雙重壓力下轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)效應(yīng)

王宇昕　余興厚　陳亞惠

摘要：財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配使地方政府面臨財(cái)政縱向失衡壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)滯后則給地方政府帶來經(jīng)濟(jì)趕超壓力，這兩種壓力促使地方政府將更多的財(cái)政資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，而轉(zhuǎn)移支付帶來的財(cái)力增強(qiáng)則會(huì)激勵(lì)地方政府增加對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出。以16個(gè)省區(qū)市的237個(gè)地級(jí)市為樣本的分析表明：地方政府人均基本公共服務(wù)財(cái)政支出與其獲得的人均轉(zhuǎn)移支付顯著正相關(guān)，與財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力顯著負(fù)相關(guān)。進(jìn)一步的門檻效應(yīng)和調(diào)節(jié)效應(yīng)分析發(fā)現(xiàn)：轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)效應(yīng)，隨著財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力的增大而逐漸減弱；轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的增加可以弱化財(cái)政縱向失衡壓力對(duì)基本公共服務(wù)供給的負(fù)向影響，但對(duì)經(jīng)濟(jì)趕超壓力的負(fù)向作用沒有顯著的調(diào)節(jié)效應(yīng)，表明轉(zhuǎn)移支付可以顯著緩解財(cái)政縱向失衡壓力，但對(duì)經(jīng)濟(jì)趕超壓力的緩解作用不明顯。應(yīng)改進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制以有效促進(jìn)公共服務(wù)均等化，建立和完善省以下政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅制度以減輕地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力，深化地方政府績效評(píng)價(jià)考核機(jī)制改革以減輕地方政府的經(jīng)濟(jì)增長壓力。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)；財(cái)政縱向失衡；財(cái)政壓力；經(jīng)濟(jì)趕超；經(jīng)濟(jì)增長壓力；地市級(jí)政府

中圖分類號(hào)：F812.2；F299.23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1674-8131（２０２３）0５-0066-14

一、引言

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，因此，必須實(shí)現(xiàn)各地區(qū)各領(lǐng)域各主體的平衡發(fā)展和充分發(fā)展。地區(qū)之間存在顯著的差距是發(fā)展不平衡不充分的主要方面之一，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)均等化則不但是縮小地區(qū)差距的有效路徑，也是地區(qū)平衡發(fā)展和充分發(fā)展的具體表現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，要健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。然而，一個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)，尤其是基本公共服務(wù)主要由地方政府通過財(cái)政支出來提供，在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著差距，進(jìn)而財(cái)政收入水平存在顯著差距的情形下，要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化就必須依靠有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和機(jī)制。

王宇昕，余興厚，陳亞惠：雙重壓力下轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)效應(yīng)在財(cái)政分權(quán)體制下，作為聯(lián)結(jié)各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的重要紐帶和銜接財(cái)政收支的主要橋梁，轉(zhuǎn)移支付在彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口、矯正地區(qū)間財(cái)力差距等方面扮演著舉足輕重的作用（王英家 等，2022；呂冰洋 等，2019）［1-2］。作為一種來自上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)援助，轉(zhuǎn)移支付具有直接緩解財(cái)政縱向失衡、促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均等化的功效（徐明，2022）［3］。解決公共產(chǎn)品供給的外部性問題，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展也是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要的政策目標(biāo)之一（王瑞民 等，2017；Dreyer et al.，2015）［4-5］。因此，通過轉(zhuǎn)移支付有效激勵(lì)地方政府的財(cái)政支出優(yōu)先向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，是加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要措施。然而，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)位條件等不同，不同地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度表現(xiàn)出顯著的差異性（郝春虹 等，2021）［6］。一方面，地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付能直接緩解因其自身財(cái)力不足而造成的財(cái)政壓力，有效地彌補(bǔ)公共服務(wù)支出缺口，對(duì)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生正向促進(jìn)作用；另一方面，獲得的轉(zhuǎn)移支付增加也可能會(huì)造成一些地方政府對(duì)上級(jí)政府產(chǎn)生救助預(yù)期和依賴，而這種無成本或較低成本的財(cái)政收入容易使得地方政府陷入軟預(yù)算約束的“激勵(lì)陷阱”，這會(huì)在很大程度上弱化轉(zhuǎn)移支付的政策效果，甚至對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生負(fù)向影響。因此，有必要對(duì)轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)供給效應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)性考察。

