遼寧省支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策研究

郭楠 劉寧

〔內(nèi)容提要〕近年來，遼寧省財政部門先后頒布了有關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財政政策，不斷加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)的扶持力度。城鎮(zhèn)化水平發(fā)展迅速，但與此同時，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟發(fā)展的過程中出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟不平衡等問題，阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展的腳步。本文通過對比縣域之間的差異，分析遼寧省各地域城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀和當前的財務(wù)狀況，發(fā)現(xiàn)與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)不同的是遼寧省推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該更注重工業(yè)與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的發(fā)展路線，并對相應(yīng)的問題提出解決意見。

〔關(guān)鍵詞〕遼寧?。怀擎?zhèn)化建設(shè)；財政政策；財政收入

注：本文受遼寧省財政科研基金項目“遼寧推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)財政政策研究”（項目編號：22C003）資助。

近年來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為社會發(fā)展的必然趨勢，是黨中央對于振興鄉(xiāng)村的重要決策，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的關(guān)鍵舉措。目前全國的城鎮(zhèn)化速度是很客觀的，但是城鎮(zhèn)地域的擴展與人口的增加僅僅是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一部分，還需要在此同時不斷完善城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務(wù)，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能享受和城鎮(zhèn)居民同等的待遇。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)是需要系統(tǒng)規(guī)劃的工程。

遼寧省作為我國重要的老工業(yè)基地，是東北經(jīng)濟區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的重要結(jié)合部。在全國推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，遼寧省委、省政府高度重視本省各縣（市）區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)投入大量的支持，以中心城市帶動周邊城市，幫助小城鎮(zhèn)加快建設(shè)步伐，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理分配資源，強化政策導向，逐漸實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。截止到2022年底，遼寧常住人口城鎮(zhèn)化率高達72.8%，高于全國平均水平。

一、財政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

目前遼寧財政針對城鎮(zhèn)化建設(shè)方面存在以下幾個問題：

（一）財政資金缺口大

遼寧省一般公共預算自給率較低，只有依靠上級政府給予的補助和政府性基金預算收入的補充，才能勉強實現(xiàn)政府財政收支平衡。2022年遼寧省的一般公共預算收入2524.3億元，比上一年下降了8.7%，一般公共預算支出6253.0億元，比上一年增長了6.4%，財政支出規(guī)模逐年增大，超過了同期的財政收入規(guī)模增速，這引發(fā)財政收支缺口逐年增大。

從各地級市的情況看，遼寧各地市的收入差別還是很大的，遼東遼南遼中地區(qū)的公共預算收入規(guī)模是較大的，其中沈陽、大連2022年均超過了650億元，遠遠超過了其余地市；周邊的盤錦、鞍山、營口、錦州公共預算收入規(guī)模相對較少，一般公共預算收入處于100至150億元之間；除此之外的地市收入規(guī)模更小。雖然遼寧省各地市在2022年都實現(xiàn)了一般公共預算收入的增長，并且各地市稅收占比均超過了50%，結(jié)構(gòu)也比較穩(wěn)定，但一般公共預算自給率偏低，想要緩解下行帶來的財政自給壓力，還需要依靠上級補助收入。見表1。

（二）財政資金效用低

在我國整體城建建設(shè)中，城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃和發(fā)展一直處于兩極分化的狀態(tài)。在遼寧省各市縣范圍內(nèi)這種情況也尤為嚴重。

遼寧自然地理條件復雜，不同地區(qū)的資源情況，產(chǎn)業(yè)狀況均不相同。大城市能享受到更多的政策扶持、資金傾斜，從而實現(xiàn)更好的財政收入，形成規(guī)模效應(yīng)。但由于上級財政下發(fā)到各省的財政支出有限，縣城數(shù)量多，因此縣城只能享受較少的經(jīng)濟資源，財政資金不充足，產(chǎn)業(yè)聚集能力有限，無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。以沈陽、大連來說，這些是老工業(yè)基地和沿海經(jīng)濟的核心城市區(qū)，工業(yè)發(fā)展較快，對外經(jīng)貿(mào)也更方便。而西北地區(qū)的朝陽等地區(qū)，由于地域和自然資源等多方面的限制，經(jīng)濟仍處于落后階段。

目前的財政政策缺乏地方特色，沒有結(jié)合當?shù)氐膶嶋H的情況制定，缺乏前瞻性和可操作性。遼寧省的整體規(guī)劃與地區(qū)的專項計劃銜接斷檔，對城鄉(xiāng)融合考慮得不到位，使得縣域地區(qū)規(guī)劃的水平較低，城鎮(zhèn)的生態(tài)水平、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)服務(wù)達不到整體規(guī)劃的水平。不科學的城建規(guī)劃導致了財政資金利用不及時、不到位，無法發(fā)揮到最大的效用。

