基于山東省Z市“一網統(tǒng)管”模式的問題與挑戰(zhàn)研究

王越群

摘 要｜黨的十九大提出建設數(shù)字中國以來，數(shù)字中國建設的戰(zhàn)略思路逐步清晰，同時，隨著城市的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的技術手段已遠不能實現(xiàn)城市運行態(tài)勢的高效感知和快速響應。在數(shù)字中國化的建設下，Z市響應數(shù)字治理的相關要求，推行“一網統(tǒng)管”的數(shù)字治理模式。通過案例研究發(fā)現(xiàn)，在數(shù)字治理過程中存在的問題與挑戰(zhàn)主要包含人才的缺乏、數(shù)字治理體制存在障礙，以及統(tǒng)籌發(fā)展不平衡，以及我們未來的應對提出了對策。

關鍵詞｜數(shù)字治理；數(shù)字政府；人才；數(shù)字體制；統(tǒng)籌規(guī)劃

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黨的二十大強調了要加快建設網絡強國、數(shù)字中國。習近平總書記對數(shù)字中國建設又作出新部署、提出新要求。隨著信息社會的發(fā)展，我國的數(shù)字治理也進入到高質量發(fā)展階段。如何進一步完善中國特色社會主義現(xiàn)代化治理體系的建設，需要在頂層設計、法治化建設、信息化建設等方面不斷加強和完善。a本文涉及的案例地區(qū)主要描述在流量激增下，Z市是如何在數(shù)字政府的調控下，完成數(shù)字社會治理與市場治理相協(xié)調，進一步加強城市建設，實現(xiàn)“以人民為中心”的發(fā)展理念。

1 深刻理解“數(shù)字中國”的背景

黨的十九大提出，推動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產業(yè)集群。［1］黨的十九大提出建設數(shù)字中國以來，數(shù)字中國建設的戰(zhàn)略思路逐步清晰，主要涉及數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字經濟三個方面，對應城市和數(shù)字治理的三大應用領域，即數(shù)字政府治理、數(shù)字社會治理和數(shù)字市場治理。［2］

1.1 數(shù)字政府治理

數(shù)字政府重視和強調的是數(shù)字化時代的政府轉型，其重點并不在于技術本身，而是如何利用現(xiàn)代數(shù)字技術促使政府數(shù)字化轉型。所謂的數(shù)字化轉型，其基本含義在于運用數(shù)字技術改變政府的結構、功能、工作流程、服務提供方式等，再造政府履行職能和治理模式。［3］所謂的數(shù)字政府是指運用數(shù)字技術創(chuàng)造公共價值，是整體政府現(xiàn)代化戰(zhàn)略的一個不可分割的部分。

1.2 數(shù)字社會治理

數(shù)字社會治理主要表現(xiàn)為社會本身的全面數(shù)字化，是智慧社會的重要技術支撐，也是智慧社會的主要形態(tài)之一。在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中，習近平總書記首次同時提出建設數(shù)字中國與智慧社會。［4］他指出：“加強應用基礎研究，拓展實施國家重大科技項目。突出關鍵共性技術、前沿引領技術、現(xiàn)代工程技術、顛覆性極速創(chuàng)新，為建設科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會提供有力支撐。”數(shù)字社會建設由智慧城市、社會信用、市場監(jiān)督、民生服務、公共安全、鄉(xiāng)村建設、生態(tài)環(huán)境治理、自然資源監(jiān)管八個核心部分組成，是數(shù)字中國建設的重要基礎。［5］

1.3 數(shù)字經濟治理

所謂數(shù)字經濟，是指以使用數(shù)字化的知識和信息作為關鍵生產要素，以現(xiàn)代新型網絡作為重要載體，以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優(yōu)化的重要推動力的一系列經濟活動［6］。在致第五屆世界互聯(lián)網大會的賀信中，習近平總書記指出，“當今世界，正在經歷一場更大范圍、更深層次的科技革命和產業(yè)變革。互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術不斷取得突破，數(shù)字經濟蓬勃發(fā)展，各國利益更加緊密相連?！弊鳛橐环N新的經濟業(yè)態(tài)，數(shù)字經濟正深刻改變著人類的生產和生活方式。［7］