目前，較多文獻(xiàn)探討轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力均等化的影響，并大多認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付具有財(cái)力均等化效應(yīng)，但不同類型轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)有所差異（賈曉俊 等，2015；馬海濤 等，2017邱強(qiáng)，2019；董艷玲 等，2022；劉曉明 等，2022）［7-11］。轉(zhuǎn)移支付可以通過增強(qiáng)地方財(cái)力來影響地方政府的財(cái)政支出行為，但地區(qū)間財(cái)力的均等化并不一定意味著基本公共服務(wù)的均等化（曾明 等，2014）［12］，因?yàn)?，?cái)政支出結(jié)構(gòu)也可能存在顯著的地區(qū)差異，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的影響更多地取決于地方政府的財(cái)政支出方向選擇（繆小林 等，2017）［13］。如果地方政府在獲得轉(zhuǎn)移支付資金后增加對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出，那么轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給就具有直接的激勵(lì)效應(yīng)。而在財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)稅收入競爭和政治晉升競爭成為影響地方政府財(cái)政支出行為選擇的重要因素（吳柏鈞 等，2021；龔鋒 等，2022）［14-15］，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)往往會(huì)呈現(xiàn)出明顯的“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕民生改善”傾向，即相較于科教文衛(wèi)等軟公共產(chǎn)品，地方政府更愿意把包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性領(lǐng)域（亓壽偉 等，2015；鄭垚 等，2018）［16-17］，這將會(huì)大大弱化轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)基本公共服務(wù)供給激勵(lì)效應(yīng)。因此，還有必要進(jìn)一步深入探討在財(cái)政壓力和經(jīng)濟(jì)增長壓力下轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的影響及其機(jī)制。

鑒于上述，本文從以下方面對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行拓展和深化：第一，將財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的縱向財(cái)政失衡（即由財(cái)權(quán)與事權(quán)失配導(dǎo)致的地方政府財(cái)政收支不平衡）程度視為地方政府面臨的“縱向財(cái)政失衡壓力”，將促使地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略的地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距視為地方政府面臨的“經(jīng)濟(jì)趕超壓力”，進(jìn)而在分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)效應(yīng)的基礎(chǔ)上，探究縱向財(cái)政失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的影響以及轉(zhuǎn)移支付在其中的調(diào)節(jié)作用，同時(shí)還進(jìn)一步探討在不同的縱向財(cái)政失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力下轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)供給激勵(lì)效應(yīng)是否存在差異，有助于深入認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)地方政府增加公共產(chǎn)品供給的作用機(jī)制。第二，有別于既有相關(guān)文獻(xiàn)主要基于省級(jí)層面進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析，本文以地級(jí)市為樣本進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，能夠?yàn)榻∪∫韵仑?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)而有效促進(jìn)地方政府的公共產(chǎn)品供給能力提升以及地區(qū)公共服務(wù)均等化提供有益啟示。

二、理論分析與研究假說

不同于將經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治分權(quán)同步推進(jìn)的西方聯(lián)邦主義國家，我國的財(cái)政分權(quán)在制度設(shè)計(jì)上采取了財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)相結(jié)合的方式（儲(chǔ)德銀 等，2017）［18］。中央政府一方面將財(cái)權(quán)上收，另一方面將本屬于中央政府的事權(quán)下放到地方政府，央地政府間的財(cái)政關(guān)系表現(xiàn)出“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下沉”的特征，這種非對(duì)稱性分權(quán)所形成的財(cái)力缺口導(dǎo)致地方政府普遍面臨財(cái)政縱向失衡問題（吉富星 等，2019）［19］。由于現(xiàn)行的分權(quán)體制只是規(guī)范了中央政府與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，因而省級(jí)政府通常比照中央與省的財(cái)政分權(quán)體制來設(shè)計(jì)省以下政府的財(cái)政分權(quán)體制，這會(huì)使地市級(jí)政府面臨更為嚴(yán)重的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題（陳文美 等，2018）［20］。因此，地方政府的財(cái)政支出會(huì)受制于其有限的財(cái)稅收入，進(jìn)而對(duì)其基本公共服務(wù)的有效供給形成約束。而轉(zhuǎn)移支付則是緩解地方政府財(cái)政縱向失衡的一個(gè)重要制度安排，能夠通過增強(qiáng)地方政府的財(cái)力促使其增加基本公共服務(wù)供給，尤其是一些公共服務(wù)領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接加大了地區(qū)公共服務(wù)投入。

