鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)與“政和”實(shí)踐探析

摘要：鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石。自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化已取得許多實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但由于農(nóng)村受到歷史與現(xiàn)實(shí)等多種因素的影響，在具體的治理實(shí)踐過程中，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化卻往往陷入基層治理主體缺乏活力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、法制保障不足等困境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化任重而道遠(yuǎn)。鑒于此，政和縣經(jīng)過探索，逐步走出一條以組織引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)興旺、社會(huì)協(xié)同、文化支撐和法制保障為一體的“政和”路徑。文章基于其治理實(shí)踐深入研究鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“何以可能”，以期為我國當(dāng)前的農(nóng)村基層治理提供一些可行的案例參考。

關(guān)鍵詞：基層治理；治理現(xiàn)代化；“政和”實(shí)踐

文章編號(hào)：1674-7437（2023）10-0021-04? ? ?中國圖書分類號(hào)：D422.6? ? ? 文章標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡介：張秋華（1998-），女，漢族，福建龍巖人，在讀碩士，研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)[1]。由此看出，鄉(xiāng)村治理工作是黨和國家工作的重點(diǎn)。正如習(xí)近平總書記所言：“即便我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，農(nóng)村仍將有4億多人口。如果在現(xiàn)代化進(jìn)程中把農(nóng)村4億多人落下，到頭來‘一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農(nóng)村，這不符合我們黨的執(zhí)政宗旨，也不符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求”。[2]“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，不僅需要城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化同樣重要，這是國家治理的雙重變奏。要實(shí)現(xiàn)形神兼?zhèn)涞霓r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，從“形”看，要有多元的特色產(chǎn)業(yè)作支撐，有現(xiàn)代的生產(chǎn)生活設(shè)施作基礎(chǔ)；從“神”看，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式更加健康綠色，生態(tài)環(huán)境更加舒心治愈，文化事業(yè)更加繁榮興盛，社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)更加普及貫徹，治理有序活力迸發(fā)。但鄉(xiāng)村振興在實(shí)現(xiàn)過程中仍遇到不少“藩籬”與阻隔。首先，農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度建設(shè)、資源要素稟賦等初始條件不足，加之人才和資本外流，加大了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的限制。其次，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)有的規(guī)范性、程序性和協(xié)同性存在一定程度的脫節(jié)，并且在舊的制度框架下治理新問題，又會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理在一定程度上出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象[3]，主要表現(xiàn)為：基層黨組織職能弱化，時(shí)常出現(xiàn)村“兩委”職責(zé)不清晰現(xiàn)象；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；人才外流導(dǎo)致現(xiàn)代化治理能力缺乏，甚至村民自治組織無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。長此以往，舊問題得不到全面糾正，新問題不斷涌現(xiàn)，又加重了制度負(fù)荷[4]。我國現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國現(xiàn)代之路上不可避免又必須面對(duì)和逾越的巨大高度，“政和”路徑為破解該困境提供了思路。

1? ?文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究可分為五大類，分別是概念闡釋、鄉(xiāng)村治理相關(guān)理論研究、農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題研究、治理困境原因探究與優(yōu)化基層治理的對(duì)策。而對(duì)于鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村基層治理相關(guān)的研究則主要分為從基層治理主體方面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略展開的研究和從基層黨組織建設(shè)方面展開的研究。在基層治理主體方面，張喜東，高康楠等人（2018）[5]提出應(yīng)打破政府唱“獨(dú)角戲”的一元治理格局，通過農(nóng)村企業(yè)引進(jìn)高素質(zhì)人才和先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)幫助實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理。在基層組織建設(shè)方面，馬淑艷（2019）[6]指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)該先回答好誰負(fù)責(zé)推進(jìn)和具體組織的問題，只有加強(qiáng)農(nóng)村黨組織的引領(lǐng)作用、村黨支部書記的“領(lǐng)頭羊”作用和構(gòu)建好共建共享機(jī)制，才能取得更多更好的鄉(xiāng)村振興新成效。總體而言，現(xiàn)有研究從理論與實(shí)踐，從微、中、宏觀，運(yùn)用多種視角對(duì)鄉(xiāng)村治理問題作出了卓有成效的研究，但研究大多集中于概念闡釋、理論構(gòu)建，在運(yùn)用個(gè)案研究論證鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)踐方面還有待拓展。

