公共安全的國家戰(zhàn)略與策略
——二十大報告“提高公共安全治理水平”精神學(xué)習(xí)與解讀

羅 云教授

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京),北京 100083)

0 引言

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告第十一部分第三節(jié),針對我國公共安全事業(yè)提出:“堅持安全第一、預(yù)防為主,建立大安全大應(yīng)急框架,完善公共安全體系,推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。其中,公共安全包涵安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、食品安全、藥品安全、生物安全、信息安全等領(lǐng)域。同時,對安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)工作又作出“推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治,加強(qiáng)重點行業(yè)、重點領(lǐng)域安全監(jiān)管。提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力,加強(qiáng)國家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)”等指示。報告中的系列論述體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對于我國公共安全事業(yè)的系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思想,也是新時代國家對公共安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理工作確立的基本方針、戰(zhàn)略格局、保障體系、策略模式、對策措施等。

本研究遵循二十大報告論述的形式邏輯,從基本方針、戰(zhàn)略格局、支撐體系、模式創(chuàng)新、對策措施5個層面,基于個人的專業(yè)背景談?wù)搶W(xué)習(xí)的體會和理解。

1 基本方針:堅持“安全第一、預(yù)防為主”

二十大報告將安全生產(chǎn)領(lǐng)域數(shù)10年確立的“安全第一、預(yù)防為主”的基本方針擴(kuò)大引申至整個公共安全領(lǐng)域,這是針對我國公共安全治理思想的一次重大突破。細(xì)觀公共安全涉及的10多個行業(yè)、領(lǐng)域(安全生產(chǎn)、礦山安全、消防安全、交通安全、特種設(shè)備安全、食品安全、藥品安全、網(wǎng)絡(luò)安全、防震減災(zāi)、防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害防治、校園安全等),其基本方針普遍都有“預(yù)防為主”的內(nèi)容,但能將“安全第一”明確為基本方針的僅有《安全生產(chǎn)法》《特種設(shè)備安全法》《礦山安全法實施條例》《危化品安全管理條例》與《防汛條例》。因此,如何使“安全第一”的方針原則在公共安全各領(lǐng)域得到普遍的遵循,如何科學(xué)、合理地統(tǒng)一確立我國公共安全系統(tǒng)、完整的方針宗旨,這是新時代面對的命題和挑戰(zhàn)。

1.1 “安全第一”方針的起源與確立

“安全第一”于20世紀(jì)初(1901年)作為口號,起源于美國的鋼鐵工業(yè)。當(dāng)時,盡管受經(jīng)濟(jì)蕭條的影響,美國鋼鐵公司仍然強(qiáng)調(diào)“安全第一”的原則,致力于安全生產(chǎn)的目標(biāo),不但減少了事故,而且在產(chǎn)量、質(zhì)量和效益方面獲得成功。經(jīng)過全球百年實踐,“安全第一”已從口號變?yōu)榛痉结?成為人類生產(chǎn)活動甚至一切生活、生存活動的基本原則、最高準(zhǔn)則。

“安全第一”列入我國安全生產(chǎn)基本方針的首要內(nèi)涵,最早由周恩來總理針對民航安全提出,至今演變?yōu)楦餍袠I(yè)的安全生產(chǎn)基本方針。“安全第一”不僅是企業(yè)生產(chǎn)活動的基本方針,而且是企業(yè)生產(chǎn)活動的最高準(zhǔn)則和道德標(biāo)準(zhǔn)?！鞍踩谝弧笔且粋€相對的、辯證的概念,基于新時代的安全認(rèn)知和理念,要在處理安全與生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)以及發(fā)展的相互關(guān)系和矛盾沖突時,必須有“人民至上、生命至上”的紅線意識,有“安全是基礎(chǔ)、是前提、是保障”的底線思維,遵循“安全第一、安全優(yōu)先”的行為準(zhǔn)則。當(dāng)代,統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關(guān)系,正確理解“安全是發(fā)展的基礎(chǔ),穩(wěn)定是強(qiáng)盛的前提”(2023年3月13日,習(xí)近平總書記在全國人民代表大會第一次會議上的講話),這是實現(xiàn)中國式公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化,建立更高水平平安中國應(yīng)遵循的基本原則。

