廣西地區(qū)農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)研究

張新陽

摘?要：農(nóng)村生態(tài)建設(shè)是落實黨的十九大實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。而農(nóng)村生態(tài)法治的建設(shè)對于農(nóng)村生態(tài)建設(shè)具有推動與規(guī)范的作用，也對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起著重要作用。本文以廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村地區(qū)為切入點，列出了當前全農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)法治建設(shè)中所存在的問題，并給出了相應(yīng)的改善措施廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)不僅對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義，對建設(shè)新時代新農(nóng)村也具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)；生態(tài)法治；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.23.056

1?問題的提出

廣西農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)是指，在廣西壯族自治區(qū)內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)，在維護國家法治統(tǒng)一的前提下，充分運用法律手段實現(xiàn)農(nóng)村的生態(tài)安全、生態(tài)平衡，促使自然資源的合理使用，避免環(huán)境污染等各項事務(wù)。廣西農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)具有特殊性。首先，存在有大量高污染企業(yè)，并在不斷增多。廣西農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后，為振興農(nóng)村經(jīng)濟，有些農(nóng)村地區(qū)就招商引資一些高污染的企業(yè)、工廠。城市污染物的出路，目前主要還是向農(nóng)村和郊外轉(zhuǎn)移。因為農(nóng)村的自然資源、人力資源的廉價以及環(huán)境管制相對的寬松。一些污染企業(yè)在成本的計算上，更加傾向于將工廠設(shè)在農(nóng)村。其次，自然資源開發(fā)活動的加劇。廣西礦產(chǎn)資源種類多、儲量大。而這些礦產(chǎn)資源主要集中分布在廣西的農(nóng)村及偏遠地區(qū)。最后，農(nóng)村生態(tài)法治意識的欠缺。一方面，農(nóng)民知識相對缺乏，而且也缺乏適當?shù)纳鷳B(tài)利益代表主體，他們的利益訴求在生態(tài)法治的建設(shè)中不能達到很好的表達；另一方面，農(nóng)民對生態(tài)受侵害的認識不足，在缺乏相關(guān)信息來源的情況下，無法對生態(tài)所遭到的侵害作出及時的反應(yīng)，而且法治意識也較為淡薄，對政策與法規(guī)多不知情，因而表現(xiàn)為極易受侵害。在受侵害后，法治觀念缺乏，自我保護意識不夠強，這又導(dǎo)致了其難以救濟。

2?廣西地區(qū)農(nóng)村生態(tài)法治的現(xiàn)狀及其問題

2.1?生態(tài)綜合性立法的缺失

農(nóng)村生態(tài)法治的體系需要多維度的技術(shù)進行構(gòu)建，比如完善的法律和法規(guī)，這將為體系的建設(shè)提供強大的支撐。又比如發(fā)揮法律法規(guī)規(guī)的引導(dǎo)作用，使生態(tài)文明的建設(shè)走在正確的前進方向。整個法律法規(guī)規(guī)的框架應(yīng)當遵循“法治體系”“制度建設(shè)”“社會共識”“問題呈現(xiàn)”的基本邏輯來展開。從這個角度看來，在廣西農(nóng)村地區(qū)生態(tài)法治的構(gòu)建過程中仍存有諸多問題，嚴重影響到頂層設(shè)計即法治體系的構(gòu)建與完善。

首先，法律法規(guī)的效力雖然較高，但是其內(nèi)容大多都是的一些原則性的規(guī)定或者模糊的措辭。比如，在我國《農(nóng)業(yè)法》第66條對畜禽養(yǎng)殖的廢物進行規(guī)制，并對“三廢”造成的污染事故作出了相應(yīng)的規(guī)定。這些規(guī)定體現(xiàn)了對農(nóng)村環(huán)境保護的立法指導(dǎo)思想，但是缺失相應(yīng)的更為具體細致的規(guī)定，也沒有規(guī)定違反該規(guī)定應(yīng)當承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，所以只是籠統(tǒng)的規(guī)定，在農(nóng)村環(huán)境保護方面并沒有起到應(yīng)當具有的法律制裁效果；

其次，在廣西地區(qū)農(nóng)村環(huán)境立法中存在某些特殊的、重要的領(lǐng)域存在空白，沒有相關(guān)的立法。比如，在農(nóng)村中比較普遍存在生活垃圾隨意傾倒、無明確的處理主體問題，缺乏明確、具體的法律制度來管理；

最后，作為農(nóng)村環(huán)境保護立法核心的《環(huán)境保護法》，在法律條文中也大多規(guī)定的都是原則性的語句，太過于籠統(tǒng)簡單，使得許多下位法無所適從，導(dǎo)致下位法在作出具體的規(guī)定時出現(xiàn)矛盾，執(zhí)法部門在執(zhí)法時缺乏可操作性，具體運用的過程中存在很大的靈活性，甚至可能出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