2 Z市“一網統(tǒng)管”的數(shù)字治理模式建設現(xiàn)狀

黨的百年奮斗歷程告訴我們，黨和人民的事業(yè)能不能沿著正確方向前進，取決于我們能否準確認識和把握社會主要矛盾、確定中心任務。［8］隨著城市的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的技術手段已遠不能實現(xiàn)城市運行態(tài)勢的高效感知和快速響應。Z市以黨建為引領，以全域一體為主線，以改革創(chuàng)新為動力，以打造社會治理創(chuàng)新模式和系統(tǒng)集成改革樣板為目標，運用現(xiàn)代科技手段，整合部門數(shù)據(jù)資源，建成數(shù)據(jù)資源池，優(yōu)化事件處置流程，打造新型城市治理隊伍，推進智慧城市運行“一網統(tǒng)管”體系建設，努力實現(xiàn)“一屏觀全域、一網管全城”和高效處置“一件事”的城市治理新模式。

2.1 體系結構建立

Z市按照市區(qū)聯(lián)通、循序漸進、政府引導、創(chuàng)新驅動等建設原則，成立城市運行“一網統(tǒng)管”工作專班，建立“一網統(tǒng)管”體系組織架構；整合城管、綜治、應急等業(yè)務中心，建設集專業(yè)研判、高效協(xié)同、綜合決策于一體的區(qū)級“一網統(tǒng)管”綜合指揮平臺；首先突出城市管理、社會治理、應急防汛、誠信體系等重點領域，構建區(qū)級“1+1+1+N”架構的綜合指揮平臺，即1個城市大腦、1個核心平臺、1個數(shù)字底座和N個智慧應用，整合全區(qū)各類視頻設備、感知設備、業(yè)務系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源，建設區(qū)級數(shù)據(jù)資源池，并與Z市運行“一網統(tǒng)管”平臺對接，之后逐步完成鎮(zhèn)（街道）子平臺建設任務，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享和互聯(lián)互通；鼓勵和支持各部門、各單位結合實際、聚焦問題，開發(fā)智能化應用場景，形成全方位、廣覆蓋、立體化的智慧治理格局，逐步提升城市運行重點領域智慧化應用水平，加快建設“善感知、會思考、有溫度”的新型智慧城市。

2.2 數(shù)字政策創(chuàng)新

Z市完善提升“一網統(tǒng)攬”綜合慧治平臺。搭建“一網統(tǒng)攬”綜合慧治主平臺，建成全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)匯聚共享、基礎綜合庫、視頻監(jiān)控、AI算法、物聯(lián)感知等共用支撐平臺，建立云網、數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一管理的安全保障體系，完善城市統(tǒng)攬、專題應用、事件處理、態(tài)勢預警、指揮調度、賦能中心等6大中心功能，826個指標實現(xiàn)屏上“觀”，環(huán)保、應急、城管等16個領域32個場景（分平臺），城市管理、防汛抗旱等19個“管”專題，12345、綜治、城管等全量事件融合分析研判預“防”，基本實現(xiàn)“一屏觀全域、一網管全城”，為城市運行、社會治理提供了有力支撐。建設完善全市一體化大數(shù)據(jù)平臺，開展“數(shù)源、數(shù)治、數(shù)用”行動，持續(xù)加大數(shù)據(jù)匯聚、共享和開放力度，探索構建形成“一個平臺支撐、一本目錄管理、一套標準治理、兩張清單共享”的數(shù)據(jù)資源體系。Z市被列為國家政務數(shù)據(jù)直達基層試點，建立起一體化大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)匯聚“高速通道”，市、縣兩級數(shù)據(jù)節(jié)點建設快速推進，完善了人口、法人單位、電子證照等綜合庫，形成數(shù)據(jù)質量核查常態(tài)化機制，數(shù)字賦能作用不斷凸顯。

2.3 數(shù)字平臺拓展

Z市于2022年印發(fā)《Z市“十四五”數(shù)字強市建設規(guī)劃》，圍繞數(shù)字基礎設施、數(shù)字政府、數(shù)字治理、數(shù)字經濟、數(shù)字社會、數(shù)字生態(tài)等領域規(guī)劃部署了六大重點任務和22項專項建設內容，力爭到2025年將淄博建設成為數(shù)字技術創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、改革創(chuàng)新、理念創(chuàng)新的數(shù)字化標桿城市。印發(fā)《一網通管實施方案》，加快推進城市運行“一網統(tǒng)管”，推動大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等前沿技術與城市治理的深度融合，打造數(shù)據(jù)化、智能化的“城市大腦”，建立起涵蓋城市管理、社會治理、應急防汛、誠信體系等領域的智能公共信息平臺，才能從微觀到宏觀清晰地看到城市的運行情況，從而快速、精準、高效地解決城市治理問題?？傮w來看，推進城市運行“一網統(tǒng)管”，是提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要舉措。但是，根據(jù)Z市的發(fā)展情況，當前的數(shù)字治理還存在著問題和挑戰(zhàn)，未能深入到數(shù)字治理有效運行?；诖?，下文嘗試對Z市情況進行分析，結合其具體實踐，剖析如何打破數(shù)字治理壁壘。