基于上述分析，本文提出研究假說H1：地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付增加會(huì)促使其加大對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出，進(jìn)而產(chǎn)生基本公共服務(wù)供給激勵(lì)效應(yīng)。

政治體制、社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)水平等發(fā)展環(huán)境因素會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付與公共產(chǎn)品供給之間的關(guān)系產(chǎn)生重要影響（李永友 等，2017）［21］。不同地區(qū)的地方政府面臨的發(fā)展環(huán)境不同，因而可能具有不同的財(cái)政支出傾向，表現(xiàn)為不同的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。對(duì)于獲得的轉(zhuǎn)移支付資金，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，不同地方政府也可能有不同的投入方向，從而產(chǎn)生不同的基本公共服務(wù)供給激勵(lì)效應(yīng)。對(duì)此，本文主要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行探討：第一，從財(cái)政分權(quán)體制來看，其帶來的財(cái)政縱向失衡程度在不同地區(qū)存在差異，即地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的程度不同，表現(xiàn)為地方財(cái)政支出與地方財(cái)政收入的缺口規(guī)模不同。財(cái)政縱向失衡程度越高，地方政府的財(cái)政壓力越大，就越會(huì)將財(cái)政資金（包括得到的轉(zhuǎn)移支付）優(yōu)先投向能夠在短期內(nèi)直接或間接促進(jìn)財(cái)政收入增長的領(lǐng)域（如生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)貼等），以緩解其財(cái)政縱向失衡壓力，而對(duì)于在短期內(nèi)難以產(chǎn)生財(cái)政收入增長效應(yīng)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域則往往是支出傾向較低。第二，從政治集權(quán)體制看，地方官員的晉升或連任與其政績考核緊密相關(guān)，而在經(jīng)濟(jì)高速增長階段，GDP標(biāo)尺或GDP增速成為地方官員政績考核的關(guān)鍵性指標(biāo)（吳延兵，2017）［22］。根據(jù)財(cái)政競爭的資本流動(dòng)假說和市場維護(hù)型聯(lián)邦主義假說（Keen et al.，1997；Weingast，1995）［23-24］，在地區(qū)間激烈的橫向經(jīng)濟(jì)增長競爭中，地方政府為了能夠獲勝勢(shì)必會(huì)更加注重財(cái)政支出的短期經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。在此背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的地區(qū)，地方政府越希望能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的趕超，這種經(jīng)濟(jì)趕超壓力（即經(jīng)濟(jì)增長壓力）會(huì)使其更傾向于將財(cái)政資金投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，以期能在短期內(nèi)迅速地推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而獲取較好的政績。因此，雖然對(duì)不同地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同樣都會(huì)為其帶來財(cái)力增強(qiáng)，但在財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力較大時(shí)，地方政府也會(huì)將財(cái)力增量相對(duì)更多地投向更能帶來財(cái)政收入增長和經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域，進(jìn)而產(chǎn)生的基本公共服務(wù)供給激勵(lì)效應(yīng)較??；而當(dāng)財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力較小時(shí)，地方政府則會(huì)將財(cái)力增量相對(duì)更多地投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而產(chǎn)生較大的基本公共服務(wù)供給激勵(lì)效應(yīng)。

基于上述分析，本文提出研究假說H2：地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力越大，轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)效應(yīng)越小，即存在財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力的門檻效應(yīng)。

