)鍵崗位廉潔風(fēng)險(xiǎn)比較突出，“靠企吃企”問(wèn)題多發(fā)，“四風(fēng)”問(wèn)題突出……9月20日至22日，15個(gè)中央巡視組分別向該輪巡視的30家中管企業(yè)黨組等進(jìn)行了“一對(duì)一”反饋，嚴(yán)肅指出了國(guó)企等領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題。

廉政瞭望·官察室記者注意到，今年落馬的中管干部中，有多名央企“大老虎”來(lái)自中央第一輪巡視的被巡視單位。除了被巡視的央企外，多名地方國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部也被通報(bào)“靠煤吃煤”“靠礦吃礦”“靠糧吃糧”“靠高速吃高速”等。

對(duì)此，有受訪專(zhuān)家認(rèn)為，“靠企吃企”本質(zhì)上是利用公家資源謀取私利，建議強(qiáng)力糾治“靠企吃企”，健全權(quán)力監(jiān)督制度，特別要加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督和制約，運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)方式來(lái)經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，讓國(guó)有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體。

強(qiáng)力糾治“靠企吃企”

當(dāng)前，在高壓態(tài)勢(shì)下，國(guó)企腐敗問(wèn)題得到一定程度的糾治，但“靠企吃企”等“老大難”問(wèn)題依然禁而不絕。

為此，一名長(zhǎng)期從事反腐敗研究的專(zhuān)家看來(lái)，要持續(xù)嚴(yán)查國(guó)有企業(yè)存在的“靠企吃企”、關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)外勾結(jié)侵吞國(guó)有資產(chǎn)等問(wèn)題，針對(duì)一些企業(yè)投資大、項(xiàng)目多的特點(diǎn)，加大對(duì)“三重一大”決策、工程建設(shè)、物資購(gòu)銷(xiāo)、投資并購(gòu)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的監(jiān)督力度。

這其中，特別要針對(duì)國(guó)企“一把手”進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。在一些專(zhuān)家看來(lái)，權(quán)力失管是造成“一把手”權(quán)力“任性”的原因。因此，對(duì)重要的決策事項(xiàng)，比如資金審批、項(xiàng)目決策事項(xiàng)等，要實(shí)行有效的監(jiān)督和管理，防止個(gè)人意志凌駕于領(lǐng)導(dǎo)班子集體之上。重大的決策要實(shí)行事前調(diào)研，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，接受企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督。要全面推行財(cái)務(wù)總監(jiān)、法務(wù)總監(jiān)委派制，增強(qiáng)財(cái)務(wù)獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)在財(cái)權(quán)上對(duì)“一把手”的監(jiān)督制約。

在此基礎(chǔ)上，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水提出，需要建立完善利益回避機(jī)制，強(qiáng)化防止利益沖突制度機(jī)制落實(shí)，推動(dòng)構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部與商人交往的行為規(guī)范和尺度。

具體而言，一方面需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)督促落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)管理規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)重要事項(xiàng)備案報(bào)告、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法等制度規(guī)定，另一方面，嚴(yán)格設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”經(jīng)商辦企的禁止性限制性負(fù)面清單，定期對(duì)制度執(zhí)行情況開(kāi)展檢查。

目前，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍的浙江省，當(dāng)?shù)爻雠_(tái)了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》《關(guān)于防止領(lǐng)導(dǎo)干部在公款存放方面發(fā)生利益沖突和利益輸送的辦法》等，根據(jù)不同階段、不同任務(wù)完善配套制度，涉及從業(yè)行為、投資理財(cái)?shù)榷鄠€(gè)方面，源頭治理規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行權(quán)用權(quán)行為。

某市市委組織部主要負(fù)責(zé)人指出，從干部管理角度來(lái)看，還是要形成國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)“能上能下”的有效機(jī)制，真正把那些想干事、能干事的領(lǐng)導(dǎo)人員選出來(lái)、用起來(lái)?？梢蕴剿饕胧袌?chǎng)機(jī)制，開(kāi)展國(guó)企經(jīng)營(yíng)班子市場(chǎng)化選聘、契約化管理，對(duì)試用期考核不稱(chēng)職、連續(xù)兩年年度考核不稱(chēng)職和任期考核不稱(chēng)職的予以解聘，真正實(shí)現(xiàn)能上能下、能進(jìn)能出。

