群眾路線視野下的黨建引領(lǐng)基層治理模式與黨群關(guān)系類型

孔凡義

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題提出和研究綜述

黨的十八大以來，黨建引領(lǐng)基層治理越來越受到重視。中央密集出臺了一系列文件，深刻改變著基層治理體系。2015年，中央出臺首個推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策文件《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，把“黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同”作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本原則。2017年6月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，強調(diào)“充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。2018年頒布的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》確立了“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”原則。2019年中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》提出“確保社區(qū)黨組織有資源有能力為群眾服務(wù)”。2020年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，強調(diào)“要充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產(chǎn)黨員先鋒模范作用”。2021年黨中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》，從頂層設(shè)計的高度進一步夯實了黨對城鄉(xiāng)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。2021年4月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，重申“黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)”，正式提出完善“黨建引領(lǐng)基層治理機制”。疫情防控和精準(zhǔn)扶貧兩大事件成為黨員下沉的主要推力。全國大量黨員干部下鄉(xiāng)駐村幫扶，參與精準(zhǔn)扶貧工作。疫情期間，黨員干部全面下沉投身于疫情防控。而且，當(dāng)前政黨下鄉(xiāng)和黨員下沉已經(jīng)成為一種常態(tài)化機制，深刻改變著我國的基層治理。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對黨建引領(lǐng)基層治理也進行了深入的研究，形成了以下研究成果和觀點：

一是引領(lǐng)機制論。黨建引領(lǐng)基層治理需要通過動員、嵌入和整合為基層治理注入動力、組織支持和能量，是把黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的通道[1]。它是一種強組織的低成本撬動機制，通過黨建引領(lǐng)降低群眾自治的規(guī)模成本和組織成本，來實現(xiàn)基層群眾自治制度效能轉(zhuǎn)化[2]。黨建引領(lǐng)的實質(zhì)是農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的運行和落地，是通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使和動員激勵實現(xiàn)的[3]。它利用參與者“聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)”的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，使基層治理運轉(zhuǎn)起來[4]。黨建引領(lǐng)著力于治理權(quán)威塑造，通過“權(quán)力結(jié)構(gòu)的一體化運作”、“黨建元素的標(biāo)識性感召”和“黨群動員的人格化示范”三重權(quán)威塑造機制來強化黨組織與居民群眾的緊密聯(lián)系[5]。政黨通過政治機制、組織機制、吸納機制和服務(wù)機制實現(xiàn)對基層治理的引領(lǐng)，它們分別構(gòu)造了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、凝聚力和回應(yīng)力[6]。

二是統(tǒng)合治理論。統(tǒng)合治理用來描述黨組織引領(lǐng)基層治理形態(tài)的新概念。統(tǒng)合治理是基層黨組織對復(fù)雜治理的回應(yīng)，強調(diào)基層黨組織作為主導(dǎo)角色來培育社會組織、構(gòu)建聯(lián)結(jié)關(guān)系、賦能社會組織，把黨組織融入到治理過程，以黨組織能力的強化來統(tǒng)合基層社會[7]。統(tǒng)合型治理是一種能動型的治理機制，能夠?qū)崿F(xiàn)多元化治理方式的切換、常規(guī)工作和中心工作的制度性切換、應(yīng)急型治理向常規(guī)型治理的切換，是一種基層黨組織與政府雙重體制的互動整合[8]。基層黨建通過組織嵌入和政治吸納重塑治理網(wǎng)絡(luò)、黨社協(xié)商激活治理機制實現(xiàn)基層黨建統(tǒng)合推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新[9]。其中，自上而下的場域化黨政統(tǒng)合治理和自下而上合法化的多主體自主治理構(gòu)成了基層社會治理的兩條實踐路徑[10]。在基層應(yīng)急管理中，基層黨組織通過五治統(tǒng)合來提升五力實現(xiàn)對社區(qū)應(yīng)急治理體系的建構(gòu)[11]。在精準(zhǔn)扶貧中，黨組織對科層制進行組織重構(gòu)和治理主體的統(tǒng)合形成“一軸多元”的治理體系[12]。