實(shí)際上，財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力本身也會(huì)對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生影響。政績考核壓力和地方財(cái)政壓力是影響地方政府財(cái)政決策和行為的重要因素（胡斌 等，2018）［25］。一方面，地方政府享有對(duì)財(cái)政收入的剩余索取權(quán)以及經(jīng)濟(jì)增長的政績紅利，當(dāng)面臨的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力增大時(shí)，通過推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來獲取更多的財(cái)政收入和更好的經(jīng)濟(jì)增長績效成為地方政府緩解財(cái)政收支不平衡和縮小與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的最佳選擇，因而其會(huì)縮減在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出以用于更多地支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，地方政府間的競爭主要包括招商競爭、管理權(quán)競爭、晉升競爭以及公共產(chǎn)品供給競爭等，相較于前三種競爭而言，后者處于一個(gè)相對(duì)不重要的地位（王宇昕 等，2022）［26］。因此，地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力越大，越不利于其提高地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平。而對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的使用，地方政府也不可能全部投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，必然會(huì)有部分轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域，而且隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力得到緩解，進(jìn)而有可能增加對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出。因此，轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力與地區(qū)基本公共服務(wù)供給之間的關(guān)系產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用，即會(huì)弱化財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力對(duì)基本公共服務(wù)供給的負(fù)向影響。此外，由于轉(zhuǎn)移支付可以直接顯著地緩解財(cái)政縱向失衡壓力，而對(duì)經(jīng)濟(jì)趕超壓力的作用較為間接并可能不明顯，因而轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政縱向失衡壓力作用的調(diào)節(jié)效應(yīng)可能更為明顯。

基于上述分析，本文提出研究假說H3：地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力增加對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給具有負(fù)向影響，轉(zhuǎn)移支付對(duì)這種負(fù)向影響具有調(diào)節(jié)作用（即轉(zhuǎn)移支付增加會(huì)弱化該負(fù)向影響），其中對(duì)財(cái)政縱向失衡壓力的負(fù)向影響的調(diào)節(jié)效應(yīng)更為顯著。

三、實(shí)證方法設(shè)計(jì)

1.基準(zhǔn)模型構(gòu)建與變量選取

為檢驗(yàn)地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的影響，構(gòu)建基準(zhǔn)模型（1）：

exp_i，t=α₁transfer_i，t+α₂X_i，t+u_i+v_t+ε_i，t（1）

其中：被解釋變量（exp_i，t）為“基本公共服務(wù)供給”，表示城市i在t年的基本公共服務(wù)供給水平；核心解釋變量（transfer_i，t）為“轉(zhuǎn)移支付”，表示城市i在t年獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模水平；X_i，t代表一組控制變量，包括地區(qū)的“宏觀稅率”“資本邊際產(chǎn)出”“城鎮(zhèn)化水平”“人口密度”等；u_i代表個(gè)體（地區(qū)）固定效應(yīng)，v_t代表時(shí)間（年度）固定效應(yīng)，ε_i，t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

（1）被解釋變量“基本公共服務(wù)供給”。相關(guān)研究中對(duì)基本公共服務(wù)供給水平的衡量通常采用投入指標(biāo)（在相關(guān)領(lǐng)域的財(cái)政支出規(guī)模）或產(chǎn)出指標(biāo)（如中小學(xué)的師生比、萬人擁有的醫(yī)師數(shù)等），本文選取投入指標(biāo)。這是因?yàn)?，一方面，各地區(qū)將財(cái)政支出轉(zhuǎn)化成公共產(chǎn)品的效率存在差異，私人企業(yè)或非營利組織在公共產(chǎn)品供給數(shù)量、供給能力上也有所不同，用投入指標(biāo)更能反映地方政府的財(cái)政支出行為傾向，契合本文的研究主題；另一方面，公共服務(wù)供給涉及的內(nèi)容較多，僅選用部分產(chǎn)出指標(biāo)可能無法代表公共服務(wù)供給的真實(shí)水平。為了進(jìn)一步考察轉(zhuǎn)移支付對(duì)不同類型的基本公共服務(wù)供給的影響，本文采用了4個(gè)被解釋變量，分別為“基本公共服務(wù)供給”“教育服務(wù)供給”“醫(yī)療衛(wèi)生供給”“社會(huì)保障供給”；同時(shí)，為消除不同城市人口差異所帶來的影響，采用人均指標(biāo)來衡量。具體來講，“教育服務(wù)供給”采用“財(cái)政教育支出/地區(qū)常住人口”來衡量，“醫(yī)療衛(wèi)生供給”采用“財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出/地區(qū)常住人口”來衡量，“社會(huì)保障供給”采用“財(cái)政社會(huì)保障支出/地區(qū)常住人口”來衡量，“基本公共服務(wù)供給”為上述3項(xiàng)之和。