“除了針對(duì)國(guó)企‘一把手及其班子成員的權(quán)力監(jiān)督，還需要對(duì)國(guó)企一線員工進(jìn)行有效監(jiān)管?！蔽髂系貐^(qū)某大型國(guó)有建筑企業(yè)紀(jì)委書(shū)記表示，基于建筑施工企業(yè)的特性，很多一線項(xiàng)目的監(jiān)督人員都是兼職，人手不夠，監(jiān)管乏力。

對(duì)此，可以探索由地方紀(jì)委監(jiān)委向國(guó)有企業(yè)單獨(dú)或綜合派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，增派紀(jì)檢人員。這其中，可以整合國(guó)企紀(jì)檢力量，成立類(lèi)似的“聯(lián)合工作組”，強(qiáng)化國(guó)企紀(jì)委間的聯(lián)動(dòng)，緩解國(guó)企紀(jì)檢力量薄弱、業(yè)務(wù)不精、人情干擾等監(jiān)督難題。

在莊德水看來(lái)，除了以上談到的方面，還需要整合一些外部的監(jiān)督力量?！氨热缬行┥鲜袊?guó)有企業(yè)要及時(shí)、真實(shí)披露企業(yè)的經(jīng)營(yíng)信息，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督和質(zhì)詢(xún)，通過(guò)外部的監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任意識(shí)?！?/p>

嚴(yán)厲打擊隱性變異腐敗

隨著國(guó)企犯罪主體及犯罪行為趨于隱蔽化，“影子公司”、關(guān)聯(lián)企業(yè)、股權(quán)代持等新型犯罪方式不斷顯現(xiàn)。

對(duì)于國(guó)企人員違法犯罪問(wèn)題中出現(xiàn)的新型腐敗和隱性腐敗，一名紀(jì)檢監(jiān)察干部表示，不管手段如何翻新，實(shí)際上權(quán)錢(qián)交易的本質(zhì)并沒(méi)有改變。要抓住權(quán)錢(qián)交易的特征，運(yùn)用法治思維，輔以現(xiàn)代科技手段應(yīng)對(duì)。

“要樹(shù)立法治思維，準(zhǔn)確適用紀(jì)法規(guī)定?！痹谀呈〖o(jì)委常委看來(lái)，新型腐敗和隱性腐敗具有隱蔽性、復(fù)雜性，更要樹(shù)立以法治思維和法治方式對(duì)腐敗行為抽絲剝繭。

具體而言，在違紀(jì)行為的認(rèn)定上，要抓住黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定，從職務(wù)行為的性質(zhì)、是否存在利益沖突、是否可能影響公正執(zhí)行公務(wù)等方面對(duì)行為進(jìn)行全面分析。在涉嫌犯罪的認(rèn)定上，要把握罪與非罪的界限，立足案件事實(shí)證據(jù)作出判斷和處理，尤其要全面理解刑法和監(jiān)察法實(shí)施條例等條文規(guī)定，探索不常用職務(wù)犯罪罪名的實(shí)踐應(yīng)用。

在防治手段上，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授李輝認(rèn)為，要使用互聯(lián)網(wǎng)和信息手段來(lái)提升權(quán)力監(jiān)督效能，除了要打破橫向不同政府部門(mén)之間的信息壁壘，還需要降低不同層級(jí)政府之間縱向的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

在外部協(xié)作上，不少專(zhuān)家認(rèn)為，要通過(guò)完善信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)、組織、財(cái)政、金融、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)協(xié)作，形成一個(gè)有效的大監(jiān)督格局。

“要持續(xù)深化和市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、司法、審計(jì)、金融等相關(guān)部門(mén)的合作，打破信息壁壘，建立健全權(quán)力可查詢(xún)、可追溯的反饋機(jī)制?！鼻f德水建議，利用數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性監(jiān)控評(píng)估腐敗交易，分析重點(diǎn)人員“職權(quán)、資產(chǎn)、人脈”之間的關(guān)聯(lián)，提高從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲取案件線索的能力，深挖隱藏在背后的權(quán)錢(qián)交易問(wèn)題。

對(duì)此，一些地方紀(jì)委已有實(shí)踐。比如，浙江省紀(jì)委監(jiān)委打造了面向該省國(guó)有企業(yè)的“國(guó)企公權(quán)力智慧監(jiān)督”應(yīng)用場(chǎng)景——“e企廉”智慧監(jiān)督系統(tǒng)。圍繞國(guó)企易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)能進(jìn)行軌跡掃描、主動(dòng)預(yù)警、關(guān)聯(lián)分析，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