3 Z市城市數(shù)字治理建設的挑戰(zhàn)

3.1 數(shù)字治理需要進一步解放思想

習近平總書記在2021年中央人才工作會議上的講話中指出，“黨的十八大以來，黨中央作出人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源的重大判斷”。黨章明確規(guī)定，我們黨沒有自己特殊的利益，黨在任何時候都把群眾利益放在第一位。［9］為推進數(shù)字化人才隊伍建設，加強以人民為中心的發(fā)展思想，中央及地方政府紛紛加快行動。在數(shù)字人才認定方面，2022年7月，中華人民共和國人力資源和社會保障部首次標注了數(shù)字職業(yè)類別，共計97個數(shù)字職業(yè)，這不僅是中國職業(yè)分類工作的重要創(chuàng)新，也是推動數(shù)字技術發(fā)展和數(shù)字政府建設的關鍵一步，為全面提升數(shù)字素養(yǎng)、增強從業(yè)人員社會認可打下堅實基礎。在教育培養(yǎng)方面，面對國家戰(zhàn)略需要，各高校不斷完善數(shù)字化專業(yè)和特色學科，新增網絡空間安全等一級學科，并設置人工智能、大數(shù)據(jù)等700余個學科交叉點，為培養(yǎng)數(shù)字人才提供教育保障和支持。在人才保障和引進方面，各地紛紛出臺數(shù)字化人才認定政策，如云南、浙江寧波等省市對引進的數(shù)字人才給予相應的配套設施和生活補貼，通過開展各類比賽和培訓，選拔優(yōu)秀人才，形成數(shù)字人才隊伍?？傊?，數(shù)字化人才隊伍既是數(shù)字政府建設中的關鍵一環(huán)，也是技術無法完全替代的能動要素。

人才是所有生產要素中唯一具有能動性、創(chuàng)新性、增值性的核心要素。人才既是先進技術的接受者和實踐者，也是知識的創(chuàng)造者和先進技術的傳播者。［10］電子政務突破了傳統(tǒng)的政務形式，利用人才的網絡知識技能提高了行政的效率和效能。在數(shù)字政府建設中，人才的價值不僅體現(xiàn)在先進技術的應用上，而且體現(xiàn)在知識的創(chuàng)造和賦能上。人才賦能的本質是將各類資源轉化為知識并進行合理迅速地配置，從而推動社會發(fā)展的過程，并強調運用人力本身的知識、能力、技術強化數(shù)字政府建設的各個環(huán)節(jié)，借助人力資本的高增值性，實現(xiàn)知識的創(chuàng)造、傳播和應用的持續(xù)運行。

在數(shù)字治理模式下，知識創(chuàng)造的核心動力是既掌握相關數(shù)字技術及其發(fā)展趨勢又懂得政府管理的復合型數(shù)字化人才。在數(shù)字化發(fā)展趨勢和數(shù)字技術應用場景不斷擴大的情境下，政府數(shù)字化轉型對復合型數(shù)字化人才的要求不斷提高，數(shù)字化人才成為建設數(shù)字政府、推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵力量。［11］人才賦能數(shù)字政府建設需要全面提升人才數(shù)字素養(yǎng)，隨著數(shù)字政府建設的不斷深入，政府工作人員的數(shù)字素養(yǎng)已成為考核其服務能力和水平的標準之一。對于數(shù)字政府內部環(huán)境而言，人力資本的提升能為其提供專業(yè)、全面的數(shù)字型人才，保障行政工作的順利運行；對于數(shù)字政府外部環(huán)境而言，人力資本的提升也意味著全民素質的提升，公眾能夠充分理解和應用數(shù)字技術。人才的可持續(xù)發(fā)展將給數(shù)字政府建設提供強有力的智力支撐和知識保障。

2023年7月份Z市發(fā)布了《關于進一步加強青年人才來Z留Z的16條措施》，優(yōu)化Z市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境來吸引人才，留住人才。雖然有了相關政策的支持，但細化下來研讀相關條款，Z市營造了相應的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，但吸引中高端人才方面，對比其他城市，吸引力不大。在數(shù)字建設的道路中，需要一部分人才帶著先進的理念及技術手段首先投入到數(shù)字政府的建設中去，Z市對于相關崗位的人才設置相對模糊，體制建設不完備下表現(xiàn)出的高素質人才安置模糊，對人才造成了一定程度的浪費；并且還有相應的就業(yè)崗位不足，就業(yè)資金后期保障不足，人才津貼發(fā)放不及時等一系列問題的出現(xiàn)，一定程度上導致了人才的流失。

