遼寧省支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策研究

郭楠 劉寧

〔內(nèi)容提要〕近年來(lái)，遼寧省財(cái)政部門(mén)先后頒布了有關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政政策，不斷加大對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的扶持力度。城鎮(zhèn)化水平發(fā)展迅速，但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡等問(wèn)題，阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展的腳步。本文通過(guò)對(duì)比縣域之間的差異，分析遼寧省各地域城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀和當(dāng)前的財(cái)務(wù)狀況，發(fā)現(xiàn)與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)不同的是遼寧省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該更注重工業(yè)與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的發(fā)展路線，并對(duì)相應(yīng)的問(wèn)題提出解決意見(jiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕遼寧??；城鎮(zhèn)化建設(shè)；財(cái)政政策；財(cái)政收入

注：本文受遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目“遼寧推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)財(cái)政政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22C003）資助。

近年來(lái)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是黨中央對(duì)于振興鄉(xiāng)村的重要決策，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵舉措。目前全國(guó)的城鎮(zhèn)化速度是很客觀的，但是城鎮(zhèn)地域的擴(kuò)展與人口的增加僅僅是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一部分，還需要在此同時(shí)不斷完善城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務(wù)，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能享受和城鎮(zhèn)居民同等的待遇。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)是需要系統(tǒng)規(guī)劃的工程。

遼寧省作為我國(guó)重要的老工業(yè)基地，是東北經(jīng)濟(jì)區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要結(jié)合部。在全國(guó)推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，遼寧省委、省政府高度重視本省各縣（市）區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)投入大量的支持，以中心城市帶動(dòng)周邊城市，幫助小城鎮(zhèn)加快建設(shè)步伐，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理分配資源，強(qiáng)化政策導(dǎo)向，逐漸實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。截止到2022年底，遼寧常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)72.8%，高于全國(guó)平均水平。

一、財(cái)政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題

目前遼寧財(cái)政針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)方面存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）財(cái)政資金缺口大

遼寧省一般公共預(yù)算自給率較低，只有依靠上級(jí)政府給予的補(bǔ)助和政府性基金預(yù)算收入的補(bǔ)充，才能勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收支平衡。2022年遼寧省的一般公共預(yù)算收入2524.3億元，比上一年下降了8.7%，一般公共預(yù)算支出6253.0億元，比上一年增長(zhǎng)了6.4%，財(cái)政支出規(guī)模逐年增大，超過(guò)了同期的財(cái)政收入規(guī)模增速，這引發(fā)財(cái)政收支缺口逐年增大。

從各地級(jí)市的情況看，遼寧各地市的收入差別還是很大的，遼東遼南遼中地區(qū)的公共預(yù)算收入規(guī)模是較大的，其中沈陽(yáng)、大連2022年均超過(guò)了650億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其余地市；周邊的盤(pán)錦、鞍山、營(yíng)口、錦州公共預(yù)算收入規(guī)模相對(duì)較少，一般公共預(yù)算收入處于100至150億元之間；除此之外的地市收入規(guī)模更小。雖然遼寧省各地市在2022年都實(shí)現(xiàn)了一般公共預(yù)算收入的增長(zhǎng)，并且各地市稅收占比均超過(guò)了50%，結(jié)構(gòu)也比較穩(wěn)定，但一般公共預(yù)算自給率偏低，想要緩解下行帶來(lái)的財(cái)政自給壓力，還需要依靠上級(jí)補(bǔ)助收入。見(jiàn)表1。

（二）財(cái)政資金效用低

在我國(guó)整體城建建設(shè)中，城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃和發(fā)展一直處于兩極分化的狀態(tài)。在遼寧省各市縣范圍內(nèi)這種情況也尤為嚴(yán)重。

遼寧自然地理?xiàng)l件復(fù)雜，不同地區(qū)的資源情況，產(chǎn)業(yè)狀況均不相同。大城市能享受到更多的政策扶持、資金傾斜，從而實(shí)現(xiàn)更好的財(cái)政收入，形成規(guī)模效應(yīng)。但由于上級(jí)財(cái)政下發(fā)到各省的財(cái)政支出有限，縣城數(shù)量多，因此縣城只能享受較少的經(jīng)濟(jì)資源，財(cái)政資金不充足，產(chǎn)業(yè)聚集能力有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。以沈陽(yáng)、大連來(lái)說(shuō)，這些是老工業(yè)基地和沿海經(jīng)濟(jì)的核心城市區(qū)，工業(yè)發(fā)展較快，對(duì)外經(jīng)貿(mào)也更方便。而西北地區(qū)的朝陽(yáng)等地區(qū)，由于地域和自然資源等多方面的限制，經(jīng)濟(jì)仍處于落后階段。