1.2 確立新時代我國公共安全方針的探討

如何確立我國新時代公共安全的基本方針?首先,要以習(xí)近平總書記的總體國家安全觀,以及對安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理等公共安全事業(yè)的論述為遵循;第二,要本著傳承與創(chuàng)新的基本準(zhǔn)則,推陳出新,符合時代發(fā)展的要求;第三,需要基于安全公理、定理和定律,具有安全科學(xué)理論的指導(dǎo);第四,需要充分考慮基本方針?biāo)鶓?yīng)有的內(nèi)涵和外延,保障公共安全總體方針具有基本性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、整體性;第五,中國當(dāng)代的公共安全總體方針,應(yīng)具有時代性、本土化、中國范的特征,應(yīng)該是符合國家國情的“中國式公共安全”總體方針。

基于上述思想和思路,本研究探討性地提出從理念層、準(zhǔn)則層、戰(zhàn)略層、對策層構(gòu)建我國公共安全的總體方針,即:“生命至上、安全第一、預(yù)防為主、系統(tǒng)治理”,如圖1,其內(nèi)涵是[1]:

圖1 公共安全方針的層次結(jié)構(gòu)圖Fig.1 Hierarchy of public safety policy

理念層——思想理念:基于安全第一公理,以“生命至上”為核心理念;

準(zhǔn)則層——行為準(zhǔn)則:依據(jù)安全第一定理,以“安全第一”為根本準(zhǔn)則;

戰(zhàn)略層——基本戰(zhàn)略:基于安全第二公理,以“系統(tǒng)治理”為基本戰(zhàn)略;

對策層——關(guān)鍵對策:依據(jù)安全第二定理,以“預(yù)防為主”為關(guān)鍵對策。

2 戰(zhàn)略格局:建立大安全大應(yīng)急框架

“大安全大應(yīng)急框架”這一創(chuàng)新型概念在黨的二十大報告中首次提出,寓意深邃、內(nèi)涵豐富、意義非凡。“建立大安全大應(yīng)急框架”站在戰(zhàn)略格局的高度,是對公共安全事業(yè)治理給出的基本戰(zhàn)略方向,以及公共安全領(lǐng)域與范疇的科學(xué)定位。準(zhǔn)確認(rèn)識理解“大安全大應(yīng)急”的內(nèi)涵,是建立“大安全大應(yīng)急框架”的前提和基礎(chǔ)。

2.1 正確理解“大安全大應(yīng)急”的寓意

我國的應(yīng)急管理體系總體表現(xiàn)為“小應(yīng)急”的體系[2-3],主要體現(xiàn)為2點:①分部門、分種類、分專業(yè)地對單災(zāi)種進(jìn)行治理;②應(yīng)急治理缺乏系統(tǒng)性,預(yù)防階段和應(yīng)急階段未形成有機(jī)整體,治理過程受限、環(huán)節(jié)散亂,僅停留于事中的應(yīng)急響應(yīng)和救援處置等。而向“大應(yīng)急”的轉(zhuǎn)變要點主要體現(xiàn)為3點:①擴(kuò)大災(zāi)種的包含范圍,從“單災(zāi)種”擴(kuò)大為“多災(zāi)種”;②將各自分離的治理環(huán)節(jié)串聯(lián)為“全鏈條”治理;③形成“防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)”三位一體的全過程應(yīng)急保障。在我國“大安全大應(yīng)急”構(gòu)架體系建設(shè)的推進(jìn)過程中,國際上現(xiàn)有的優(yōu)秀經(jīng)驗和智慧策略值得充分借鑒和學(xué)習(xí)。目前在國際上,針對安全治理,多采用“小安全、專業(yè)化”的思維進(jìn)行各行業(yè)分治;而對于應(yīng)急管理,則采取“大應(yīng)急、綜合化”的“多災(zāi)種”集中統(tǒng)治。應(yīng)急管理與安全管理的區(qū)別在于:事前預(yù)防是安全管理的關(guān)鍵所在,全過程治理是安全管理的整體要求;而應(yīng)急管理的核心任務(wù)是突發(fā)事件的監(jiān)測預(yù)警、處置救援。因此,在“大安全大應(yīng)急”框架建設(shè)中,安全管理的主力或主責(zé)為社會組織和企業(yè)實體,而政府則作為應(yīng)急管理和突發(fā)事件應(yīng)對處置的主體,負(fù)責(zé)監(jiān)測預(yù)警、物資儲備、專業(yè)隊伍、信息共享等。就4類突發(fā)事件來說,事故災(zāi)難、社會安全事件在本質(zhì)上是可預(yù)防的,治理的關(guān)鍵在于事前防范;而自然災(zāi)害則因為本質(zhì)不可預(yù)防,其治理重點是事前預(yù)備、事發(fā)監(jiān)測、事中應(yīng)對等。