（2）核心解釋變量“轉(zhuǎn)移支付”。借鑒鄭浩生和李東坤（2016）、王宇昕等（2019）的方法［27-28］，同樣使用人均指標(biāo)，即用“（預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出-預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入）/ 地區(qū)戶籍人口總數(shù)”來衡量轉(zhuǎn)移支付規(guī)模水平。與人均基本公共服務(wù)供給水平的測(cè)算采用地區(qū)常住人口數(shù)不同，人均轉(zhuǎn)移支付規(guī)模水平的測(cè)算采用地區(qū)戶籍人口數(shù)，這是因?yàn)楫?dāng)前轉(zhuǎn)移支付資金的分配主要是與地區(qū)戶籍人口數(shù)量掛鉤。

（3）控制變量。一是“宏觀稅率”，采用“地方財(cái)政收入/地區(qū)GDP”來衡量。作為地區(qū)公共財(cái)政收入的主要來源，稅收能夠?yàn)榈胤秸男泄卜?wù)職能提供有效保障，通常宏觀稅率較高的地區(qū)更有實(shí)力也更有可能提供高水平的基本公共服務(wù)。二是“資本邊際產(chǎn)出”，參照何強(qiáng)和董志勇（2015）的做法［29］，采用“地區(qū)GDP/ 全社會(huì)固定資產(chǎn)投資”作為替代變量。資本的投入產(chǎn)出關(guān)系可以在一定程度上反映地方政府提供公共產(chǎn)品的成本，這也是影響地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平的一個(gè)重要因素。三是“城鎮(zhèn)化水平”，采用“地區(qū)非農(nóng)業(yè)人口/地區(qū)年末總?cè)丝凇眮砗饬?。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是有效破解城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)資源失衡的重要途徑，也是提高地區(qū)整體基本公共服務(wù)供給水平的有效手段。四是“人口密度”，采用“地區(qū)常住人口/行政區(qū)域面積”來衡量。人口密度不但與基本公共服務(wù)供給的人均成本有關(guān)，而且與基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量需求有關(guān)，進(jìn)而會(huì)影響地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平。

2.門檻效應(yīng)檢驗(yàn)方法

為考察在不同的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力下，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的不同影響，進(jìn)一步采用門檻效應(yīng)模型來進(jìn)行檢驗(yàn)。構(gòu)建門檻效應(yīng)模型（2），其中，I（·）表示門檻指標(biāo)函數(shù)，Z為門檻變量，設(shè)置“財(cái)政縱向失衡壓力”“經(jīng)濟(jì)趕超壓力”“雙重壓力”3個(gè)門檻變量，分別用以分析在不同壓力的動(dòng)態(tài)變化中轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對(duì)基本公共服務(wù)供給的異質(zhì)性影響。

3.調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)方法

4.數(shù)據(jù)來源與處理

本文以地級(jí)市為研究樣本，數(shù)據(jù)來源于EPS數(shù)據(jù)平臺(tái)各省區(qū)市的縣市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，對(duì)于部分缺失數(shù)據(jù)采用各省區(qū)市統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充。限于EPS數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計(jì)年鑒地市級(jí)公共財(cái)政分類支出數(shù)據(jù)的可獲得性，本文最終樣本為內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、天津、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖南、廣西、四川、重慶、貴州、甘肅等16個(gè)省區(qū)市的237個(gè)地級(jí)市；同時(shí)，由于我國財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)口徑在2007年發(fā)生了明顯變化，為了避免由于統(tǒng)計(jì)口徑不同對(duì)研究結(jié)果造成的影響，選取的樣本時(shí)間段為2007—2018年。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

四、實(shí)證結(jié)果分析

1.基準(zhǔn)模型估計(jì)結(jié)果

基準(zhǔn)模型（1）的回歸結(jié)果見表2。Hausman檢驗(yàn)的P值接近于0，拒絕原假設(shè)，因而使用固定效應(yīng)模型。表2的Panel A顯示，“轉(zhuǎn)移支付”對(duì)“基本公共服務(wù)供給”“教育服務(wù)供給”“醫(yī)療衛(wèi)生供給”“社會(huì)保障供給”的估計(jì)系數(shù)均顯著為正，表明地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付增加會(huì)帶來地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平的顯著提高，即轉(zhuǎn)移支付資金通過彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生了正向激勵(lì)效應(yīng)，而且這種激勵(lì)在各類基本公共服務(wù)供給中均存在?？紤]到轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政支出的影響可能存在一定的滯后性，進(jìn)一步使用核心解釋變量和控制變量的滯后1期項(xiàng)來進(jìn)行模型檢驗(yàn)，回歸結(jié)果見表2的Panel B，各變量估計(jì)系數(shù)的符號(hào)和顯著性水平均未發(fā)生明顯改變，表明分析結(jié)果具有穩(wěn)健性。由此，研究假說H1得到驗(yàn)證。