（三）產(chǎn)業(yè)支持財政能力不足

遼寧省整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展狀況具有一定合理性，但是其產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡，導致遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍面臨一些問題。

首先遼寧省是東北的老工業(yè)基地，其第二產(chǎn)業(yè)是遼寧省經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵動力，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比較大。隨著社會進步，遼寧雖加大了對企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新投資，但并未實現(xiàn)突破性進展。缺乏創(chuàng)新無疑會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

其次城鎮(zhèn)化速度快于土地城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)業(yè)用地向工業(yè)用地和商業(yè)用地轉(zhuǎn)移，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。而且農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化加重，老年勞動力的耕作能力弱，也制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。同時，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平達不到現(xiàn)代化要求，相關(guān)技術(shù)人才不足，技術(shù)創(chuàng)新沒有突破性等也都是導致農(nóng)業(yè)發(fā)展速度緩慢的原因。

（四）財政投入轉(zhuǎn)移支付不合理

遼寧省在落實農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化時，通常需要省級以上的部門提供財政支持，但由于戶籍管理制度尚未完善，因此在上級政府進行財政轉(zhuǎn)移支付時，一般以“戶籍”作為參考，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口作為常住人口并未考慮在內(nèi)，使得此類人群無法及時享受到社會基本公共服務(wù)保障。

人口的流動導致上級財政部門在財政轉(zhuǎn)移時會出現(xiàn)財力分配不合理的情況。導致流入地政府提供更多的基本公共服務(wù)保障，同時承擔較多的財政支出，而流出地政府會因為無需提供較多的公共基礎(chǔ)服務(wù)而獲得較多的財政補助，對于地方政府來說，市民城鎮(zhèn)化會帶來更多的公共成本，對一些財政預算不充裕的地方來說無疑是巨大的壓力，甚至無法支撐大規(guī)模人口前來，因此，無法提供足夠的社會公共服務(wù)保障，在此項財政工作上的財政壓力就會存在較大的差距。

（五）地方財政收支和債務(wù)問題逐步顯現(xiàn)

遼寧省各地政府融資渠道單一，靈活性差，多地建設(shè)資金主要依靠“土地運作”和“債務(wù)”，融資平臺也主要面向幾個大的國有商業(yè)銀行的貸款的服務(wù)。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)遼寧省的政府債務(wù)經(jīng)常位居全國的前10名，雖然遼寧的經(jīng)濟發(fā)展相比較周邊的省份好一些，但相較于遼寧省自身在國家經(jīng)濟中的地位，遼寧的債務(wù)排名和地區(qū)生產(chǎn)總值的排名比，還是處于較高水平，這說明債務(wù)負擔較重。所以一旦政策發(fā)生改變，政府會面臨融資難的情況。

城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及眾多方面，想要完成目標需要較大規(guī)模的資金?！巴恋刎斦弊鳛椤暗诙斦钡闹苯釉蚴钦呢斦愂杖胴毞ΑｋS著城鎮(zhèn)化的不斷推進，過分依賴土地財政收入是遠遠不夠的。近幾年，因疫情的影響房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷，遼寧省內(nèi)一些欠發(fā)達的地區(qū)會因為城市建設(shè)大量舉債，而地方政府債務(wù)主要用于回報率低、回報周期長的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。當房地產(chǎn)價格出現(xiàn)下滑，政府拍賣土地的收益很難償還舉債，其面臨的債務(wù)風險不斷提升，城鎮(zhèn)化建設(shè)也會受到阻礙。

二、遼寧省城鎮(zhèn)化建設(shè)財政政策建議

城鎮(zhèn)化建設(shè)是遼寧省建設(shè)治理過程中必不可少的環(huán)節(jié)，建設(shè)過程還需要不斷地完善。適宜的財政政策對城鎮(zhèn)化建設(shè)有著推波助瀾的作用，不同于城鄉(xiāng)綜合發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)更需要財政收支以及財政收支平衡。