三是黨社關(guān)系論。從政黨社會學(xué)來觀察黨建引領(lǐng)基層治理所帶來的政黨與社會關(guān)系的變化是另一個比較有代表性的研究視角。在政黨與社會關(guān)系方面，黨的基層群眾工作體系是政黨與社會鏈接的工作平臺和實踐載體，是政黨向社會的回歸。政黨在基層領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)社會的過程中實現(xiàn)了政黨的社會化[13]。立足于中國的語境，國家與社會關(guān)系理論可以改造為黨、國家、社會分析框架。小區(qū)黨支部因為政治性和社會性的雙重屬性，成為調(diào)動居民參與的核心、整合多元力量的中心以及溝通政府與居民的橋梁，在破解基層治理難題上具有獨特優(yōu)勢[14]。政黨組織社會是中國革命與社會主義建設(shè)的成功之道，政黨引領(lǐng)基層治理是這一歷史傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。它實現(xiàn)了社會秩序的構(gòu)建、治理能力的再造和執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固[15]。黨建引領(lǐng)基層治理的核心是激活社會。它是鏈接國家與社會的關(guān)鍵機制，以實現(xiàn)國家與社會之間的相互融合，在黨組織引領(lǐng)和推動下實現(xiàn)社區(qū)層面社會與國家的合作共治[16]。基層治理中的政黨統(tǒng)合通過資源渠道和創(chuàng)造政治吸納形成了核心圈和外圍圈兩個群體組織，促使基層社會組織向體制靠攏，將國家意志向社會投射[17]。

四是賦權(quán)賦能論。黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理是將黨的建設(shè)與城市社區(qū)治理融合，是黨建向社區(qū)治理的授權(quán)賦能[18]。社會組織黨建中存在借力邏輯。社工機構(gòu)借力于黨建夯實了其政治合法性，也增強了其資源聚合性，社會組織活力和創(chuàng)造力得到了有效激發(fā)[19]。黨建引領(lǐng)基層治理打通了黨政科層組織的內(nèi)部條塊以及國家、市場與社會之間的分割，激活了貧困治理的國家能力和社會潛力，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為了治理效能[20]。基層黨組織通過群眾路線把黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)了自上而下的資源供給與自下而上的資源需求的有效對接[21]。

雖然作為政治實踐的黨建引領(lǐng)基層治理尚是個新生事物，但是學(xué)術(shù)界對其的反應(yīng)是非常靈敏的，在短短幾年內(nèi)把這一問題的研究推向了高峰，積累了一些高質(zhì)量的研究成果。而且，這些研究成果非常注重從中國語境出發(fā)來理解黨建引領(lǐng)基層治理，并試圖構(gòu)建中國場景的理論分析框架。但是，值得注意的是，在黨建引領(lǐng)基層治理的實踐中，無論是黨與基層社會之間的互動抑或國家與基層社會之間的互動(政黨是具身的國家)[22]，都是以群眾路線的方式實現(xiàn)的。所以，我們研究黨建引領(lǐng)基層治理不得不考慮黨與群眾之間的關(guān)系。它不僅是一種具體的政治實踐，也是一種中國化的話語體系。本文試圖以群眾路線中的黨群關(guān)系為中心建構(gòu)黨建引領(lǐng)基層治理的分析框架，用以闡明黨建引領(lǐng)基層治理的模式和影響后果。

二、群眾路線：基層治理中的黨員和群眾

群眾路線產(chǎn)生于中國共產(chǎn)黨的革命實踐，在新中國成立后，被嵌入到治國理政的過程之中，成為中國特色國家治理模式的重要組成部分。在基層治理之中，治理過程表現(xiàn)為黨員干部群體與基層群眾之間的互動過程，從中也可以觀察到我國基層治理的不同模式。