2.2?生態(tài)法治的司法問題

根據(jù)《廣西農(nóng)村生態(tài)法治調(diào)查問卷》的調(diào)查結(jié)果，在當?shù)厣鷳B(tài)受到破壞時，很多村民都不知道運用法律的手段維護自己的合法權(quán)益，司法機關(guān)也沒有對此類案件進行審查。

（1）環(huán)境民事案件起訴難。

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，環(huán)境民事案件立案，原告起訴時需要提交初步證據(jù)。這里的初步證據(jù)一般是指可以證明損害事實發(fā)生的、被告實施排污違法行為等的初步證據(jù)。但是我們知道，環(huán)境侵權(quán)具有間接性、不確定性。在實踐中有些侵害事實因為歷時久遠，證據(jù)滅失，造成原告提交初步證據(jù)較為困難，從而導(dǎo)致了案件不能進入訴訟程序的屢有發(fā)生。

（2）案外因素影響環(huán)境案件的受理。

由于地方政府的地方保護主義、環(huán)境資源管理部門的部門保護主義傾向嚴重，在一定程度上導(dǎo)致了環(huán)境侵權(quán)的有關(guān)案件無法進入司法程序之中。比如“廣西港務(wù)集團案”，在廣西壯族自治區(qū)內(nèi)極具影響力。在該企業(yè)沿廣西進行作業(yè)時，嚴重侵害了周遭的生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致大量紅樹林的死亡。其間不斷有相關(guān)訴訟主體對其提起公益訴訟，但都收效甚微。直到2021年，生態(tài)環(huán)境部、中央督導(dǎo)組在廣西壯族自治區(qū)區(qū)檢查、巡視后，才對其作出了實質(zhì)性處罰與處理。

（3）案件證據(jù)難以取得。

在廣西地區(qū)農(nóng)村生態(tài)案件的司法實務(wù)過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)實際環(huán)境侵害者往往都是實力雄厚的企業(yè)或集團，而受到環(huán)境侵權(quán)的受害者往往都是缺乏對抗能力的農(nóng)民。農(nóng)民與其力量懸殊。此外，作為在環(huán)境侵權(quán)案件中的客體之證據(jù)，在取證時往往需要高科技手段和技術(shù)的輔助，而具備相應(yīng)條件的鑒定機構(gòu)極少。即使能夠鑒定，其高昂的費用也是作為受害者的農(nóng)民所無法承受的。

2.3?生態(tài)法治的執(zhí)法

（1）執(zhí)法體制不明確。

在我國環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)籌管理與分頭管理相結(jié)合的多部門、分層次的執(zhí)法體制。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定，縣級以上的環(huán)保部門，作為環(huán)境行政處罰的主管部門。在《環(huán)境行政處罰辦法》中還規(guī)定了“委托處罰”和“外部移送”的相關(guān)條文。這就賦予了縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等行政主管部門也可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定作為環(huán)境執(zhí)法的主體。除此以外，還有包括國家海洋行政主管部門、軍隊環(huán)保部門和各級公安、鐵道、民航部門等等可以作為特殊環(huán)境執(zhí)法部門進行執(zhí)法。這就導(dǎo)致了在廣西農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護執(zhí)法工作中，出現(xiàn)了行政主管部門與其他部門之間存在分工不明、權(quán)責(zé)不清的狀況，嚴重影響了生態(tài)法治工作的順利進行。

（2）地方保護主義盛行。

地方保護主義是在地方經(jīng)濟飛速發(fā)展、GDP快速增長的背景下出現(xiàn)的痼疾。不少地方政府為了扶持地方企業(yè)的發(fā)展，保證自己稅收的穩(wěn)定性。比如在排污控制這一關(guān)鍵環(huán)境保護領(lǐng)域，由于缺乏區(qū)域之間的統(tǒng)一、銜接的相關(guān)規(guī)定。使得一些地方政府在管控與監(jiān)測方面，對本地企業(yè)使用“雙重標準”以對其進行保護，導(dǎo)致在大環(huán)境之下，難以實現(xiàn)協(xié)同治理。讓注重環(huán)保的其他區(qū)域政府獨木難支。

2.4?生態(tài)法治的守法

（1）基層政府生態(tài)法治理念缺失。

在當前我國高質(zhì)量發(fā)展的過程中，一些農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然在片面的只追求經(jīng)濟上的快速增長，而忽視甚至是犧牲生態(tài)環(huán)境。在實踐中，有不少農(nóng)村干部甚至利用自己手中的行政權(quán)力，干涉正常的環(huán)境司法案件的處理，導(dǎo)致“政企合污”的權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生態(tài)法治理念較弱。