建立“大安全大應(yīng)急”框架能為“實現(xiàn)公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”提供科學(xué)的思想理論基礎(chǔ)。構(gòu)建“大安全大應(yīng)急”構(gòu)架,要有“戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思想”,要以“科學(xué)化、專業(yè)化、系統(tǒng)化、一體化”為原則[4],按照公共安全的科學(xué)規(guī)律明確治理對象,根據(jù)專業(yè)屬性建立公共安全的分類、分層體系,綜合應(yīng)用相應(yīng)的治理對策和措施以實現(xiàn)高質(zhì)量的系統(tǒng)治理,從而建立公共安全、事發(fā)前后、治標(biāo)與治本融合協(xié)調(diào)的“一體化”高效治理體系[5]。

2.2 構(gòu)建多維度的“大安全大應(yīng)急”構(gòu)架

構(gòu)建公共安全的“大安全大應(yīng)急”框架,關(guān)鍵是“大”,實質(zhì)是“全”;“大”是相對的,“全”是絕對的。新時代治理能力和治理水平的提升,要點在于把握“大”的合理性和“全”的科學(xué)性,因此要系統(tǒng)地梳理“大安全大應(yīng)急”框架。

“大安全大應(yīng)急”框架應(yīng)從多個維度梳理建構(gòu),根據(jù)安全與應(yīng)急的概念定義,可分別從“大安全”“大應(yīng)急”和“安全與應(yīng)急”3個角度分項梳理。

(1)“大安全”角度。①安全使命“大格局”。國家安全、民生安全、社會安全、生產(chǎn)安全、城市安全、社區(qū)安全等均是公共安全的重大使命;②安全責(zé)任“大體系”。在公共安全管理中,政治責(zé)任、法律責(zé)任、社會責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等構(gòu)成其責(zé)任體系;③安全價值“大范疇”。公共安全管理具有實現(xiàn)生命安全、財產(chǎn)安全、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)保障、社會穩(wěn)定等目標(biāo)的重大價值。

(2)“大應(yīng)急”角度。①突發(fā)事件“全類型”。事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件4類突發(fā)事件“全覆蓋”;②事故事件生命周期“全管控”,即事前、事發(fā)、事中、事后“全鏈條”防控;③事故災(zāi)難防范“全手段”,即:防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)“全過程”。

(3)“安全與應(yīng)急”綜合角度。①安全應(yīng)急治理因素“全要素”,涵蓋人因、物因、環(huán)境、管理綜合全要素;②安全與應(yīng)急治理策略“全對策”,充分應(yīng)用科技、法制、監(jiān)管、文化的“全策略”;③安全與應(yīng)急的治理需要“全主體”,推動政府、社會、企業(yè)及人民“多方參與”“協(xié)同共治”等。

厘清“大安全大應(yīng)急”多個維度的規(guī)律,可以發(fā)現(xiàn):公共安全的“大安全大應(yīng)急”框架,反映的是安全與應(yīng)急“一體兩面”的特性,正如硬幣的兩面,安全與應(yīng)急共同構(gòu)成了積極與消極的管理狀態(tài)。在國家政府組織、社會企業(yè)的治理實踐中,公共安全與應(yīng)急事業(yè)應(yīng)當(dāng)彼此融合,構(gòu)建統(tǒng)一的模式和體系?？茖W(xué)、合理地建構(gòu)“大安全大應(yīng)急”構(gòu)架,將國家公共安全治理的效率進(jìn)一步提高,助力我國公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)早日實現(xiàn)。

綜上所述,本研究從主體維、目標(biāo)維、功能維、對策維、資源維、對象維等多個維度,設(shè)計構(gòu)建“公共安全多維度治理框架”[6],如圖2。

圖2 公共安全多維度治理框架Fig.2 Multidimensional governance framework for public safety

新時代需要:智慧的公共安全領(lǐng)導(dǎo)力統(tǒng)帥、先進(jìn)的公共安全治理觀念引領(lǐng)、明確的本質(zhì)安全目標(biāo)導(dǎo)向、系統(tǒng)的重大公共安全風(fēng)險治理體系支撐[7]、合理的公共安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系保障、先進(jìn)的智能化信息化技術(shù)支持,以及全社會民眾的公共安全能動參與[8]。