(一)中國共產(chǎn)黨是一個具有群眾基因的政黨

從馬克思和恩格斯到列寧，馬克思主義經(jīng)典作家逐步建立了群眾史觀。馬克思恩格斯提出：“歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大?！盵24]287他們把群眾置于歷史舞臺的中心，與其無產(chǎn)階級革命理論遙相呼應(yīng)。這項工作被列寧進一步推動，形成了關(guān)于群眾和群眾工作的比較系統(tǒng)的論述。他強調(diào)：“沒有千百萬覺悟群眾的革命行動，沒有群眾洶涌澎湃的英勇氣概，沒有馬克思在談到巴黎工人在公社時期的表現(xiàn)時所說的那種‘沖天’的決心和本領(lǐng)，是不可能消滅專制制度的。”[25]151列寧賦予群眾以積極的政治評價，認(rèn)為“一個國家的力量在于群眾的覺悟”[26]347。“群眾不是從理論上，而是根據(jù)實際來看問題的”[27]103。因此，黨要密切聯(lián)系群眾、組織群眾，要“多做些實際工作，也就是少發(fā)一些空泛議論，多提供些事實”[28]330。列寧的群眾理論涉及對群眾地位、政治功能、群眾特性、群眾工作方法的判斷和經(jīng)驗總結(jié)。在新文化運動和五四運動時期，新知識分子對西方和傳統(tǒng)“群眾”概念進行吸收轉(zhuǎn)化，在當(dāng)時政治運動現(xiàn)實需要的推動下，群眾被賦予了很強的積極的政治內(nèi)涵。新文化運動和五四運動為中國共產(chǎn)黨的成立做了思想和組織上的準(zhǔn)備，作為五四運動政治遺產(chǎn)的中國共產(chǎn)黨是以馬克思列寧主義為指導(dǎo)、在蘇聯(lián)幫助下建立的。它自然繼承了群眾政黨的基因，繼承和發(fā)展了馬克思恩格斯和列寧的群眾理論，并與中國實際和傳統(tǒng)文化相結(jié)合，形成了系統(tǒng)的群眾路線理論。其中，毛澤東把辯證唯物主義和歷史唯物主義的認(rèn)識論、方法論運用到對群眾的特點、黨群關(guān)系、群眾工作方法的分析和闡釋之中，并于1943年在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中對群眾路線進行了全面而又系統(tǒng)的論述，形成了中國共產(chǎn)黨人的群眾路線理論。

(二)群眾路線中的黨員和群眾

在中國共產(chǎn)黨的群眾路線理論中，黨員和群眾是一個對立統(tǒng)一體。首先，黨員和群眾之間的關(guān)系是少數(shù)與多數(shù)的關(guān)系?！拔覀兊狞h員在中國人口中當(dāng)然只占很小的一部分，只有當(dāng)這一小部分人反映大多數(shù)人的意見，并為他們的利益而工作時，黨和人民之間的關(guān)系才是健康的?！盵29]186-187也是在這個意義上，群眾路線強調(diào)群眾工作的重要性以及群眾的強大力量，是黨的依靠力量。其次，黨員與群眾是先鋒隊與普通民眾之間的關(guān)系?！包h和群眾的關(guān)系的問題，應(yīng)當(dāng)是：凡屬人民群眾的正確的意見，黨必須依據(jù)情況，領(lǐng)導(dǎo)群眾，加以實現(xiàn)；而對于人民群眾中發(fā)生的不正確的意見，則必須教育群眾，加以改正?！盵30]1310黨員干部是先鋒隊，是優(yōu)秀分子，而民眾是普通人群。所以，黨要動員群眾、組織群眾、教育群眾，不能搞“尾巴主義”。再次，黨員干部既是群眾的老師也是群眾的學(xué)生。“先做學(xué)生，然后再做先生；先向下面干部請教，然后再下命令?！盵30]1441領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的“老師”角色和“學(xué)生”角色是動態(tài)變化和相互轉(zhuǎn)化的。它反映了馬克思主義的領(lǐng)導(dǎo)哲學(xué)，黨通過聯(lián)系群眾進行調(diào)查研究，然后以此為基礎(chǔ)進行領(lǐng)導(dǎo)和決策，是關(guān)于調(diào)查和領(lǐng)導(dǎo)的辯證法?！耙谌嗣袢罕娔抢飳W(xué)得知識，制定政策，然后再去教育人民群眾?！盵31]324從次，群眾路線強調(diào)黨員干部與人民群眾的合作。在群眾路線的理論中，單方面的領(lǐng)導(dǎo)和單方面的群眾參與都是不可取的。即一個會導(dǎo)致命令主義，一個會導(dǎo)致尾巴主義。而是要在領(lǐng)導(dǎo)和參與之間取得均衡，黨群形成行動和目標(biāo)的共識后共同推動，而不是某一個方面的單向行動。最后，群眾路線是黨員干部與人民群眾互動的過程。在群眾路線中，政策執(zhí)行是黨員干部把強制性的政策內(nèi)化為群眾行動自覺的過程。它崇尚的是教化式的政策執(zhí)行，而非強制性的政策執(zhí)行。在此過程中，政策執(zhí)行是服膺于黨群關(guān)系的，政治才是最大的考量。密切黨群關(guān)系、鞏固群眾對黨員干部的認(rèn)同才是最重要的。