2.門檻效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

采用門檻模型回歸估計(jì)前首先需要對(duì)門檻變量進(jìn)行顯著性檢驗(yàn)，各門檻變量的門限效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示，門檻效應(yīng)模型（2）的檢驗(yàn)結(jié)果見表4。需要說明的是，在基準(zhǔn)樣本分析（表3和表4的Panel A）的基礎(chǔ)上，本文還進(jìn)行了兩種穩(wěn)健性檢驗(yàn)：一是剔除樣本的異常值，即對(duì)基準(zhǔn)樣本進(jìn)行雙邊1%的縮尾處理，估計(jì)結(jié)果見表3和表4的Panel B；二是替換核心解釋變量，借鑒劉貫春和周偉（2019）的做法［31］，使用相對(duì)量指標(biāo)“各地級(jí)市所獲得的轉(zhuǎn)移支付額與其一般預(yù)算收入的比值”（“轉(zhuǎn)移支付1”）作為核心解釋變量，估計(jì)結(jié)果表3和表4的Panel C。3種檢驗(yàn)的門檻個(gè)數(shù)以及核心解釋變量估計(jì)系數(shù)的符號(hào)、顯著性水平和數(shù)值變化趨勢(shì)基本一致，表明回歸結(jié)果是較為穩(wěn)健的。

從表4可以看出，在不同的門檻變量變化階段上，“轉(zhuǎn)移支付”的估計(jì)系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，進(jìn)一步說明地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模擴(kuò)大確實(shí)能夠有效地促進(jìn)地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平的提高。對(duì)比各階段“轉(zhuǎn)移支付”估計(jì)系數(shù)值的大小可以發(fā)現(xiàn)，隨著門檻變量值的逐漸增大，系數(shù)值逐漸變小，這意味著隨著地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力加大，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)效應(yīng)逐漸減弱，研究假說H2得到驗(yàn)證。

3.調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

表5為模型（8）（9）（10）的檢驗(yàn)結(jié)果。其中，（1）列在基礎(chǔ)模型中加入調(diào)節(jié)變量，（2）列進(jìn)一步加入核心解釋變量與調(diào)節(jié)變量的交互項(xiàng)，（3）列則是采用工具變量法（2SLS）對(duì)（2）列的內(nèi)生性處理結(jié)果?？紤]到地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生影響的同時(shí)，也可能使有的地方政府更加依賴輸血式財(cái)政援助，進(jìn)而影響其轉(zhuǎn)移支付水平，導(dǎo)致雙向因果關(guān)系。為解決內(nèi)生性問題，本文選取與轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相關(guān)程度較高但與基本公共服務(wù)財(cái)政支出水平相關(guān)程度較低的“地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平”和“地區(qū)金融發(fā)展水平”作為“轉(zhuǎn)移支付”的工具變量，具體來講：借鑒袁航和朱承亮（2018）的做法［32］，“地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平”采用“第一產(chǎn)業(yè)占比×1+第二產(chǎn)業(yè)占比×2+第三產(chǎn)業(yè)占比×3”來衡量；借鑒周密（2020）的思路［33］，“地區(qū)金融發(fā)展水平”采用“年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額與地區(qū)GDP之比”來衡量。（3）列運(yùn)用兩階段最小二乘法的估計(jì)結(jié)果與（1）列基本一致，表明本文的分析結(jié)果可信。