3 支撐體系:完善公共安全體系

新時代公共安全領(lǐng)域面臨新挑戰(zhàn),公共安全體系必須更加完善,這也是二十大報告提出的新要求。以戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思想為引導(dǎo),遵循公共安全的科學(xué)原理,借鑒突發(fā)事件應(yīng)對的歷史經(jīng)驗,充分結(jié)合我國國情與安全法律規(guī)范,應(yīng)用7S麥肯錫戰(zhàn)略模型等國際公認(rèn)的科學(xué)治理戰(zhàn)略理論模型[9],探討性地設(shè)計了我國“公共安全治理體系戰(zhàn)略模型”,如圖3。

圖3 基于麥肯錫戰(zhàn)略模型的“公共安全治理體系戰(zhàn)略模型”Fig.3 A strategic model for public safety governance system based on McKinsey's strategic model

該模型的理論內(nèi)涵包括:1項基本方針——生命至上、安全第一、預(yù)防為主、系統(tǒng)治理;6大重要使命——生命安全、財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全、社會穩(wěn)定;以及6大戰(zhàn)略系統(tǒng)和20個子體系,詳見表1。

表1 公共安全治理體系戰(zhàn)略模型的6大戰(zhàn)略系統(tǒng)和20個子體系Tab.1 Accident-cause-training relationship chain

4 模式創(chuàng)新:推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型

“公共安全治理模式向事前轉(zhuǎn)型”是二十大報告提出的重點要求,這一要求涉及2個重要戰(zhàn)略命題:一是如何構(gòu)建公共安全治理模式;二是如何向事前轉(zhuǎn)型。

4.1 構(gòu)建科學(xué)的公共安全治理模式

構(gòu)建科學(xué)的公共安全治理模式,包括健全和完善國家公共安全治理體制和治理機(jī)制,采取科學(xué)有效的治理策略和治理方式,采取“戰(zhàn)略思想、系統(tǒng)思維”的理論和方法[6],以實現(xiàn)專業(yè)化、層次化、系統(tǒng)化、整體化治理。在模式構(gòu)建過程中,要嚴(yán)格遵循公共安全專業(yè)的科學(xué)規(guī)律和特征,分層次、分級別、分類別地規(guī)劃公共安全治理策略,并且能夠包涵和體現(xiàn)綜合且全面的對策措施,以有力指導(dǎo)政府、社會、組織、企業(yè)的安全系統(tǒng)治理[10],以大格局、大系統(tǒng)思想為高度引領(lǐng),將安全與應(yīng)急、事前與事后、治標(biāo)與治本相結(jié)合、相融合,從而指導(dǎo)高質(zhì)量、高效率、高水平治理。

如何建立公共安全治理模式?遵循習(xí)近平總書記的“總體國家安全觀”,以及“大國應(yīng)急”“特色應(yīng)急”的重要論述,本研究應(yīng)用“四梁八柱”系統(tǒng)結(jié)構(gòu),構(gòu)建了以智慧安全文化為引領(lǐng)、“大安全”目標(biāo)價值為導(dǎo)向、多維度系統(tǒng)要素為支柱、全生命過程為保障的公共安全治理模式,如圖4。

圖4 基于總體國家安全觀的公共安全治理模式Fig.4 A public safety governance model based on the overall national safety concept

其中,“八柱”是支撐公共安全事業(yè)的基本子體系,給出了公共安全發(fā)展的重要戰(zhàn)略支柱:一是組織隊伍體系,提供人員組織保障;二是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系,夯實法制制度保障;三是多方參與體系,構(gòu)建全面、全方位系統(tǒng)保障;四是安全風(fēng)險防控體系,強(qiáng)化超前防控能力;五是物質(zhì)裝備體系,提供工程技術(shù)保障;六是事故災(zāi)害處置救援體系,加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè);七是科技支撐體系,提高科技強(qiáng)安水平;八是社會保障體系,實現(xiàn)社會共治。公共安全八大子體系是一個相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)同、相互作用的有機(jī)整體[6]。

4.2 公共安全治理模式轉(zhuǎn)型的方式方法創(chuàng)新

公共安全治理模式轉(zhuǎn)型的目的在于,推進(jìn)國家公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,進(jìn)而實現(xiàn)高水平的平安中國建設(shè)、高質(zhì)量的社會安全保障、高標(biāo)準(zhǔn)的民生安全幸福指數(shù)[11]。為此,需要對思想觀念、戰(zhàn)略策略、方式方法和對策措施進(jìn)行如下創(chuàng)新:

