高校全面預(yù)算績效管理實(shí)施現(xiàn)狀、問題及對策

彭佳，周琛，謝鷺湘

［摘 要］當(dāng)前，國家對實(shí)施全面預(yù)算績效管理提出了新要求，作出了新部署。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是國家的重大財(cái)政管理改革，是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵式、高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理既是落實(shí)改革任務(wù)的外在要求，也是提升資源配置能力和資金使用效益的內(nèi)在需求。文章對湖北省高校全面預(yù)算績效管理實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、實(shí)施方式、信息化建設(shè)和指標(biāo)體系建設(shè)等方面的情況，總結(jié)高校全面預(yù)算績效管理取得的成效、存在的問題，并提出相應(yīng)的對策，以期為高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理提供思路和借鑒。

［關(guān)鍵詞］高校；全面預(yù)算績效管理；湖北省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.016

［中圖分類號］F810.6；G647［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）18-0049-03

0? ? ?引 言

2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺，預(yù)算績效管理被提至前所未有的高度。2021年4月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），要求推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，全面實(shí)施預(yù)算績效管理成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。中共中央、國務(wù)院要求力爭在五年時(shí)間內(nèi)基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系［1］。財(cái)政部進(jìn)一步明確，到2020年年底中央部門要完成改革目標(biāo)。2019年12月，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）要求到2020年年底建成全面預(yù)算績效管理制度體系后，逐步推動形成體系完備、務(wù)實(shí)高效的教育預(yù)算績效管理模式［2］。

全面預(yù)算績效管理實(shí)施是深化高校預(yù)算制度改革的重點(diǎn)工作，也是一項(xiàng)難點(diǎn)工作。基于此，本文選取湖北省內(nèi)16所高校進(jìn)行調(diào)研，分析這16所高校的全面預(yù)算績效管理實(shí)施現(xiàn)狀，結(jié)合國家相關(guān)要求和未來發(fā)展趨勢，總結(jié)存在的問題，提出相應(yīng)的對策。

1? ? ?湖北省高校全面預(yù)算績效管理實(shí)施現(xiàn)狀

1.1? ?制度建設(shè)方面

《意見》要求到2020年年底基本建成全面預(yù)算績效管理制度體系。為此，湖北省內(nèi)16所高校都結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況出臺了預(yù)算績效管理方面的制度。8所高校在2015—2017年出臺了相關(guān)的制度，其中4所高校在2020年進(jìn)行了修訂；另外8所高校在2020—2021年首次出臺全面預(yù)算績效管理相關(guān)制度。各高校出臺制度的形式略有差異，湖北省8所高校出臺的是預(yù)算績效管理辦法，辦法主要分組織機(jī)構(gòu)、各單位職責(zé)、事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)和結(jié)果反饋等章節(jié)；2所高校出臺的是實(shí)施方案，實(shí)施方案更著重于頂層設(shè)計(jì)，對預(yù)算績效管理的統(tǒng)籌規(guī)劃和推進(jìn)思路進(jìn)行說明；3所高校出臺的是系列制度，將預(yù)算績效管理的5個(gè)環(huán)節(jié)分別制定制度；3所高校出臺的是預(yù)算支出績效評價(jià)管理辦法，其中1所高校還出臺了績效目標(biāo)管理辦法。

1.2? ?實(shí)施范圍和方式

16所高校中，8所高校在部門預(yù)算中報(bào)送項(xiàng)目支出和單位整體支出績效目標(biāo)，并對項(xiàng)目支出和單位整體支出進(jìn)行績效評價(jià)；其余8所高校在部門預(yù)算中報(bào)送項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，對項(xiàng)目進(jìn)行績效監(jiān)控和績效評價(jià)，除1所高校作為上級主管部門試點(diǎn)單位開展單位整體預(yù)算績效管理外，其他高校尚未開展單位整體預(yù)算績效管理。在設(shè)定績效目標(biāo)階段，項(xiàng)目支出由項(xiàng)目歸口管理部門或項(xiàng)目責(zé)任人設(shè)定績效目標(biāo)，單位整體績效目標(biāo)由財(cái)務(wù)部門或發(fā)展規(guī)劃部門分解任務(wù)，相關(guān)部門填報(bào)后交由牽頭部門匯總。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2所高校在上報(bào)績效目標(biāo)前，會委托第三方機(jī)構(gòu)對學(xué)校設(shè)定的績效目標(biāo)進(jìn)行預(yù)審，對績效目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整，確保設(shè)定的績效目標(biāo)合理、可行。