企業(yè)作為社會生產(chǎn)的主要承擔(dān)者之一，是消耗資源、制造污染、保護生態(tài)的直接主體理應(yīng)在保護環(huán)境、節(jié)約資源、創(chuàng)新生產(chǎn)方式方面承擔(dān)更多社會責(zé)任。然而，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生態(tài)法治理念缺失、社會責(zé)任感不強，為了節(jié)約企業(yè)的生產(chǎn)成本而忽視了環(huán)保和對污染的治理。

（3）農(nóng)民對生態(tài)法治理念的缺失。

農(nóng)民是農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)中最根本的力量，也是農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)重要的實踐載體。在廣西農(nóng)村地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)民對于生態(tài)法治的法律規(guī)范及其法治體制缺乏基本的了解，更不用說對生態(tài)法治中的權(quán)利、義務(wù)及其責(zé)任問題的適用。相當一部分農(nóng)民認為農(nóng)村生態(tài)法治的建設(shè)是政府和國家的事，與自己無關(guān)。在面對自己權(quán)益遭到損害時，農(nóng)民依法維權(quán)的意識也較弱。

3?廣西農(nóng)村地區(qū)生態(tài)法治問題的原因分析

3.1?我國長期以來的城鄉(xiāng)二元體制

農(nóng)村在向城鎮(zhèn)化進程中，人們?yōu)榱俗非笊钏降奶岣吆徒?jīng)濟的發(fā)展，無暇顧及農(nóng)村環(huán)境保護工作。由于在二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村的環(huán)境保護長期受到忽視，廣西對農(nóng)村環(huán)境保護的投入遠遠少于城市環(huán)境保護，農(nóng)村環(huán)境污染防治的政策、機構(gòu)、人員以及基礎(chǔ)設(shè)施缺失使得農(nóng)村環(huán)境污染日益嚴重。加之城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性，成為制約農(nóng)村環(huán)境污染問題解決的主要原因。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制必須要加以改革，才能真正的發(fā)展起現(xiàn)代化的新農(nóng)村，也才能夠徹底解決農(nóng)村環(huán)境污染問題。

3.2?保農(nóng)業(yè)發(fā)展，忽視了環(huán)境污染

我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，歷朝歷代都十分重視農(nóng)業(yè)發(fā)展。新中國成立以來，黨和政府高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食產(chǎn)量，投入大量人力物力財力。相比而言，對環(huán)境污染的治理卻有所忽視。同時，我國環(huán)保方面的法律法規(guī)起步晚，本來就比較缺失，自然而然，對農(nóng)村環(huán)境保護方面的法律法規(guī)就更少了，許多的農(nóng)村環(huán)境污染問題無法可依，無人來管，這也是造成農(nóng)村環(huán)境污染的一個重要因素。

3.3?農(nóng)村發(fā)展相對落后

廣西農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民環(huán)保意識也是比較淡薄。在農(nóng)村，村民們往往把環(huán)境問題簡單地理解為衛(wèi)生問題，認為搞好了衛(wèi)生就搞好了環(huán)保。例如許多新農(nóng)村建設(shè)中的村莊成立了專門掃大街的環(huán)保隊，他們?yōu)榱藨?yīng)付檢查，只是簡單地把主要街道打掃干凈，而打掃完的垃圾卻是直接運到村后無人看見的地方直接倒掉，這種做法顯然無法達到保護環(huán)境的作用。此外，農(nóng)民們的自身維權(quán)的思想比較薄弱，在自身受到工礦企業(yè)環(huán)境污染的侵害以后，不能積極有效地對自己的權(quán)益加以維護。

4?廣西農(nóng)村地區(qū)生態(tài)法治問題的對策

4.1?健全廣西農(nóng)村地區(qū)的立法體系

健全廣西農(nóng)村地區(qū)的立法體系是其生態(tài)法治建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)。

首先，改變立法的思路，擺脫城市中心主義的固有思想。這種立法思想上的改變就是要求廣西地區(qū)的立法者在立法時，應(yīng)當將其立法視角由城市走向農(nóng)村，充分地關(guān)注農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)過程中的特殊性問題。以設(shè)計出來的法律法規(guī)更具有針對性與可操作性。

其次，必須合理地界定農(nóng)村這一概念的范圍。近些年來，城鄉(xiāng)之間的差別正在逐步縮小，農(nóng)村這一定義所指向的范圍變得越來越模糊。在我國廣西的農(nóng)村地區(qū)，各農(nóng)村之間的差別也很大，其主要的原因包括其所處的生活條件、生產(chǎn)要素和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。有些中心城市的鎮(zhèn)或村要比偏遠的一些縣更現(xiàn)代化，顯然是不宜將其歸入農(nóng)村的。