(1)樹立新時代的公共安全治理思想觀念。建立智慧安全、善治安全、本質(zhì)安全、科學(xué)安全的思想觀念,推崇先進(jìn)的安全能動文化、安全自律文化、安全互助文化、安全卓越文化、安全精益文化、安全誠信文化、安全知行文化、安全參與文化等;淘汰落后的安全應(yīng)付文化、安全被動文化、安全投機(jī)文化、安全官僚(主義)文化、安全形式(主義)文化、安全突擊(式)文化、安全運(yùn)動(式)文化、安全擺平文化等。

(2)確立公共安全的系統(tǒng)治理戰(zhàn)略?；凇皯?zhàn)略思想—系統(tǒng)思維”[12],確立新時代公共安全應(yīng)有的戰(zhàn)略策略:加強(qiáng)黨對公共安全治理的領(lǐng)導(dǎo),要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到公共安全治理的全過程和各方面,落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”;推動社會力量廣泛參與公共安全風(fēng)險治理,創(chuàng)新多元主體“共商共治”機(jī)制,發(fā)揮全民的安全智慧,調(diào)動全社會的安全能動性,實現(xiàn)“全員參與、多方共治”;大力培育和宣傳公共安全文化,強(qiáng)化全民安全意識,樹牢“安全發(fā)展”理念,實現(xiàn)全社會“人人都是安全人”;實施全社會的“本質(zhì)安全”策略,建立以風(fēng)險治理為核心、風(fēng)險防控為手段、風(fēng)險最小化為目標(biāo)、防范化解重大安全風(fēng)險為目的的本質(zhì)安全體系。

(3)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共安全治理方式方法。改變長期以來公共安全治理“重事后輕源頭、重結(jié)果輕過程、重形式輕本質(zhì)、重責(zé)任輕教訓(xùn)、重追責(zé)輕整改、重因素輕系統(tǒng)、重現(xiàn)實輕長遠(yuǎn)、重技術(shù)輕文化、重物因輕人因、重智能輕智慧”等方式和做法[5],實施現(xiàn)代的、科學(xué)的公共安全治理方式:從事后經(jīng)驗管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗娘L(fēng)險管理,加強(qiáng)事前安全管理責(zé)任落實,督促和強(qiáng)化事前履責(zé),將問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為目標(biāo)導(dǎo)向,以事故災(zāi)害風(fēng)險管控和隱患排查代替事故發(fā)生后的緊急應(yīng)對,提升事故預(yù)防效果,從事故事件的后果指標(biāo)統(tǒng)計考核轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩^程的效能績效評估。

(4)采取科學(xué)、高效、可持續(xù)的公共安全治理措施[13]。新時代我國公共安全的治理,需要遵循“傳承與創(chuàng)新”“傳統(tǒng)與現(xiàn)代”“世界與中國”互補(bǔ)、互促的原則,推行與推進(jìn)如下治理對策措施:第一是實施科學(xué)治理,遵循公共安全的科學(xué)規(guī)律,強(qiáng)化安全行業(yè)科技發(fā)展,加強(qiáng)工作策略和管理方式的針對性、科學(xué)性。第二是法治化治理,首要任務(wù)就是要加快公共安全領(lǐng)域的立法進(jìn)展,要實現(xiàn)公共安全有法可依,并做到嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律,營造全民建設(shè)公共安全的法制氛圍,做到政府依照法律監(jiān)督治理、企業(yè)進(jìn)行合法生產(chǎn)經(jīng)營活動,讓科學(xué)規(guī)范定型落實,將安全法治的創(chuàng)新成果可視化,建立良好的安全管理秩序,促進(jìn)安全監(jiān)察有序規(guī)范進(jìn)行,使遵法、守法常態(tài)化,將系統(tǒng)工程戰(zhàn)略和綜合治理策略全面實施于公共安全治理體系,全面落實公共安全責(zé)任,促進(jìn)安全制度改革完善、安全機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展、政府部門多方聯(lián)動施策施政,提升國家安全發(fā)展質(zhì)量和效率,更好地完成建設(shè)“平安中國”這一目標(biāo)。第三是標(biāo)準(zhǔn)化治理,針對復(fù)雜公共安全系統(tǒng)中涉及的安全管理要素(人、機(jī)、環(huán)、管),評估、制定、公布和貫徹執(zhí)行相應(yīng)的安全管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范,使企業(yè)、組織生產(chǎn)生活的條件和環(huán)節(jié)、過程等都處于安全、有序的狀態(tài),將公共安全的本質(zhì)規(guī)律進(jìn)行普及,促進(jìn)各行業(yè)對公共安全的技術(shù)、理論支持。第四是推行多元化治理,在參與主體的維度上,建立“政府多方監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會治理、企業(yè)組織落實、社會媒體監(jiān)督、員工主動反饋”的“多方參與”共治機(jī)制。在能力維度上,要提升領(lǐng)導(dǎo)層的決策力、管理層的專業(yè)力,一線員工的執(zhí)行力;在公共安全事業(yè)面對的事故災(zāi)難“全生命周期”的維度,要做到“事前、事發(fā)、事中、事后”“全過程”“全鏈條”“全生命周期”的治理。第五是實行精細(xì)化治理,針對行業(yè)差異性、地區(qū)多樣性、風(fēng)險事件的特殊性,實行差異化管控,應(yīng)用基于風(fēng)險的監(jiān)管 (risk based supervision/management,RBS/M)理論,推行基于公共安全風(fēng)險特性治理模式和機(jī)制。第六是應(yīng)用信息化治理,加快“公共安全+互聯(lián)網(wǎng)”“公共安全+物聯(lián)網(wǎng)”“公共安全+AI/AR/VR”技術(shù)的應(yīng)用發(fā)展,將安全行業(yè)的技術(shù)性進(jìn)一步提升,促進(jìn)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、智能控制技術(shù)與傳統(tǒng)安全行業(yè)的融合,使公共安全管理手段更數(shù)據(jù)化、智能化,從而提高公共安全的高技術(shù)保障能力和水平。