2? ?案例介紹

政和縣位于福建省北部閩浙交界處，南平市最東部。和大多數(shù)基層類似，政和縣基層治理曾存在治理主體缺乏活力、部分村務(wù)“形式化”管理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、村財(cái)乏力等諸多問題。以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，政和縣采用走訪調(diào)查的方式，了解村民需求，聽取村民意見，巧用“紅、綠、特”三色文化資源，用“旅游+”的思維，成功創(chuàng)建1個(gè)國家4A級(jí)旅游景區(qū)，4個(gè)國家3A級(jí)旅游景區(qū)，1個(gè)全國旅游重點(diǎn)村，47個(gè)國家、省級(jí)歷史文化名村，4個(gè)省級(jí)金牌旅游村，19個(gè)省級(jí)鄉(xiāng)村旅游特色村，1個(gè)省級(jí)生態(tài)旅游示范區(qū)等，全域旅游蓬勃發(fā)展，獲評(píng)“中國最佳生態(tài)康養(yǎng)旅游名縣”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，居民人均可支配收入從2018年的19 535元提高到2022年的25 918元，地區(qū)生產(chǎn)總值從2018年的698 730萬元增長到2022年的1 126 489萬元[7]。政和縣鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“做什么”“怎么做”“靠什么”成為文章的研究重點(diǎn)。

3? ?鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“政和”實(shí)踐

3.1? ?加強(qiáng)組織引領(lǐng)是推進(jìn)政和治理的內(nèi)生動(dòng)力

黨建聚合力，奏響最強(qiáng)音。政和縣基層黨組織通過加強(qiáng)自身建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度這一優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成鄉(xiāng)村治理效能，在黨政科層制體系的整合下，原本條塊間的行政指令轉(zhuǎn)化成為不同級(jí)別黨組織間的政治命令和政治任務(wù)。通過這種形式，治理信息能快速傳遞，打破基層部門間協(xié)同不暢的壁壘，形成黨建引領(lǐng)下的扁平化治理體系，有效地提升了鄉(xiāng)村治理過程中所需的資源調(diào)配速度和信息共享效率[8]。此外，政和縣基層黨組織通過改變大小事務(wù)包攬的單向度治理方式，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性議事民主的回歸，引導(dǎo)村民認(rèn)識(shí)自身在鄉(xiāng)村治理中的主體性。在具體事務(wù)的商議上，先由村民層級(jí)廣泛商議，在達(dá)到一定共識(shí)后再交由黨員代表、村民代表、新鄉(xiāng)賢等思考和評(píng)估，最后由村“兩委”進(jìn)行表決，構(gòu)建起村民主動(dòng)議事、多方集思廣益、黨組織保障兜底的群策群管治理格局。

3.2? ?發(fā)展產(chǎn)業(yè)興旺是推進(jìn)政和治理的力量源泉

強(qiáng)國必先興農(nóng)，興農(nóng)必先興業(yè)。政和縣打造“黨支部+合作社+公司+農(nóng)戶”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，讓產(chǎn)業(yè)鏈中增值最多的部分回到村民手中，有效盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與資產(chǎn)。支持中小微企業(yè)參與政府采購，給予企業(yè)電費(fèi)融資貼息，補(bǔ)助制造業(yè)龍頭企業(yè)開展管理培訓(xùn)，推動(dòng)優(yōu)化貸款利率，切實(shí)幫助企業(yè)紓困解難和賦能增效。同時(shí)，推動(dòng)工業(yè)企業(yè)技改創(chuàng)新，加大專精特新中小企業(yè)培育力度，支持企業(yè)入規(guī)升級(jí)、投資建設(shè)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，加快工業(yè)化與信息化融合發(fā)展，支持工業(yè)設(shè)計(jì)中心和企業(yè)技術(shù)中心評(píng)級(jí)，統(tǒng)籌“三茶”高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級(jí)。針對(duì)旅游業(yè)，出臺(tái)門票優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)全縣旅游企業(yè)參加重點(diǎn)旅游客源地推介營銷活動(dòng)，促進(jìn)文旅市場(chǎng)消費(fèi)回暖和潛力釋放。

3.3? ?多元社會(huì)協(xié)同是推進(jìn)政和治理的有效路徑

政和縣注重“多元協(xié)同治理”，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、村民主體、政策推動(dòng)、機(jī)制創(chuàng)新”的工作導(dǎo)向，實(shí)行“三聯(lián)”網(wǎng)格化工作機(jī)制，即鎮(zhèn)駐點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村“兩委”干部、村“兩委”干部聯(lián)系黨員（志愿者）、黨員（志愿者）聯(lián)系群眾，并創(chuàng)建了三級(jí)網(wǎng)格體系，一級(jí)網(wǎng)格長由科級(jí)以上干部掛職，二級(jí)網(wǎng)格長由下派書記擔(dān)任，三級(jí)網(wǎng)格由村“兩委”干部、黨員先鋒以及熱心群眾參與，形成條塊銜接、上下聯(lián)動(dòng)的治理體系，加大了村民對(duì)村務(wù)的有序參與，打通干部與村民的“最后一公里”距離。同時(shí)，注重財(cái)政引領(lǐng)，按照“政府為主、社會(huì)捐籌、村級(jí)自籌”的原則，廣泛籌集資金，發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)、新鄉(xiāng)賢等社會(huì)各界參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中，深入開展村企共建活動(dòng)，使得村民成為鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建設(shè)者和受益者。