（一）繼續(xù)支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

地方財政在事權(quán)和支出責任范圍內(nèi)，重點扶持公共基礎(chǔ)設(shè)施、標準公共服務(wù)平臺等服務(wù)業(yè)的發(fā)展的薄弱環(huán)境建設(shè)。城市建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)相互影響，城市的發(fā)展帶動農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村為城市提供城市建設(shè)所需的空間等資源。遼寧省各地區(qū)政府要最大地發(fā)揮財政杠桿的作用，利用財政政策吸引更多的社會企業(yè)資本加入。在重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時要結(jié)合遼寧省各區(qū)域的實際情況，統(tǒng)籌安排財政資金在各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的占比。農(nóng)村是遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點，要以農(nóng)村道路、環(huán)境保護等作為財政支持的重點扶持對象，完善市域交通系統(tǒng)，建立安全、便捷的市域交通體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的可持續(xù)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系。

（二）完善促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政政策

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化具有較高的耦合度，想要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)必然要實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，堅持以產(chǎn)業(yè)、就業(yè)帶動城市發(fā)展的原則，充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，提高縣級政府對農(nóng)業(yè)的扶持，對涉農(nóng)資金機制進行創(chuàng)新，使其能發(fā)揮財政資金杠桿作用，將社會上的資金引入農(nóng)業(yè)發(fā)展上，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，提出更完善的農(nóng)業(yè)科技的財政補貼，鼓勵農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，并將科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為成果，提高土地的利用率和生產(chǎn)效率。同時在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集中發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)、林、牧、漁產(chǎn)業(yè)鏈，利用創(chuàng)新技術(shù)提高產(chǎn)品的價值。政府也應(yīng)鼓勵組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地等重大服務(wù)平臺，與有實力的企業(yè)集團合作，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)制造業(yè)。做好農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

（三）優(yōu)化政府間的財力與支出責任的匹配

首先確定政府在參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化建設(shè)過程中的財政方面的職責，提高財政資金的利用率。當前財稅制度下，政府間的財力和支出責任存在匹配不足，其主要矛盾存在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的界定標準。上級政府需要結(jié)合實際確定各下級政府的責任。其次在財政分配的過程中充分考慮不同地區(qū)的需求，動態(tài)調(diào)整財政支付比例，減輕政府的財政壓力，同時也有助于城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

（四）拓寬融資渠道

城鎮(zhèn)化建設(shè)僅依靠上級政府給予的補助和政府性基金預算收入的補充，無法改變現(xiàn)狀。為了能進一步地收集資金，遼寧省政府可以根據(jù)不同縣域的情況制定相應(yīng)的補貼政策來吸引民間資本的投入。對于一些稍微落后的城鎮(zhèn)來說，尤其是有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，可以出臺更優(yōu)惠的補貼政策，吸引有實力的民間企業(yè)加入，同時還可以采用稅收優(yōu)惠的政策引入資金。但在此同時還要加大對投資企業(yè)的資格審查力度和監(jiān)管力度，加強對風險的防范意識，規(guī)避不必要的地方財政負債風險。

政策性銀行出臺相應(yīng)政策有針對性地面對城鎮(zhèn)化建設(shè)進行貸款。鼓勵商業(yè)銀行按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，開發(fā)適合不同產(chǎn)業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極發(fā)展供應(yīng)鏈融資。作為我國金融體系的重要力量，商業(yè)銀行要加大信貸支持力度，完善信貸管理制度。

（五）加強財政資金的監(jiān)督管理制度

國家及地方財政資金是城鎮(zhèn)化發(fā)展投入資金的主導力量，財政預算作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金來源，在使用過程中更應(yīng)該強化監(jiān)督管理。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，通過加強有關(guān)部門內(nèi)部財政資金預算的管理，嚴格控制每筆資金的支出，節(jié)約不必要的財政費用，提高財政預算資金的利用率，更高效地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在實際財政工作中財政資金的審查也是重中之重，首先相關(guān)的工作人要對財政資金進行分析，明確審計的重點，根據(jù)實際情況不斷調(diào)整審計目標，對資金的流入流出進行監(jiān)控，保障財政資金能夠用到實處。不斷提高各級政府對城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的管理，確保各區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的穩(wěn)步進行，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的高效使用。

三、結(jié)論

遼寧省城鎮(zhèn)化人口始終處于穩(wěn)步上升的狀態(tài)，但從實際城鎮(zhèn)化水平測算發(fā)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量仍處于一個較低的水平。城鎮(zhèn)人口聚集的過程中，居民對公共基礎(chǔ)服務(wù)的需求增多，要形成良好的公共服務(wù)需要財政進行資金的支持。通過財政政策的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的全面提升，加強對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的公共基礎(chǔ)服務(wù)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬融資渠道為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供“動力”。加強公開化的財政資金監(jiān)管制度，提高整體部門的管理水平，充分利用每一筆財政支出，實現(xiàn)利用最大化，促使城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)步向前。

（作者單位：沈陽建筑大學）