5 對策措施:推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治

二十大報告針對公共安全事業(yè)的論述表明,公共安全包括的重要領(lǐng)域有:安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、食品安全、藥品安全、生物安全、信息安全等方面,安全生產(chǎn)首當(dāng)其沖。報告專門指出:“推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治,加強(qiáng)重點行業(yè)、重點領(lǐng)域安全監(jiān)管?！逼渲袕?qiáng)調(diào)了“推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治”的戰(zhàn)略要求,特指了“安全生產(chǎn)風(fēng)險”,這是值得關(guān)注和深入理解的。推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治是需要長期推進(jìn)的任務(wù),堅持以“防范化解重大安全風(fēng)險”為目標(biāo),以2021年新版《安全生產(chǎn)法》通過法律形式明確的“安全生產(chǎn)風(fēng)險預(yù)控”機(jī)制為手段,科學(xué)、專業(yè)、精準(zhǔn)地實施好“安全生產(chǎn)風(fēng)險整治”這一對策措施。

5.1 深入、精準(zhǔn)地理解和把握安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治

首先,要正確理解風(fēng)險管控機(jī)制的實質(zhì)。就是要落實安全生產(chǎn)風(fēng)險的源頭治理、超前預(yù)控,追求安全生產(chǎn)經(jīng)營過程的風(fēng)險最小化、安全最大化,從而全面提升企業(yè)本質(zhì)安全水平。為此,要科學(xué)理解風(fēng)險分類分級預(yù)控的“匹配原理”,如圖5。通過實施科學(xué)的風(fēng)險分類分級匹配防控原則,改進(jìn)“欠監(jiān)管”和“過監(jiān)管”2種傳統(tǒng)安全監(jiān)管存在的偏差,解決低能、低效、不可持續(xù)問題,優(yōu)化安全生產(chǎn)治理方式,提升安全生產(chǎn)現(xiàn)代治理能力和水平。

注:ALARP為最低合理可行性(as Low as Reasonably Practicable)圖5 風(fēng)險分類分級匹配防控原則Fig.5 Risk classification and grading matching prevention and control principles

其次,認(rèn)識和把握安全風(fēng)險治理的精髓。安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治或治理要建立在科學(xué)的風(fēng)險分類分級基礎(chǔ)上,其精髓在于實現(xiàn)安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的“最合理可行”(ALARP準(zhǔn)則)。即通過推行風(fēng)險分類分級管控機(jī)制,一方面可在同等安全監(jiān)管工作量的前提下,從能量、規(guī)模、形式、狀態(tài)等多個方面取得更高效的安全管理效果;另一方面可保證對于同樣的安全管理效果,安全風(fēng)險分級管控能夠節(jié)約治理成本,實現(xiàn)安全性與經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一。