3.4? ?文化道德宣傳是推進(jìn)政和治理的重要支撐

政和縣擁有中共政和第一支部舊址等多處紅色文化遺址，也是“廖俊波精神”的發(fā)源地，紅色文化擁有潛移默化地影響當(dāng)?shù)匕傩掌床珚^斗的力量。政和縣以紅色文化為根基，建設(shè)黨員教育平臺(tái)，累計(jì)接待全國各地黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開展主題黨日、黨性教育活動(dòng)1 000余批次。另外，政和縣政府還注重鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，推進(jìn)移風(fēng)易俗，引導(dǎo)廣大群眾自覺維護(hù)村容整潔，引導(dǎo)村民人人有戒律、事事守規(guī)矩、處處作表率。注重關(guān)心困難群體，加強(qiáng)對(duì)村內(nèi)老齡人口的關(guān)心與慰問。在疫情防控期間，通過發(fā)放退燒藥、提供健康咨詢服務(wù)等多種方式為群眾提供及時(shí)有效的健康服務(wù)。同時(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)賢資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)“回歸經(jīng)濟(jì)”建設(shè)。

3.5? ?加強(qiáng)法治建設(shè)是推進(jìn)政和治理的根本保障

政和縣著力創(chuàng)建“網(wǎng)格+警格”“村警+天網(wǎng)”“園區(qū)+公安”“林長+警長”融合聯(lián)動(dòng)的“四合模式”，分別對(duì)應(yīng)社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、森林資源等基層治理的主要領(lǐng)域；著力創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”，在全縣124個(gè)行政村推行“一村一警務(wù)助理”運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)，將“天網(wǎng)”與“村警”有機(jī)結(jié)合；建成高清視頻監(jiān)控網(wǎng)，實(shí)行24小時(shí)視頻巡查，改“等警上門”為“主動(dòng)介入”；全面推行“林長制”工作，建立四級(jí)林業(yè)警長，嚴(yán)打涉林違法犯罪。在南平市平安建設(shè)考評(píng)中獲得“七連優(yōu)”（2016-2022年度），獲評(píng)福建省第四輪第二批平安縣（市、區(qū)）、“福建省平安建設(shè)先進(jìn)集體”。

4? ?政和路徑對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)啟示

4.1? ?黨建引領(lǐng)與聯(lián)村共建相結(jié)合是保障

建強(qiáng)鄉(xiāng)村戰(zhàn)斗堡壘，夯實(shí)基層執(zhí)政之基。我國仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)特別是農(nóng)村社會(huì)的自組織能力較弱，客觀上要求基層黨組織要努力成為農(nóng)村社會(huì)治理的引領(lǐng)者、培育者、協(xié)調(diào)者、掌舵者、示范者、服務(wù)者[9]。在黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，要加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨支部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展的各類優(yōu)勢(shì)、特色資源[10]。發(fā)揮黨員在群眾中的模范帶頭作用，在一定程度上可以有效解決鄉(xiāng)村治理的碎片化風(fēng)險(xiǎn)。此外，還需不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，通過黨內(nèi)制度嚴(yán)肅黨的組織建設(shè)和基層領(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍建設(shè)，激勵(lì)黨員干部提效能、樹正氣、抓落實(shí)，樹立為人民服務(wù)的思想理念，避免治理過程中出現(xiàn)形式主義與“精英俘獲”行為[11]。

4.2? ?產(chǎn)業(yè)興旺與科技護(hù)航相結(jié)合是動(dòng)力

產(chǎn)業(yè)興旺，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化強(qiáng)勁而有力的動(dòng)能。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重，要堅(jiān)持精準(zhǔn)發(fā)力，立足特色資源，關(guān)注市場(chǎng)需求，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)[12]。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，要結(jié)合農(nóng)村各地區(qū)資源稟賦條件，選準(zhǔn)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)進(jìn)行全鏈條、全流程的數(shù)字化改造，并借助“大數(shù)據(jù)”及人工智能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)深度融合[13]。圍繞當(dāng)?shù)刭Y源想方設(shè)法謀劃好項(xiàng)目，讓村民有活干、有錢賺。實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+小農(nóng)戶”計(jì)劃，鼓勵(lì)農(nóng)戶掙脫“傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的掣肘，向現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。此外，政府可以通過培養(yǎng)一批具備較強(qiáng)科技文化素養(yǎng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展要求的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，形成業(yè)態(tài)完整、特色突出、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系，激活鄉(xiāng)村振興的“一池春水”[14-15]。