“此外，要適應(yīng)新型腐敗的發(fā)生特點(diǎn)，以及當(dāng)前法律適用、監(jiān)察執(zhí)法方面的現(xiàn)實(shí)難題，盡早完善反腐敗法律體系，建立具有中國(guó)特色的反腐敗法律法規(guī)體系?！鼻f德水說(shuō)。

改革與重塑體制機(jī)制

“著重從體制機(jī)制和制度層面補(bǔ)齊短板、完善治理，才能有效避免國(guó)企腐敗問(wèn)題?！痹谀炒笮蛧?guó)企紀(jì)委書(shū)記看來(lái)，要建立健全各項(xiàng)內(nèi)控制度，聚焦國(guó)企運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的資源集中點(diǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、問(wèn)題頻發(fā)點(diǎn)，從經(jīng)營(yíng)決策、資金管控等方面作出更為細(xì)化的規(guī)定。

首先，要強(qiáng)化黨委主體責(zé)任?！皩Ⅻh組織在國(guó)有企業(yè)治理體系中的地位法定化?！毖嗌酱髮W(xué)公共管理學(xué)院教授杜治洲提出，需要在公司章程中明確黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工，明確黨組織在國(guó)企治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，把黨建工作納入企業(yè)管理制度體系。并有序推行國(guó)企黨委書(shū)記“一正兩副”模式，即黨委書(shū)記兼任董事長(zhǎng)或執(zhí)行董事、一名黨委副書(shū)記兼任總經(jīng)理、另一名黨委副書(shū)記則專(zhuān)職抓黨務(wù)。

其次是推進(jìn)股權(quán)改革。“混合所有制改革不僅能夠提高國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)力和效率，也能吸引更多的資本和管理經(jīng)驗(yàn)?！倍胖沃拚J(rèn)為，需要遵循“非禁即準(zhǔn)入”原則，引入非國(guó)有資本，通過(guò)改革企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，促使國(guó)資和民資之間形成有效制衡機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)決策權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)行的科學(xué)化、廉潔化。

“此外，要通過(guò)深化國(guó)企改革，讓國(guó)企真正按照現(xiàn)代企業(yè)管理體制，重塑內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮好董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職能，讓國(guó)企走向市場(chǎng)化?！鼻f德水指出。

在此過(guò)程中，監(jiān)事會(huì)要充分發(fā)揮監(jiān)督職能。在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)決策、重大項(xiàng)目建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)等方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，并結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，規(guī)范優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)管流程、方式及措施。堅(jiān)持對(duì)重大事項(xiàng)、重大決策做好全程監(jiān)督，維護(hù)企業(yè)權(quán)益，確保企業(yè)不涉足違法的險(xiǎn)灘。

一些業(yè)內(nèi)人士指出，健全現(xiàn)代企業(yè)管理體制，還需要深化合規(guī)管理，建立符合國(guó)企實(shí)際的制度化合規(guī)管理體系，包括廉潔合規(guī)體系、反壟斷合規(guī)體系、數(shù)據(jù)保護(hù)合規(guī)體系等在內(nèi)體系；建立獨(dú)立的合規(guī)管理部門(mén)，明確團(tuán)隊(duì)的職責(zé)和權(quán)限，構(gòu)建完善的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防范框架；定期開(kāi)展合規(guī)管理體系有效性評(píng)價(jià)，通過(guò)“開(kāi)展評(píng)價(jià)—發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—及時(shí)整改”的方式，提升廉潔合規(guī)管理水平，降低權(quán)力濫用和國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

“需注意的是，與企業(yè)的決策管理、經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)管理不同的是，合規(guī)管理是一種只耗費(fèi)資源而不創(chuàng)造利潤(rùn)的治理活動(dòng)。”在北京大學(xué)法學(xué)院教授陳瑞華看來(lái)，如果不能使企業(yè)在合規(guī)管理的高成本投入方面產(chǎn)生積極性和主動(dòng)性，日常性合規(guī)管理體系就可能變成一種形式上的、紙面上的合規(guī)規(guī)范。

北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明認(rèn)為，腐敗現(xiàn)象背后是腐敗文化。治理腐敗有必要關(guān)注腐敗行為背后的、深層次的東西，改造或清除腐敗文化，建設(shè)廉潔文化。

對(duì)此，一些專(zhuān)家提議，國(guó)有企業(yè)要加強(qiáng)廉潔文化建設(shè)，將廉潔文化貫穿于日常工作中，把廉潔文化建設(shè)轉(zhuǎn)化為企業(yè)治理效能。