(三)群眾路線與黨建引領(lǐng)基層治理

群眾路線絕非中國共產(chǎn)黨的政治口號，而是被貫徹到治國理政的各方面和全過程。比如，2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九章對違反群眾紀(jì)律的行為單設(shè)為一類；2022年發(fā)布的《信訪工作條例》規(guī)定：信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分。尤其是自黨的十八大以來，群眾路線已經(jīng)與基層治理融合內(nèi)化為基層治理的一種模式。黨建引領(lǐng)基層治理正是群眾路線在基層治理中的具體展開和實踐。它是對改革開放以來基層治理形成的五個挑戰(zhàn)的政治應(yīng)對方案。首先，改革開放以來城市化、市場化消解了黨的基層組織基礎(chǔ)。城市化導(dǎo)致鄉(xiāng)村精英普遍流向城市，基層黨組織缺乏精英的流入而不斷萎縮。市場化建立了資本的權(quán)威，此消彼長地消解了基層黨組織的權(quán)威。城市化和市場化瓦解了城市單位體制和鄉(xiāng)村的人民公社制，黨組織發(fā)揮政治作用的載體弱化甚至消失了。市場化也導(dǎo)致鄉(xiāng)村黨員干部與群眾關(guān)系的利益化。利益沖突惡化了基層的黨群關(guān)系。其次，村民自治改革的失敗導(dǎo)致基層治理失靈。改革開放后，我國在鄉(xiāng)村和城市進行了村民自治和居民自治的改革實驗。這項改革大多演變成了宗族霸權(quán)以及村委會與村黨支部之間的沖突?；鶎幼灾胃母锏氖∑惹行枰环N新的治理體系來對基層治理進行重塑。再次，取消農(nóng)業(yè)稅后基層治理的懸浮化。取消農(nóng)業(yè)稅意味著基層政府的稅收職能消失了?；鶎诱チ艘粭l重要的與城鄉(xiāng)群眾交流合作的紐帶，一定程度上也失去了可以動員和組織群眾的有效手段。從次，鄉(xiāng)村的空心化導(dǎo)致基層治理資源匱乏。城市化推動了鄉(xiāng)村大量的資源涌向城市，鄉(xiāng)村走向衰敗?；鶎尤狈ο鄳?yīng)的權(quán)力、財力、人力來實現(xiàn)有效的治理。鄉(xiāng)村的空心化制約著基層治理的有效程度。最后，條塊分割導(dǎo)致基層治理的碎片化。改革開放后，基層治理的條塊矛盾越發(fā)凸顯。計劃經(jīng)濟體系下的條的管理逐步式微，屬地管理逐步強化。此外，流動性的增強迫切需要一個統(tǒng)籌條塊的基層治理體系。黨建引領(lǐng)以群眾路線的方式、以黨群關(guān)系的話語重構(gòu)了基層治理的結(jié)構(gòu)和過程，重建了黨的基層政治基礎(chǔ)，以黨群共治賦能基層自治，以政黨下鄉(xiāng)促進資源向基層回流，以政黨整合取代碎片化的基層治理格局。

三、黨建引領(lǐng)基層治理下的基層治理模式

(一)案例介紹和研究方法

本文的案例來自H省的黨建引領(lǐng)基層治理實踐。H省的黨建引領(lǐng)基層治理實踐起步較晚，但是后來居上，規(guī)模比較大。2020年為了應(yīng)對突如其來的疫情，H省派出4萬多名黨員干部下沉社區(qū)。2022年H省啟動全省黨員干部下基層參與察民情解民憂暖民心實踐活動，號召黨員干部在基層一線傾聽群眾呼聲，走好新時代黨的群眾路線。