4.3? ?政府主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同相結(jié)合是保障

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，橫縱向職能部門間各自為政影響了資源共享和合作共贏，大大降低了鄉(xiāng)村振興實(shí)效。比如，縱覽全國各類網(wǎng)站，關(guān)于鄉(xiāng)村治理方面的資料少之又少，上下級(jí)政府也“吝”于將相關(guān)資料拿出共享、普及與推廣[16]。同時(shí)，在生產(chǎn)承包責(zé)任制的背景下，廣大農(nóng)民由集體經(jīng)營轉(zhuǎn)為個(gè)體單干，促成生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系變革的同時(shí)，也產(chǎn)生了不可忽視的另一面，即農(nóng)民的小農(nóng)意識(shí)與個(gè)體單干的分散經(jīng)營不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化與集約化。單純而言，信息封閉與壁壘只是個(gè)人主義、單位主義或是地方保護(hù)主義所致；往深處挖掘，仍可歸咎于封閉保守觀念和現(xiàn)代公民意識(shí)缺乏的結(jié)果。因此，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須走出狹小視角，在多元協(xié)同、資源共享、優(yōu)化共贏中獲得更大的發(fā)展空間和巨大動(dòng)能。

4.4? ?文化道德與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合是支撐

運(yùn)用風(fēng)俗習(xí)慣和道德浸潤引導(dǎo)村民參與公共事務(wù)，約束自身行為，是文明實(shí)踐與鄉(xiāng)村治理良性互動(dòng)的新模式。德治具有滲透力、感染力、影響力。抓實(shí)“德治”可遏“不正之風(fēng)”。首先，探索“德者有得”機(jī)制，激發(fā)當(dāng)?shù)卮迕竦闹卫矸e極性，凝聚起鄉(xiāng)村治理的持續(xù)動(dòng)力，提升村民文明素養(yǎng)，以德治為行為教化的“內(nèi)驅(qū)動(dòng)力”。其次，豐富鄉(xiāng)村文化生活。以文化人，以文育人，大力開展各類活動(dòng)，提高村民之間的向心力與凝聚力。再次，發(fā)展公益慈善，強(qiáng)化互幫互助的思想與行動(dòng)。最后，利用“回饋家鄉(xiāng)”心理吸引優(yōu)秀青年及鄉(xiāng)賢回村建設(shè)，積極承擔(dān)建設(shè)家鄉(xiāng)的社會(huì)責(zé)任[17]。

4.5? ?法治建設(shè)與治理實(shí)踐相結(jié)合是根基

法律具有穩(wěn)定性、長期性。從古至今，中外的政治家在治理江山社稷的途中紛紛建立法律以保障“政令暢通、政通人和”。在當(dāng)代中國，要想實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，也必須“以法安天下”。在鄉(xiāng)村治理中，要充分發(fā)揮法律的規(guī)范作用，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)等方面的作用，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行普法宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)他們養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法的良好習(xí)慣[18]。此外，還要善于結(jié)合中國傳統(tǒng)文化精神和熟人社會(huì)特點(diǎn)，針對(duì)許多民間小“鬧劇”，可“中西結(jié)合”，一方面使用中國的協(xié)商處理法，另一方面輔以西方的法治方式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商議事和普法強(qiáng)基的同頻共振[19]。

5? ?結(jié)束語

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)化的過程，是五大層面共同努力的結(jié)果。政和縣通過“黨建+”模式、治理單元?jiǎng)澐郑ňW(wǎng)格模式）、多元協(xié)同、需求滿足、治理事務(wù)嵌入等體制機(jī)制創(chuàng)新，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理制度化、規(guī)范化與精細(xì)化的同時(shí)保障了鄉(xiāng)村治理的主體性、集體性與先進(jìn)性，有效激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力?！罢吐窂健钡挠幸鎲⑹?，要推進(jìn)和加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)；促進(jìn)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺，注重挖掘鄉(xiāng)土傳統(tǒng)和本地特色、發(fā)掘區(qū)位主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的鄉(xiāng)村治理新格局；加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，厚植鄉(xiāng)村治理社會(huì)資本，形成治理合力，增強(qiáng)“法治”與“德治”的有機(jī)協(xié)調(diào)。

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