3.2 數(shù)字治理政策統(tǒng)籌規(guī)劃有待進一步平衡

數(shù)字政府發(fā)展離不開公共數(shù)據(jù)的共享和利用，但在涉及敏感和重要公共數(shù)據(jù)的共享使用過程中，始終面臨重要數(shù)據(jù)泄露、公民隱私暴露、信息安全風險等難題。為了達到安全有效使用數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)使用與安全平衡兼顧，制度規(guī)范是必不可少的基礎要件。在遵守國家數(shù)字政府相關法律的前提下，地方也通過和實施了數(shù)據(jù)使用和安全保障的法規(guī)和規(guī)章。例如，貴州是第一個從省級層面對大數(shù)據(jù)進行立法的地方政府，先后制定出臺了《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》等地方性法規(guī)，此后，上海、重慶和浙江等地紛紛出臺了公共數(shù)據(jù)條例。［12］這些地方性制度規(guī)范對公共數(shù)據(jù)共享和開放、數(shù)據(jù)要素市場、授權運營、數(shù)據(jù)資源開發(fā)和應用、數(shù)據(jù)安全等做了具體規(guī)定，為數(shù)字政府的平穩(wěn)健康發(fā)展提供了有效保障。

首先，數(shù)據(jù)權屬不明晰?！睹穹ǖ洹穬H較為原則地規(guī)定“法律對數(shù)據(jù)網絡虛擬財產的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，但現(xiàn)有法律并未明確數(shù)據(jù)權屬。數(shù)據(jù)所涉及的所有、使用、交換等一系列權利都處在模糊地帶，使得相關部門和企業(yè)的數(shù)據(jù)收集使用、開發(fā)、交換等行為存在極大法律風險。其次，政務數(shù)據(jù)開放開發(fā)推動難。目前缺少完整的數(shù)據(jù)價值管理和交易體系，包括數(shù)據(jù)價值評估、數(shù)據(jù)成本管理、數(shù)據(jù)交易規(guī)則等，對數(shù)據(jù)開發(fā)利潤分配也缺乏合規(guī)指導。而政務數(shù)據(jù)屬于國家重要資源，是無形資產，沒有明確規(guī)則，政務數(shù)據(jù)開放開發(fā)則極有可能導致國有資產流失。［13］

盡管Z市自2021年推進“一網統(tǒng)管”數(shù)字治理模式以來表現(xiàn)頗為出色，但是在需求側仍不盡如人意，數(shù)字政府建設的供需不匹配現(xiàn)象較為突出。目前，在政府的規(guī)劃引領及相關政策的要求下，一些政府數(shù)字化轉型項目紛紛上線，數(shù)字化建設項目雖有相應的技術與基礎設施支撐數(shù)字治理業(yè)務、數(shù)據(jù)及應用架構系統(tǒng)運轉，卻只解決了在線服務“有沒有”的問題，并未實現(xiàn)“好不好”的目標。［14］政府網上服務平臺建設以政府發(fā)起、企業(yè)開發(fā)為主，在場景開發(fā)、模塊設計、系統(tǒng)測試等階段，往往沒有動員民眾參與和吸納社會的意見，導致平臺服務或用戶端不夠便捷，造成群眾不常用、不愿用，影響了數(shù)字政府服務的公眾滿意度。與此同時，工作崗位人員老齡化嚴重，對新事物的接受不敏感，導致對電子政務處理系統(tǒng)的階段性缺失，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位，處理效率和處理能力大大減弱，地區(qū)間、部門間建設進度不一、標準不同甚至存在代差，為一體化整合帶來較大困難。

3.3 數(shù)字人才的需求空間亟需提升

第一，在系統(tǒng)統(tǒng)籌方面，統(tǒng)籌質量還需要提高。業(yè)務驅動和資金驅動傾向明顯，各部門根據(jù)自身業(yè)務發(fā)展需要和自身資金保障水平推動其信息化建設和數(shù)字治理工作，一方面導致有些部門不斷加大自身系統(tǒng)復雜程度，逐步形成信息孤島和系統(tǒng)壁壘，另一方面有些部門的系統(tǒng)建設水平長期落后于實際應用需要。