H省的黨建引領(lǐng)基層治理實踐主要在三個方面展開：第一，建立健全黨員干部常態(tài)化下沉社區(qū)機制。全面推行黨員干部“雙報到、雙報告”制度，一萬多家機關(guān)企事業(yè)單位對口聯(lián)系四千多個社區(qū)，共有100多萬名黨員干部到居住地社區(qū)報到。第二，建立健全黨建引領(lǐng)社會參與機制。以黨建帶團建，推動實施青年志愿服務(wù)社區(qū)計劃，引導(dǎo)青年群體參與社區(qū)服務(wù)，建立健全快遞員、外賣送餐員、網(wǎng)約車司機等新就業(yè)群體到街道社區(qū)報備的制度，通過建設(shè)“紅色驛站”等服務(wù)陣地來吸納新就業(yè)群體，引導(dǎo)新就業(yè)群體參與基層治理。第三，建立健全“社區(qū)(村)黨組織——網(wǎng)格黨支部——樓棟(塆組)黨小組——黨員中心戶”的黨組織架構(gòu)，搭建區(qū)域化黨建平臺，通過組建街道“大工委”和社區(qū)“大黨委”建設(shè)以地域空間為基礎(chǔ)的黨建平臺，打通黨組織之間、黨員之間的空間隔離。

在H省黨建引領(lǐng)基層治理改革實踐實施期間，通過對H省H縣B村、W市Q社區(qū)、H市S村、L縣J村進行實地調(diào)研，收集關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理實踐的一手資料信息，包括政府文件、政策法規(guī)、會議紀(jì)要、治理數(shù)據(jù)、管理臺賬、專家評估報告和媒體報道等兩百余份，并與H縣、H市、H縣和L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)工作人員、相關(guān)專家學(xué)者、物業(yè)管理者、新就業(yè)群體、下沉和駐村黨員干部等進行了20多次的無結(jié)構(gòu)訪談，盡可能全面了解各方相關(guān)工作人員對黨建引領(lǐng)基層治理的意見、態(tài)度，近距離觀察黨建引領(lǐng)基層治理的實際效果。

作為一種實證研究方法，案例研究的優(yōu)勢在于能全方位描述經(jīng)驗事實的全貌，生動呈現(xiàn)事件發(fā)生的整體過程，并依據(jù)經(jīng)驗資料揭示隱藏在社會現(xiàn)象背后的運作邏輯和發(fā)生機制，但缺點在于案例的代表性往往存在不足[23]，容易被人詬病“一案例一理論”，帶有主觀主義的色彩。但是，這并不意味著案例研究失去了科學(xué)的價值。因為，我國作為大一統(tǒng)的國家，雖然各個地方基層治理有所差異，但是基層治理往往是中央政策推動的，各個地方的基層治理具有高度的類似性。研究某一個地方的基層治理實踐是可以總結(jié)和發(fā)現(xiàn)全國基層治理實踐的普遍性特點的。另外，為了把案例研究“不完全歸納法”的劣勢減少到最小范圍，本文選取了四個代表性的案例，其中既有鄉(xiāng)村的也有城市的，既有示范村也有落后村，既有聚居村也有散居村。這四個案例雖然不可能代表全國的村社，但是也在最大程度上擴大了本文研究樣本的代表性。

(二)黨建引領(lǐng)基層治理模式的具體內(nèi)容

黨建引領(lǐng)基層治理是把中國共產(chǎn)黨群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)帶回到基層治理之中，用黨群關(guān)系來撬動政府與公民的關(guān)系，以黨群共治來重構(gòu)基層治理格局和過程的實踐。以黨群關(guān)系為線索，我們可以發(fā)現(xiàn)群眾路線在基層治理中的貫徹也有較大差異，它具體表現(xiàn)為黨建引領(lǐng)基層治理的多種樣態(tài)。在黨建引領(lǐng)基層治理中，黨員干部引領(lǐng)基層群眾共同進行基層治理是核心內(nèi)容，群眾積極參與和黨員干部形成治理共同體是重要內(nèi)容。黨建引領(lǐng)基層治理是政黨引領(lǐng)和群眾參與的良性互動，力圖發(fā)揮黨組織和群眾兩個積極性來實現(xiàn)基層的有效治理。以政黨引領(lǐng)和群眾參與為坐標(biāo)，根據(jù)政黨引領(lǐng)和群眾參與的強弱，我們可以把黨建引領(lǐng)基層治理分為四種樣態(tài)。