最后，應(yīng)當建立一套系統(tǒng)的、有關(guān)廣西農(nóng)村地區(qū)生態(tài)保護的法律體系。對我國現(xiàn)有的有關(guān)農(nóng)村荒集保護方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)范性文件等法律文件進行梳理，去除其中矛盾之處，采納符合本地區(qū)所需之法律文件，對那些需要根據(jù)現(xiàn)實情況進行修訂的法律法規(guī)進行及時更新。

4.2?提升農(nóng)村司法實踐

首先，放寬立案標準，讓生態(tài)侵害糾紛案件得以順利尋求司法救濟。法院在立案審查的過程中采取形式審查主義。環(huán)境侵權(quán)案件的原告在進行起訴時，只需要提交初步的證據(jù)即可。這個證據(jù)只要其證據(jù)能夠證明出被告人實施了環(huán)境侵權(quán)行為。此時法院就可以將其認為是與本案有直接利害關(guān)系的人，對原告的起訴應(yīng)當予以立案受理。

其次，排除案外因素的干擾，使案件能夠公平、公正地進入司法渠道。對于進入司法程序的突發(fā)性事件、重大環(huán)境污染公共事件而引發(fā)的環(huán)境糾紛，除具有法定不公開的情形，法院應(yīng)當定期向社會，尤其是向農(nóng)村地區(qū)發(fā)布案件的審理情況，公開環(huán)境糾紛案件的裁判結(jié)果。

最后，運用和創(chuàng)新現(xiàn)有制度，努力解決廣西農(nóng)村地區(qū)取證難問題。應(yīng)當依法實施證據(jù)保全，依照我國《民事訴訟法》第81條的規(guī)定，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，當事人可以在訴訟過程中向人民法院申請證據(jù)保全，人民法院也可以主動采取保全措施。在各項要件都符合上述法條所規(guī)定條件的情況下，人民法院應(yīng)當積極、及時地依申請或職權(quán)對證據(jù)進行保全，為審判工作的審理進行奠定良好的基礎(chǔ)。

4.3?完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，提升執(zhí)法水平

加大對廣西農(nóng)村生態(tài)保護工作的財政投入，建立統(tǒng)一有力的農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)。比如可以仿照公安系統(tǒng)的做法，在農(nóng)村設(shè)立環(huán)境執(zhí)法大隊、小分隊等，及時有效地監(jiān)督在村中的環(huán)境污染問題。或者也可以在農(nóng)村基層組織中，設(shè)立專門的環(huán)保人員。

建立環(huán)境保護獎勵制度。我國《環(huán)境保護法》第8條規(guī)定，對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。其中獎勵資金的來源也可以是多方性的，比如，由環(huán)保部門進行出資獎勵或者由財政部門進行出資。也可以設(shè)立相關(guān)的專項基金，將罰沒違法所得的金錢存入基金中，用以獎勵環(huán)境保護中的先進個人和單位。

4.4?生態(tài)守法宣傳

（1）樹立基層政府生態(tài)法治理念。

在基層政府的工作之中，既要將生態(tài)法的治理念貫徹到日常公務(wù)活動中，又要不斷地借鑒和學(xué)習(xí)新的理論與經(jīng)驗的總結(jié)?！稄V西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進條例》規(guī)定，各地政府應(yīng)當全面推行河湖（庫）長制、林長制、田長制；對農(nóng)村飲用水的水源地加強保護，務(wù)必保障好農(nóng)村供水用水，健全水質(zhì)的安全監(jiān)測和設(shè)施的運行管護機制；加強農(nóng)村土壤污染監(jiān)測、風(fēng)險管控和修復(fù)治理。

（2）轉(zhuǎn)變企業(yè)的生態(tài)法治理念。

在廣西的農(nóng)村地區(qū)，許多傳統(tǒng)的企業(yè)往往技術(shù)落后、耗能較高，其環(huán)境的污染較為嚴重，自然資源的使用也是效率低下。因此，廣西農(nóng)村企業(yè)要加快對生態(tài)保護方面的科技創(chuàng)新與設(shè)備更新，從生態(tài)法治的視角來對企業(yè)的發(fā)展作出具體規(guī)劃。以生態(tài)法治理念來促進產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率的提升，轉(zhuǎn)變企業(yè)的發(fā)展理念和生產(chǎn)方式。

（3）提升農(nóng)民生態(tài)文明法治理念。

我國各級政府以及各職能部門，應(yīng)當加大法治宣傳和生態(tài)宣傳的力度，以增進農(nóng)民對生態(tài)法治理念的認識，使其明確自身所肩負的責(zé)任和義務(wù)，從而提高生態(tài)法治建設(shè)效率。

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