第二，在能力支撐統(tǒng)籌方面，服務能力還有待提高。市級政務云、政務數(shù)據(jù)資源和共性能力支撐跟部門需求還有差距，在相關資源獲取的便捷性、支撐能力上還有待提高。如部分單位表示在自身系統(tǒng)建設上，在軟硬件信息化技術設施方面都需要市級政務云更有力的支撐。同時，各部門在系統(tǒng)建設中形成的數(shù)據(jù)能力和通用能力也未能與其他部門共享。

第三，在區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌方面，還需要均衡推進。由于各區(qū)域在重視程度、財力保障等方面的不同，造成全市不同區(qū)域推進數(shù)字化轉型和數(shù)字治理方面差距較大。有的區(qū)域在系統(tǒng)整合、業(yè)務創(chuàng)新和典型示范上已走在前列，有的區(qū)域還沒有專門的部門推進具體工作，基礎的政務網絡和政務云建設都還有不少差距。

數(shù)據(jù)政府發(fā)展水平區(qū)域差距形成的主要原因是多方面的：［15］從技術因素看，Z市規(guī)劃更加完善，技術引進更為完備，為數(shù)字政府的建設打下了良好的基礎，其他區(qū)域的技術因素構成不足，起點不同導致如今數(shù)字政府水平不均衡；從組織因素看，領導注意力是影響數(shù)字政府發(fā)展水平的重要變量，是中國國家治理場景下，數(shù)字政府的領導注意力越高，意味著數(shù)字政府發(fā)展的政策支持的資源投入越大；從環(huán)境因素來看，科層制政府在面對復雜社會需求時，社會利益多元的地方政府更能切身感受到數(shù)字政府發(fā)展的必要性，因此建設平臺型組織和回應公眾需求，才是影響數(shù)字政府發(fā)展水平的核心外部因素。

從Z市的數(shù)字治理困境，可以提取到兩點經驗：第一，人才是實現(xiàn)數(shù)字治理建設中的關鍵一環(huán)，吸引人才，留住人才，才能為城市的發(fā)展迸發(fā)出創(chuàng)造力，豐富數(shù)字治理的形式；第二，在公共服務領域，加強對政府的數(shù)字化建設，統(tǒng)籌數(shù)字技術對社會矛盾的影響，對傳統(tǒng)科層制管理的沖擊，提升數(shù)字政府的治理職能。第三，明確事物的發(fā)展是曲折性與前進性的統(tǒng)一，辯證地看待前進道路上的困境，順應數(shù)字化變革的潮流，加快創(chuàng)建安全、自由、有序的數(shù)字治理環(huán)境。

4 結語

當前，我國正處在實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，世界百年未有之大變局加速演進，改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨繁重，對外開放深入推進，需要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。［16］在全球數(shù)字化建設的浪潮中，應更加積極地推進數(shù)字政府的建設，推進數(shù)字治理體系與治理能力現(xiàn)代化。Z市在“一網統(tǒng)管”模式的運行下，取得了一定的治理效果，對市區(qū)的精準化、專業(yè)化運行提供了技術價值，但隨著數(shù)字治理的規(guī)?；\行，相應問題也隨之產生。對人才需求量增大，投入資金比重增高，數(shù)字治理體制中對數(shù)據(jù)的權屬不清晰，政務開放權限模糊，以及數(shù)字治理的統(tǒng)籌規(guī)劃不平衡，使Z市的數(shù)字治理陷入了相應的矛盾沖突。數(shù)字政府發(fā)展是公共治理的一場深刻變革，是從理念到行動、從制度到工具的系統(tǒng)改造工程。這種系統(tǒng)性變革注定不會一帆風順，相反還會遇到利益沖突、社會矛盾等諸多困境。

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Research on the Problems and Challenges of “One Network Management” Mode in Z City， Shandong Province

Wang Yuequn

North China Electric Power University， Beijing

Abstract： Since the 19th National Congress of the Communist Party of China proposed the construction of digital China， the strategic thinking of digital China construction has gradually become clear. At the same time， with the rapid development of cities， traditional technical means have been far from realizing the efficient perception and rapid response of urban operation situation. Under the construction of digital sinicization， Z City responds to the relevant requirements of digital governance and implements the digital governance model of “one network management”. Through the case study， it is found that the problems and challenges in the process of digital governance mainly include the lack of talents， the obstacles in the digital governance system and the imbalance of overall development， and our future responses are proposed.

Key words： Digital governance; Digital government; Talent; Digital system; Overall planning