從表5的回歸結(jié)果來看：首先，各模型中“轉(zhuǎn)移支付”的估計(jì)系數(shù)均顯著為正，說明轉(zhuǎn)移支付制度確實(shí)具有促進(jìn)地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平提高的政策效應(yīng)。其次，“財(cái)政縱向失衡壓力”和“經(jīng)濟(jì)趕超壓力”對(duì)“基本公共服務(wù)供給”的估計(jì)系數(shù)均顯著為負(fù)，說明地方政府面臨的財(cái)政壓力和經(jīng)濟(jì)增長壓力增大對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給增加具有抑制作用。最后，Panel A中“財(cái)政縱向失衡壓力×轉(zhuǎn)移支付”的估計(jì)系數(shù)顯著為正，說明轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政縱向失衡壓力與地區(qū)基本公共服務(wù)供給之間的關(guān)系具有負(fù)向調(diào)節(jié)作用，即轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的增加會(huì)弱化財(cái)政縱向失衡壓力對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的負(fù)面影響； Panel B中“經(jīng)濟(jì)趕超壓力×轉(zhuǎn)移支付”的估計(jì)系數(shù)為正但不顯著，表明轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)趕超壓力與地區(qū)基本公共服務(wù)供給之間關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)不明顯；Panel C中“雙重壓力”的估計(jì)系數(shù)顯著為正，進(jìn)一步表明轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加可以弱化財(cái)政壓力和經(jīng)濟(jì)增長壓力對(duì)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的抑制作用。由此，研究假說H3得到驗(yàn)證。

五、結(jié)論與啟示

作為公共服務(wù)的主要供給主體，地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出決定了地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平，因而地方財(cái)力的不均衡會(huì)導(dǎo)致地區(qū)基本公共服務(wù)供給的不均衡。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有利于地方財(cái)力均等化，但其能否有效促進(jìn)地區(qū)基本公共服務(wù)供給均等化還受到地方政府的財(cái)政支出傾向的影響。本文的理論和實(shí)證分析表明：（1）地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加會(huì)激勵(lì)其擴(kuò)大基本公共服務(wù)財(cái)政支出，而地方政府面臨的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力增大會(huì)抑制其基本公共服務(wù)財(cái)政支出增加。（2）隨著地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力和經(jīng)濟(jì)趕超壓力增大，轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)效應(yīng)逐漸減弱；而轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的增加可以弱化財(cái)政縱向失衡壓力對(duì)基本公共服務(wù)供給的抑制作用?？梢?，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠有效促進(jìn)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的增加，但要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化還需要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以更好地發(fā)揮其政策效應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展?；诖?，提出如下政策啟示：

第一，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制，在提升各地公共服務(wù)供給水平的同時(shí)有效促進(jìn)公共服務(wù)均等化。在轉(zhuǎn)移支付資金的分配設(shè)計(jì)方面，應(yīng)從“基數(shù)法”向“因素法”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)化、公開化和透明化，并重點(diǎn)圍繞地方政府的財(cái)稅收入努力程度、基本公共服務(wù)供給努力程度等方面設(shè)立相關(guān)的激勵(lì)指標(biāo)。對(duì)于財(cái)政壓力較大的城市，應(yīng)設(shè)置與基本公共服務(wù)均等化底線標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的最低保障線；對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長壓力較大的城市，尤其是暫時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)增長困難的城市，也應(yīng)適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

第二，建立和完善省以下政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅制度，減輕地方政府的財(cái)政縱向失衡壓力。當(dāng)前，地市級(jí)政府的財(cái)政壓力普遍較大，僅靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以從根本上解決問題。在事權(quán)方面，要合理劃分地市級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任。如果基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分不明確，那么與其相對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任也就無法清晰地界定，事權(quán)的不清晰與支出責(zé)任的不明確則會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)支出的資金缺口無法被精確計(jì)算，進(jìn)而直接影響到轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)效果。在財(cái)權(quán)方面，要適度下放省級(jí)政府的稅收權(quán)限，逐步提高地市級(jí)政府對(duì)共享稅的分享比例，有效增強(qiáng)地方政府的財(cái)政獨(dú)立性，從而避免其對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的過度依賴。

第三，深化地方政府績效評(píng)價(jià)考核機(jī)制改革，減輕地方政府的經(jīng)濟(jì)增長壓力。要將基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等體現(xiàn)共享發(fā)展理念的內(nèi)容納入地方政府績效考核體系，并針對(duì)各地區(qū)的發(fā)展實(shí)際差異性化地設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)的比重，加快推進(jìn)從“經(jīng)濟(jì)增長型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。