最后,了解和認(rèn)知風(fēng)險防控或治理機(jī)制的特點。安全風(fēng)險整治與一般泛泛的安全生產(chǎn)整治不同,其具備科學(xué)性、系統(tǒng)性、全面性、動態(tài)性、實時性、精準(zhǔn)性、合理性和可持續(xù)性的特點。安全風(fēng)險整治是一種面向現(xiàn)實風(fēng)險的動態(tài)管控模式,區(qū)別于針對固有危害因素的靜態(tài)管理;系統(tǒng)科學(xué)地開展風(fēng)險定量分級管理,改變了“是與否”這一二元定性的管理方式;管控內(nèi)容不再局限于顯性危險和單一風(fēng)險因素,而是潛在風(fēng)險和組合風(fēng)險的系統(tǒng)整合;將管控對象從危險源/點(物)延伸至風(fēng)險源(物與狀態(tài)/環(huán)境組合);形成一種“從上而下”與“從下而上”相結(jié)合的能動式監(jiān)管治理模式;管控重點由事故分析和追責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程、全要素風(fēng)險治理[14]。

5.2 專業(yè)、科學(xué)地推進(jìn)和實施安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治

落實二十大報告提出的“安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治”,要遵循科學(xué)、專業(yè)、有效性的原則,要求正確地應(yīng)用安全生產(chǎn)風(fēng)險的理論、技術(shù)與方法作為基礎(chǔ)。為此,本研究提出實施安全生產(chǎn)風(fēng)險治理和整治對策措施的“十個做到”[13]。

(1)做到:安全紅線,理念為治。其中,核心理念為“堅持發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條紅線”,以此為指導(dǎo),樹立“以人為本、生命至上”的安全觀,正確認(rèn)識統(tǒng)籌發(fā)展和安全,以及安全與經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)、效益、效率之間的關(guān)系,嚴(yán)格遵守安全法則并落實安全責(zé)任,使安全成為民族復(fù)興、國家發(fā)展、社會進(jìn)步的“保障線”“生命線”。

(2)做到:安全第一,標(biāo)本兼治。“安全第一,預(yù)防為主、綜合治理”是安全生產(chǎn)工作的基本方針,“標(biāo)本兼治”是安全生產(chǎn)工作的基本方略。理解“安全第一”,就是指“安全為天、安全至上、安全優(yōu)先”!做到“安全第一”,就是在實際工作中,做到安全重于一切、安全高于一切、安全先于一切、安全決定一切、不安全否定一切!標(biāo)本兼治就是要以突發(fā)事件情景為驅(qū)動,既要通過風(fēng)險隱患管控、安全事故管理解決生產(chǎn)經(jīng)營中存在的種種安全問題,又要深化相關(guān)研究、健全法制體系、引入先進(jìn)科技,以打造系統(tǒng)性的主動式安全與應(yīng)急管理模式。

(3)做到:系統(tǒng)安全,綜合施治。二十大報告提出的“大安全大應(yīng)急”框架的要求,以及我國長期推行的“黨、政、工、團(tuán)、婦齊抓共管”的策略,就是系統(tǒng)安全的體現(xiàn);安全科學(xué)的“三E”對策(科學(xué)強(qiáng)安、管理固安、文化興安)、“三P”策略(事前預(yù)防、事中應(yīng)急、事后補(bǔ)救)、事故致因的“4M”要素(人因、物因、環(huán)境、管理)等理論,就是對系統(tǒng)安全、綜合施治的理論支撐。

(4)做到:本質(zhì)安全,科學(xué)根治。首先,依靠科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步提高技術(shù)的本質(zhì)安全;其次,應(yīng)用科學(xué)管理的理論和方法,提升生產(chǎn)技術(shù)系統(tǒng)的本質(zhì)安全;最后,基于安全科學(xué)的原理和智能安全的技術(shù),實現(xiàn)文化興安,打造“大系統(tǒng)”的本質(zhì)安全企業(yè)。

(5)做到:超前預(yù)防,隱患查治。從源頭入手,將著力點放在導(dǎo)致事故發(fā)生的隱患上,在日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中,開展實時、動態(tài)的安全事故隱患排查工作,采取各種可行的治理措施,從根源上消除事故隱患,防患于未然,有效預(yù)防事故發(fā)生。