圖一 黨建引領(lǐng)基層治理的模式

1.善治融合型治理

H省H縣B村是個示范村，是國家住建部對口幫扶的美麗鄉(xiāng)村。國家住建部投入了大量的人力物力支援B村。駐村領(lǐng)導(dǎo)干部非常重視通過動員和發(fā)動群眾來實現(xiàn)基層共治。其抓住農(nóng)民的房前屋后事，從與農(nóng)民息息相關(guān)的小事入手來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的改造。該村建立起“1+4N”的組織機制?！?”就是村“兩委”班子，“4N”包括村組理事會、村經(jīng)濟合作社、專項責(zé)任組和村落事務(wù)監(jiān)事會，把每位村民納入到一個或多個村民組織，有序參加村莊治理，該村嚴(yán)格落實《B村“美麗鄉(xiāng)村、共同締造”示范點項目建設(shè)與獎補辦法(試行)》，改變過去“立項目、出資金”管理主導(dǎo)方式，改為“政府以獎代補，群眾投工投勞”方式，由村民自行完成村莊的建設(shè)，從“大包大攬建設(shè)”變?yōu)椤爸С忠龑?dǎo)激勵”，形成善治融合型治理模式。

善治融合型治理是黨員干部與基層群眾的良性互動，它在政黨引領(lǐng)和群眾參與之間得到高強度的均衡。一方面以黨組織為紐帶的黨政機構(gòu)能夠發(fā)揮高強度的政治引領(lǐng)作用，另一方面基層群眾也被有效地動員起來，廣泛而深度地參與到基層治理中來，黨員干部與基層群眾共治，形成基層治理共同體[32]。以黨組織為紐帶的黨政機構(gòu)是自上而下的力量，擁有較多的治理資源，比如政策信息、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威權(quán)力。當(dāng)自上而下的黨政機構(gòu)遭遇地方性知識和民間的非正式權(quán)威時，善治融合型治理能夠通過群眾路線把黨政機構(gòu)的強制性政策融入到基層非正式組織網(wǎng)絡(luò)之中，把基層非正式組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)展成黨政機構(gòu)的外圍支持網(wǎng)絡(luò)，從而達到群眾路線要求的把政策內(nèi)化于群眾自覺的理想目標(biāo)。實際上，它是一種強制性政策的軟化過程，通過組織、動員和說服的方式把政策轉(zhuǎn)化為基層群眾的自覺需求。反之，它也是一個正式黨政機構(gòu)對非正式的地方性知識、非正式網(wǎng)絡(luò)的吸納、嵌入的過程。把原來二元分離的黨政機構(gòu)、民間組織關(guān)系整合成黨政中心、民間外圍的同心圓結(jié)構(gòu)。善治融合型治理能夠把引領(lǐng)動能與治理績效結(jié)合起來，在治理的合法性和有效性上獲得雙提升。它把黨政機構(gòu)的正式權(quán)威作為治理的強有力的動能，通過群眾參與為治理注入合法性認(rèn)同，以群眾路線的方式為政黨組織的政策執(zhí)行增添合法性，實現(xiàn)合法性和有效性的融合和互相賦能。

2.懸浮分離型治理

W市Q社區(qū)是一個單位型社區(qū)，居民學(xué)歷高、黨員干部居多。在黨員干部“雙報到、雙報告”制度強制推行后，大量的黨員干部下沉到這個社區(qū)。但是，大量黨員干部“身”下沉而“心”未下沉，只是做到了“面子上好看”。因為，下沉工作只是黨員干部的一個兼職和業(yè)余工作，他們的主要職責(zé)仍然是完成單位的工作任務(wù)。他們的人事關(guān)系、考核主體和考核內(nèi)容基本與下沉工作沒有太大關(guān)系，下沉工作任務(wù)也是浮于表面。下沉黨員干部不參與基層社區(qū)的治理，只是配合完成社區(qū)一些事務(wù)性工作。這使得下沉黨員無法融入到基層治理過程中去。而且，下沉工作考核要求完成的工作量大大高于社區(qū)日常事務(wù)的工作量，這導(dǎo)致社區(qū)只能創(chuàng)造出一些形式主義的工作任務(wù)來滿足下沉黨員干部完成考核任務(wù)的需要。比如安排社區(qū)巡查任務(wù)、撿垃圾、門口值守等。