在績效運(yùn)行監(jiān)控階段，由財(cái)務(wù)部門牽頭，各相關(guān)單位對管理的項(xiàng)目1—7月的預(yù)算執(zhí)行情況和年初設(shè)定績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析、評判。

在績效評價(jià)階段，各高校的實(shí)施方式是自評為主、他評為輔，其中部分高校將重點(diǎn)項(xiàng)目委托第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)。上級主管部門會對各高校項(xiàng)目自評進(jìn)行再檢查，或?qū)Σ糠猪?xiàng)目進(jìn)行財(cái)政評價(jià)。湖北省高校全面預(yù)算績效管理實(shí)施具體情況如表1所示。

1.3? ?信息化建設(shè)和指標(biāo)體系建設(shè)方面

從調(diào)研的16所高校來看，目前湖北省高校全面預(yù)算績效管理信息化建設(shè)剛處于起步階段；4所高校預(yù)算管理系統(tǒng)中已包含績效管理模塊；2所高校正在開發(fā)預(yù)算、績效一體化管理系統(tǒng)，開發(fā)、調(diào)試完成后投入使用；2所高校尚未開展相關(guān)信息化建設(shè)工作。其他高?；敬罱ㄆ鹆祟A(yù)算績效管理過程全覆蓋的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)申報(bào)、績效監(jiān)控、績效自評等環(huán)節(jié)信息化管理，并以項(xiàng)目為起點(diǎn)，要求各單位申請校內(nèi)預(yù)算時(shí)必須設(shè)定績效目標(biāo)，將設(shè)定績效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前提。但目前績效目標(biāo)由歸口管理部門或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行設(shè)定，信息系統(tǒng)缺乏標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、可比可測的績效指標(biāo)庫。

1.4? ?工作宣傳方面

對全面預(yù)算績效管理相關(guān)的文件制度、工作動態(tài)、工作成效在網(wǎng)頁中進(jìn)行宣傳，可以加強(qiáng)學(xué)校各單位對全面預(yù)算績效管理的理解，推動各單位逐步樹立績效意識。但湖北省16所高校中只有少量高校財(cái)務(wù)部門在網(wǎng)頁中進(jìn)行了宣傳。高校發(fā)布的內(nèi)容包括工作通知、工作動態(tài)、上級部門文件制度、培訓(xùn)會新聞稿、往年績效評價(jià)信息等，主要發(fā)布在“通知公告”或“財(cái)經(jīng)動態(tài)”等欄目中，只有1所高校在網(wǎng)頁中設(shè)置了“績效管理”專欄，但并沒有在該欄目中更新相關(guān)內(nèi)容。

2? ? ?湖北省高校全面預(yù)算績效管理實(shí)施難點(diǎn)和存在的問題

2.1? ?實(shí)施難點(diǎn)

從各高校預(yù)決算公開報(bào)告來看，目前湖北省高校在設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)、進(jìn)行績效自評時(shí)，主要參考財(cái)政部2015年發(fā)布的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》、2020年發(fā)布的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，其中一級指標(biāo)、二級指標(biāo)參考文件制度制定，三級指標(biāo)由歸口管理部門或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行設(shè)定，特別是同類型項(xiàng)目如由不同的單位設(shè)定，最終設(shè)定的績效目標(biāo)差異較大，可比性不強(qiáng)［3］。由于高校具有經(jīng)費(fèi)來源多元化、投入方向多樣化的特點(diǎn)，建立績效指標(biāo)體系是一項(xiàng)專業(yè)性要求很高的工作。如何使歸口管理部門的業(yè)務(wù)能力在建立績效指標(biāo)體系中起到作用，以及借助專業(yè)的第三方力量建立績效指標(biāo)庫，是目前高校推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作的難點(diǎn)。