(6)做到:風(fēng)險管控,分級防治。安全風(fēng)險是事故隱患的前端,風(fēng)險失控便會導(dǎo)致隱患,因此需加強(qiáng)風(fēng)險管控,進(jìn)而科學(xué)、合理、有效地提高安全生產(chǎn)工作。對于高危項目審批,城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計、建設(shè)、管理等各項工作,必須將安全作為首要前提,實行重大安全風(fēng)險“一票否決制”,由政府對安全風(fēng)險實施分類監(jiān)管、分級管控,企業(yè)開展全面動態(tài)地風(fēng)險預(yù)報、科學(xué)合理的風(fēng)險預(yù)警、及時有效的風(fēng)險預(yù)控,進(jìn)而形成多方參與、相互合作、協(xié)調(diào)共治的風(fēng)險管控機(jī)制。

(7)做到:責(zé)任體系,全員共治。對于任何組織來說,安全責(zé)任制是安全生產(chǎn)工作中的首要前提和基本保障,其完善構(gòu)建具體體現(xiàn)在“全員共治”,嚴(yán)格落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“人人參與、人人有責(zé)”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”,進(jìn)而實現(xiàn)“人人共擔(dān)安全發(fā)展責(zé)任、人人共享安全發(fā)展成果”。

(8)做到:改革創(chuàng)新,強(qiáng)化法治?！傲⑸品ㄓ谔煜?則天下治;立善法于一國,則一國治”。在安全生產(chǎn)中,應(yīng)善于運(yùn)用法治思維和方式,建立健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,著力強(qiáng)化安全執(zhí)法能力,從而提高全體成員的安全守法意識、安全履責(zé)觀念,確保提升安全相關(guān)法律要求的執(zhí)行力。從政府和企業(yè)2個層面進(jìn)行改革創(chuàng)新,創(chuàng)新建立“監(jiān)察與管理相結(jié)合、自上而下的監(jiān)管與自下而上的監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的管控機(jī)制。

(9)做到:文化興安,勵精圖治。人的不安全行為是導(dǎo)致事故發(fā)生的最主要原因,而安全文化則可以有力地提升組織成員的安全意識和素養(yǎng),進(jìn)而改善人的行為[15]。通過加強(qiáng)安全文化建設(shè),從理念、制度、行為和物質(zhì)等多個方面加強(qiáng)安全生產(chǎn),促進(jìn)人員的安全意識,提升全民安全素質(zhì),進(jìn)一步強(qiáng)化全員安全責(zé)任落實能力,培養(yǎng)塑造本質(zhì)安全型人,實行文化興安戰(zhàn)略,保障安全生產(chǎn)長治久安。

(10)做到:基礎(chǔ)建設(shè),固本而治。強(qiáng)化安全生產(chǎn)基礎(chǔ)是黨和國家對安全發(fā)展提出的基本要求。在安全與應(yīng)急管理工作中,對于任何組織而言,無論監(jiān)管還是責(zé)任落實,強(qiáng)化安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)、基本、基層“三基”建設(shè)工作,都應(yīng)當(dāng)被高度重視。這要求從安全機(jī)構(gòu)、人員、資金保障入手,通過科技引入和融合強(qiáng)化安全培訓(xùn)、安全檢查等安全管理工作,逐步推動在設(shè)備、工藝、崗位、現(xiàn)場和班組管理中的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化提升等。

6 結(jié)論

本研究遵循黨的二十大報告的邏輯,針對我國公共安全事業(yè),從基本方針、戰(zhàn)略格局、支撐體系、模式創(chuàng)新、對策措施5個方面開展了分析和探討,主要結(jié)論如下:

(1)深入剖析我國公共安全事業(yè)的基本方針,從理念層、準(zhǔn)則層、戰(zhàn)略層、對策層4個層次闡述了基本方針的理論內(nèi)涵,進(jìn)一步探討“大安全大應(yīng)急”的深刻寓意,構(gòu)建了公共安全多維度治理框架,為完善我國公共安全體系提供參考。

(2)建立了基于麥肯錫戰(zhàn)略模型的公共安全治理體系戰(zhàn)略模型并闡述其內(nèi)涵,同時提出了基于總體國家安全觀的公共安全治理模式,為推進(jìn)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型提供了創(chuàng)新的方向和路徑遵循。

(3)針對推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險專項整治提出了相應(yīng)對策,對于解決目前我國安全生產(chǎn)工作中存在的本質(zhì)安全水平低、全過程管理能力差、安全監(jiān)管不到位等問題具有重大理論意義和指導(dǎo)價值。