本文從財(cái)政和經(jīng)濟(jì)雙重壓力的視角拓展和深化了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)供給效應(yīng)研究，并取得了有價(jià)值的研究結(jié)論與政策啟示，但還可以進(jìn)一步拓展與深化：一方面，基本公共服務(wù)的供給不能只追求數(shù)量增加，還應(yīng)追求質(zhì)量提升，因此未來還應(yīng)針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)質(zhì)量提升效應(yīng)展開研究；另一方面，轉(zhuǎn)移支付除了能通過影響地方財(cái)力對(duì)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生直接作用外，還可以通過促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來提升地方政府的“造血能力”，進(jìn)而對(duì)基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生間接作用（馬光榮 等，2016）［34］，對(duì)這種間接效應(yīng)的研究也很有價(jià)值。

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The Incentive Effect of Fiscal Transfer Payments on the

Supply of Basic Public Services under Dual Pressure：

Empirical Evidence from 237 Prefecture-level CitiesWANG Yu-xin， YU Xing-hou， CHEN Ya-hui

（a. Research Center for Upper Reaches of the Yangtse River; b. School of Economics，

Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China）

Abstract： Differences in the fiscal resources of local governments determine differences in the supply of basic public services in regions. As an important means of balancing local fiscal resources， fiscal transfer payment can promote the equalization of the supply of basic public services through its differentiated impact on local government financial expenditure. Fiscal pressure and pressure for economic growth are important factors influencing the fiscal spending behavior of local governments. However， the existing literature seldom considers the influence of this dual pressure when exploring the public service supply effect of transfer payment.

This paper argues that the increased financial resources brought about by transfer payments will encourage local governments to increase their fiscal spending on basic public services， thereby increasing the supply of regional basic public services; the mismatch between fiscal power and office power caused by fiscal decentralization puts local governments under the pressure of vertical fiscal imbalance， while the relative lag in economic development puts pressure on local governments to catch up. These two pressures prompt local governments to allocate more financial resources to economic construction areas that are more conducive to revenue growth and economic development， which in turn has a dampening effect on the supply of basic public services in regions. An empirical analysis of a sample of 237 prefectural-level cities in 16 provinces， autonomous regions， and municipalities confirms the above view. The per capita transfer payments received by local governments are significantly and positively correlated with per capita fiscal expenditure on basic public services （including education expenditure， health expenditure， and social security expenditure）， while the fiscal vertical imbalance pressure and economic catch-up pressure faced by local governments are significantly and negatively correlated with per capita fiscal expenditure on basic public services. Further analysis of the threshold effect and moderating effect shows that the incentive effect of basic public service supply in fiscal transfer has a threshold effect of fiscal vertical imbalance pressure and economic catch-up pressure， manifested as the incentive effect gradually weakens as the pressure increases. The increase in the scale of transfer payments can weaken the negative impact of the pressure of vertical fiscal imbalance on the supply of basic public services in regions， but the moderating effect of the increase in the scale of transfer payments on the negative effect of economic catch-up pressure is not significant. This suggests that transfer payments can directly and significantly alleviate the pressure of vertical fiscal imbalance， while the effect on economic catch-up pressure is more indirect and may not be significant.

Compared with the existing literature， in this paper， the impact of the pressure of vertical fiscal imbalance and the pressure of economic catch-up on the supply of basic public services in regions and the moderating role of transfer payments are analyzed， and the heterogeneity of transfer payments in stimulating the supply of basic public services under different pressures is examined. This study contributes to an in-depth understanding of the incentive mechanism of transfer payments for the supply of public products. Moreover， the empirical analysis using prefecture-level cities as a sample can provide useful insights for improving the sub-provincial fiscal transfer system and promoting the equalization of regional public services.

Based on the conclusions of this study， it is necessary to improve the allocation mechanism of fiscal transfer funds to effectively promote the equalization of public services， to establish and improve a fiscal and tax system that integrates the powers of provincial and lower level governments to alleviate the vertical fiscal imbalance pressure of local governments， and to deepen the reform of the performance evaluation and assessment mechanism of local governments to alleviate the economic growth pressure of local governments.

Key words： fiscal transfer payments; basic public service; fiscal vertical imbalance; fiscal pressure; economic catch-up; economic growth pressure; prefecture-level government

CLC number：F812.2；F299.23Document code：AArticle ID：1674-8131（２０２３）0５-0066-14

（編輯：劉仁芳）