目前的財(cái)政政策缺乏地方特色，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際的情況制定，缺乏前瞻性和可操作性。遼寧省的整體規(guī)劃與地區(qū)的專項(xiàng)計(jì)劃銜接斷檔，對(duì)城鄉(xiāng)融合考慮得不到位，使得縣域地區(qū)規(guī)劃的水平較低，城鎮(zhèn)的生態(tài)水平、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)服務(wù)達(dá)不到整體規(guī)劃的水平。不科學(xué)的城建規(guī)劃導(dǎo)致了財(cái)政資金利用不及時(shí)、不到位，無(wú)法發(fā)揮到最大的效用。

（三）產(chǎn)業(yè)支持財(cái)政能力不足

遼寧省整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r具有一定合理性，但是其產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍面臨一些問(wèn)題。

首先遼寧省是東北的老工業(yè)基地，其第二產(chǎn)業(yè)是遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比較大。隨著社會(huì)進(jìn)步，遼寧雖加大了對(duì)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新投資，但并未實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展。缺乏創(chuàng)新無(wú)疑會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次城鎮(zhèn)化速度快于土地城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)業(yè)用地向工業(yè)用地和商業(yè)用地轉(zhuǎn)移，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化加重，老年勞動(dòng)力的耕作能力弱，也制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平達(dá)不到現(xiàn)代化要求，相關(guān)技術(shù)人才不足，技術(shù)創(chuàng)新沒(méi)有突破性等也都是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展速度緩慢的原因。

（四）財(cái)政投入轉(zhuǎn)移支付不合理

遼寧省在落實(shí)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化時(shí)，通常需要省級(jí)以上的部門(mén)提供財(cái)政支持，但由于戶籍管理制度尚未完善，因此在上級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，一般以“戶籍”作為參考，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口作為常住人口并未考慮在內(nèi)，使得此類人群無(wú)法及時(shí)享受到社會(huì)基本公共服務(wù)保障。

人口的流動(dòng)導(dǎo)致上級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政轉(zhuǎn)移時(shí)會(huì)出現(xiàn)財(cái)力分配不合理的情況。導(dǎo)致流入地政府提供更多的基本公共服務(wù)保障，同時(shí)承擔(dān)較多的財(cái)政支出，而流出地政府會(huì)因?yàn)闊o(wú)需提供較多的公共基礎(chǔ)服務(wù)而獲得較多的財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，市民城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)更多的公共成本，對(duì)一些財(cái)政預(yù)算不充裕的地方來(lái)說(shuō)無(wú)疑是巨大的壓力，甚至無(wú)法支撐大規(guī)模人口前來(lái)，因此，無(wú)法提供足夠的社會(huì)公共服務(wù)保障，在此項(xiàng)財(cái)政工作上的財(cái)政壓力就會(huì)存在較大的差距。

（五）地方財(cái)政收支和債務(wù)問(wèn)題逐步顯現(xiàn)

遼寧省各地政府融資渠道單一，靈活性差，多地建設(shè)資金主要依靠“土地運(yùn)作”和“債務(wù)”，融資平臺(tái)也主要面向幾個(gè)大的國(guó)有商業(yè)銀行的貸款的服務(wù)。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)遼寧省的政府債務(wù)經(jīng)常位居全國(guó)的前10名，雖然遼寧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較周邊的省份好一些，但相較于遼寧省自身在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的地位，遼寧的債務(wù)排名和地區(qū)生產(chǎn)總值的排名比，還是處于較高水平，這說(shuō)明債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。所以一旦政策發(fā)生改變，政府會(huì)面臨融資難的情況。

城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及眾多方面，想要完成目標(biāo)需要較大規(guī)模的資金。“土地財(cái)政”作為“第二財(cái)政”的直接原因是政府的財(cái)政稅收入貧乏。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，過(guò)分依賴土地財(cái)政收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。近幾年，因疫情的影響房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷，遼寧省內(nèi)一些欠發(fā)達(dá)的地區(qū)會(huì)因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)大量舉債，而地方政府債務(wù)主要用于回報(bào)率低、回報(bào)周期長(zhǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)下滑，政府拍賣(mài)土地的收益很難償還舉債，其面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷提升，城鎮(zhèn)化建設(shè)也會(huì)受到阻礙。

二、遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)財(cái)政政策建議

城鎮(zhèn)化建設(shè)是遼寧省建設(shè)治理過(guò)程中必不可少的環(huán)節(jié)，建設(shè)過(guò)程還需要不斷地完善。適宜的財(cái)政政策對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)有著推波助瀾的作用，不同于城鄉(xiāng)綜合發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)更需要財(cái)政收支以及財(cái)政收支平衡。

（一）繼續(xù)支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

地方財(cái)政在事權(quán)和支出責(zé)任范圍內(nèi)，重點(diǎn)扶持公共基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)平臺(tái)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展的薄弱環(huán)境建設(shè)。城市建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)相互影響，城市的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村為城市提供城市建設(shè)所需的空間等資源。遼寧省各地區(qū)政府要最大地發(fā)揮財(cái)政杠桿的作用，利用財(cái)政政策吸引更多的社會(huì)企業(yè)資本加入。在重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)要結(jié)合遼寧省各區(qū)域的實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金在各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的占比。農(nóng)村是遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)，要以農(nóng)村道路、環(huán)境保護(hù)等作為財(cái)政支持的重點(diǎn)扶持對(duì)象，完善市域交通系統(tǒng)，建立安全、便捷的市域交通體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的可持續(xù)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系。