2.2? ?存在的問題

從調(diào)研情況來看，湖北省高校全面預(yù)算績效管理工作取得了一定的成效，管理方式從事后績效評價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后的全過程管理，管理范圍從財(cái)政項(xiàng)目拓展為項(xiàng)目、單位整體，評價(jià)類型從績效自評向單位自評和學(xué)校重點(diǎn)評價(jià)轉(zhuǎn)變；逐步引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效目標(biāo)審核、績效評價(jià)、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，第三方機(jī)構(gòu)成為提升高校預(yù)算績效管理水平的有力補(bǔ)充；完成了基本的制度建設(shè)，為改革提供了政策保障。但其在推進(jìn)全面預(yù)算績效管理中也存在一些不足和薄弱環(huán)節(jié)，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

2.2.1? ?全面預(yù)算績效管理專業(yè)隊(duì)伍缺乏

全面高校預(yù)算績效管理負(fù)責(zé)人員大多身兼預(yù)算管理和績效管理工作，專職從事績效管理的工作人員較少，且年齡較小。全面預(yù)算績效管理工作專業(yè)性強(qiáng)、覆蓋面廣，需要既懂業(yè)務(wù)又懂財(cái)務(wù)的復(fù)合型人才，但高校相關(guān)人員缺乏專業(yè)性的知識儲備，同時(shí)忙于其他日常性事務(wù)，相關(guān)任務(wù)下達(dá)時(shí)，只能邊學(xué)習(xí)，邊積累，對全面預(yù)算績效管理工作缺乏深入的思考，難以打造出工作亮點(diǎn)和特色。

2.2.2? ?全面預(yù)算績效管理深度不夠

高校沒有形成覆蓋項(xiàng)目和單位整體的全面預(yù)算績效管理制度和管理流程，實(shí)施范圍未實(shí)現(xiàn)“橫向到邊”，且與“縱向到底”的要求還存在一定的差距。項(xiàng)目預(yù)算績效管理未細(xì)化至項(xiàng)目明細(xì)，責(zé)任沒有明確到具體負(fù)責(zé)人。單位整體預(yù)算績效管理僅在學(xué)校層面開展，高校根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃設(shè)定績效目標(biāo)，根據(jù)資金使用情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開展績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)，還未對校內(nèi)各部門開展單位整體預(yù)算績效管理［4］。

2.2.3? ?信息化水平不高

由于高校項(xiàng)目數(shù)量多，使用信息化管理系統(tǒng)有助于實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理實(shí)施范圍全面覆蓋。但高校相關(guān)系統(tǒng)功能模塊建設(shè)進(jìn)展緩慢，如預(yù)算績效管理系統(tǒng)與校內(nèi)其他系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通，“信息孤島”現(xiàn)象普遍；缺乏查詢分析功能，績效指標(biāo)的歷史設(shè)定值、完成值無法對績效目標(biāo)值的設(shè)定提供指導(dǎo)；績效指標(biāo)庫缺失，個(gè)性指標(biāo)有待進(jìn)一步完善。

2.2.4? ?信息公開落實(shí)力度不夠

不同高校信息公開情況不一，已在預(yù)決算報(bào)告中公開預(yù)算績效管理信息的高校也只是完成要求公開的內(nèi)容，對于其他特色做法、取得的工作進(jìn)展等未在預(yù)決算報(bào)告中公開，與教育部關(guān)于績效信息公開的要求存在一定的差距。

2.2.5? ?績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位

一是目前高校大部分項(xiàng)目績效評價(jià)方式為績效自評，各單位在進(jìn)行自評時(shí)多突出資金使用效益好的一面，而忽略不足之處，導(dǎo)致績效自評表中自評分?jǐn)?shù)普遍較高，自評得分作為結(jié)果應(yīng)用的依據(jù)不充分［5］；二是學(xué)校層面評價(jià)或財(cái)政評價(jià)的對象根據(jù)工作需要而確定，覆蓋面較小，難以通過某一資金績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用提升整體預(yù)算績效管理水平；三是績效自評、學(xué)校層面評價(jià)、財(cái)政評價(jià)都有一定的滯后性，績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配的銜接性不足；四是人員選用、干部或單位考核一般由組織部門實(shí)施，目前績效評價(jià)結(jié)果難以在考核體系中體現(xiàn)或權(quán)重占比較少。

3? ? ?推進(jìn)湖北省高校全面預(yù)算績效管理實(shí)施的對策

3.1? ?構(gòu)建制度體系，保障工作實(shí)施

高校要在已出臺的管理辦法或?qū)嵤┓桨傅幕A(chǔ)上，進(jìn)一步圍繞主要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，細(xì)化全面預(yù)算績效管理辦法，形成以辦法或方案為引領(lǐng)，實(shí)施細(xì)則為指導(dǎo)的制度體系，制定與5個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理、預(yù)算績效管理專家?guī)?、績效指?biāo)體系、預(yù)算績效管理工作考核等相關(guān)的細(xì)則或方案，為高校全面預(yù)算績效管理工作落地抓實(shí)提供制度保障。

3.2? ?健全績效指標(biāo)體系，發(fā)揮歸口管理部門作用

在財(cái)政部發(fā)布的共性指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，高校整體績效指標(biāo)要按學(xué)院、行政部門、教輔部門分類，學(xué)院可進(jìn)一步按文科、理科、工科分類，項(xiàng)目績效指標(biāo)按照設(shè)備購置類、工程維修類、學(xué)科建設(shè)類、科學(xué)研究類等進(jìn)行細(xì)分。歸口管理部門要充分發(fā)揮作用，設(shè)立不同部門和項(xiàng)目類別的個(gè)性化績效指標(biāo)。

3.3? ?加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，強(qiáng)化激勵約束

高校可設(shè)立預(yù)算績效管理獎勵基金，形成預(yù)算績效管理工作激勵機(jī)制，對于績效水平高的單位和項(xiàng)目，優(yōu)先保障預(yù)算安排并予以獎勵，提高各單位推進(jìn)預(yù)算工作的積極性［6］。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省在2014年就設(shè)立了預(yù)算績效管理激勵性資金，對全省工作開展成效顯著的單位進(jìn)行獎勵，一所省屬高校在2019年、2020年連續(xù)兩年獲得了獎勵資金，對該校貫徹上級文件精神、推進(jìn)工作改革起到了較大的激勵作用。

3.4? ?做好宣傳引導(dǎo)，營造良好的績效管理氛圍

高校應(yīng)在財(cái)務(wù)部門官網(wǎng)主頁、微信公眾號中開辟專欄，向校內(nèi)各單位宣傳國家相關(guān)文件政策、改革要求，加深各單位對全面預(yù)算績效管理的認(rèn)識，使其意識到預(yù)算績效管理是提升管理水平的有效工具。宣傳對象不僅包含財(cái)務(wù)人員，更應(yīng)包括校內(nèi)各單位預(yù)算管理人員［7］，擺脫財(cái)務(wù)部門“單邊推薦”局面，形成“全員參與”的管理格局。

4? ? ?結(jié)束語

在當(dāng)前財(cái)政處于緊平衡、收支矛盾較為突出的時(shí)期，推進(jìn)全面預(yù)算績效管理是提升高校資源配置能力和資金使用效益的關(guān)鍵舉措，對高校發(fā)展意義重大。高校必須將行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面預(yù)算績效管理的決策部署上來，從制度建設(shè)、績效指標(biāo)體系建設(shè)、信息化建設(shè)、管理隊(duì)伍建設(shè)、結(jié)果應(yīng)用等多方面協(xié)同發(fā)力，推動全面預(yù)算績效管理工作穩(wěn)步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。

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