（二）完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化具有較高的耦合度，想要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)必然要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)、就業(yè)帶動(dòng)城市發(fā)展的原則，充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，提高縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持，對(duì)涉農(nóng)資金機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，使其能發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，將社會(huì)上的資金引入農(nóng)業(yè)發(fā)展上，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，提出更完善的農(nóng)業(yè)科技的財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，并將科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為成果，提高土地的利用率和生產(chǎn)效率。同時(shí)在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集中發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)、林、牧、漁產(chǎn)業(yè)鏈，利用創(chuàng)新技術(shù)提高產(chǎn)品的價(jià)值。政府也應(yīng)鼓勵(lì)組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地等重大服務(wù)平臺(tái)，與有實(shí)力的企業(yè)集團(tuán)合作，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)制造業(yè)。做好農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

（三）優(yōu)化政府間的財(cái)力與支出責(zé)任的匹配

首先確定政府在參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化建設(shè)過(guò)程中的財(cái)政方面的職責(zé)，提高財(cái)政資金的利用率。當(dāng)前財(cái)稅制度下，政府間的財(cái)力和支出責(zé)任存在匹配不足，其主要矛盾存在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的界定標(biāo)準(zhǔn)。上級(jí)政府需要結(jié)合實(shí)際確定各下級(jí)政府的責(zé)任。其次在財(cái)政分配的過(guò)程中充分考慮不同地區(qū)的需求，動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政支付比例，減輕政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也有助于城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

（四）拓寬融資渠道

城鎮(zhèn)化建設(shè)僅依靠上級(jí)政府給予的補(bǔ)助和政府性基金預(yù)算收入的補(bǔ)充，無(wú)法改變現(xiàn)狀。為了能進(jìn)一步地收集資金，遼寧省政府可以根據(jù)不同縣域的情況制定相應(yīng)的補(bǔ)貼政策來(lái)吸引民間資本的投入。對(duì)于一些稍微落后的城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，尤其是有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，可以出臺(tái)更優(yōu)惠的補(bǔ)貼政策，吸引有實(shí)力的民間企業(yè)加入，同時(shí)還可以采用稅收優(yōu)惠的政策引入資金。但在此同時(shí)還要加大對(duì)投資企業(yè)的資格審查力度和監(jiān)管力度，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，規(guī)避不必要的地方財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

政策性銀行出臺(tái)相應(yīng)政策有針對(duì)性地面對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行貸款。鼓勵(lì)商業(yè)銀行按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，開(kāi)發(fā)適合不同產(chǎn)業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極發(fā)展供應(yīng)鏈融資。作為我國(guó)金融體系的重要力量，商業(yè)銀行要加大信貸支持力度，完善信貸管理制度。

（五）加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)督管理制度

國(guó)家及地方財(cái)政資金是城鎮(zhèn)化發(fā)展投入資金的主導(dǎo)力量，財(cái)政預(yù)算作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金來(lái)源，在使用過(guò)程中更應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)督管理。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，通過(guò)加強(qiáng)有關(guān)部門(mén)內(nèi)部財(cái)政資金預(yù)算的管理，嚴(yán)格控制每筆資金的支出，節(jié)約不必要的財(cái)政費(fèi)用，提高財(cái)政預(yù)算資金的利用率，更高效地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在實(shí)際財(cái)政工作中財(cái)政資金的審查也是重中之重，首先相關(guān)的工作人要對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行分析，明確審計(jì)的重點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整審計(jì)目標(biāo)，對(duì)資金的流入流出進(jìn)行監(jiān)控，保障財(cái)政資金能夠用到實(shí)處。不斷提高各級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的管理，確保各區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的穩(wěn)步進(jìn)行，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的高效使用。

三、結(jié)論

遼寧省城鎮(zhèn)化人口始終處于穩(wěn)步上升的狀態(tài)，但從實(shí)際城鎮(zhèn)化水平測(cè)算發(fā)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量仍處于一個(gè)較低的水平。城鎮(zhèn)人口聚集的過(guò)程中，居民對(duì)公共基礎(chǔ)服務(wù)的需求增多，要形成良好的公共服務(wù)需要財(cái)政進(jìn)行資金的支持。通過(guò)財(cái)政政策的調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的全面提升，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的公共基礎(chǔ)服務(wù)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬融資渠道為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供“動(dòng)力”。加強(qiáng)公開(kāi)化的財(cái)政資金監(jiān)管制度，提高整體部門(mén)的管理水平，充分利用每一筆財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)利用最大化，促使城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)步向前。

（作者單位：沈陽(yáng)建筑大學(xué)）