懸浮分離型治理是派駐和下沉的黨員干部把治理作為自己邀功的資本，通過形式主義的方式來展示治理“績效”。懸浮分離型治理的形成有兩種原因。第一種是科層制的非科層化運作的副作用。黨員干部的派駐和下沉是科層制的非科層化運作，它打破了科層制的等級和專業(yè)化分工原則。派駐和下沉的黨員干部既是單位科層制的專業(yè)成員，也是突破科層制等級和專業(yè)化分工的兼職人員。但是，黨員干部的兼職是輔助性的，而專職工作才是最重要的。下沉和派駐是黨員干部職業(yè)晉升的一個加分項。在這種情況下，他們工作的開展都服膺于上級的考核體系。在晉升和績效的激勵下，黨員干部把注意力聚焦于“引領(lǐng)”而非治理上?；鶎尤罕娭皇菨M足黨員干部績效考核的被動的演員。第二種是科層制的政策與鄉(xiāng)土社會的地方性知識的沖突。歐陽靜的研究表明，科層制與鄉(xiāng)土社會存在的沖突，他們的運作機制、資源和方式都有很大不同，這是策略主義產(chǎn)生的基礎(chǔ)[33]。而懸浮型治理正是策略主義的表現(xiàn)形式。一方面，派駐的干部需要在短期內(nèi)獲得政績，需要把科層制的政策在基層得到貫徹和執(zhí)行；另一方面，鄉(xiāng)土社會的運作機制、資源和方式又削弱著政策在鄉(xiāng)土社會的滲透性。在政績沖動的驅(qū)使下，一些派駐干部會采取形式主義的方式試圖在績效競爭中取得優(yōu)勢。而且，派駐干部與基層干部形成表演同盟，群眾則成為了消極被動“群眾演員”，各種表格、會議、儀式、活動成為整個劇目的道具。懸浮型治理在黨員下沉社區(qū)中表現(xiàn)得尤其明顯。在疫情期間，作為應(yīng)急體制的黨員下沉彌補了社區(qū)資源不足的短板，密切了黨群關(guān)系。但是，在防疫任務(wù)已經(jīng)大幅度降低情況下，上級對下沉黨員考核任務(wù)并沒有隨之降低，造成下沉人數(shù)遠(yuǎn)高于工作任務(wù)的情況，從而派生出為了滿足黨員考核的“表演型”事務(wù)。

3.外援自治型治理

H市S村是個偏遠(yuǎn)山村。村莊自然稟賦差缺乏經(jīng)濟支撐，家族治理歷史悠久，長期由黃姓擔(dān)任村組長。因為缺乏對村莊風(fēng)俗習(xí)慣和人情世故的了解，省直機關(guān)委派的女干部沒有改變村莊的自治傳統(tǒng)，而是成為鄉(xiāng)村治理的幫手，為鄉(xiāng)村化緣，從政府各部門拉來了政策、物質(zhì)資源。派駐和下沉的黨員干部不僅沒有改造鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)和過程，而且客觀上導(dǎo)致原有自治傳統(tǒng)的進一步固化。

外援自治型治理是派駐和下沉的黨員干部在基層自治的基礎(chǔ)上提供資源的幫助，它沒有滲透到基層治理之中，只是基層治理的中立的協(xié)助者[34]。黨建引領(lǐng)基層治理是通過自上而下的派駐或下沉實現(xiàn)的。派駐或下沉的黨員或干部與基層的黨員群眾類似于傳統(tǒng)的“官與吏”關(guān)系[35]124。基層的黨員干部生于斯長于斯，與本地存在著千絲萬縷的關(guān)系，是“胥吏”。①而派駐或下沉的黨員干部則只是基層的過客，是其職業(yè)生涯的其中一站。所以，派駐和下沉的黨員干部與基層黨員干部在基層治理中的地位和作用有較大差異。派駐和下沉的黨員干部因為來自上級，擁有更多的體制資源和社會資源。他們可以利用自己的政策知識優(yōu)勢、單位支持優(yōu)勢和社會關(guān)系優(yōu)勢為基層治理爭取較多的支持和援助。但是，因為他們作為一種外嵌的力量，缺乏足夠的“地方性知識”[36]222-224和村莊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，所以他們?nèi)谌牖鶎又卫淼倪^程，一些派駐和下沉的黨員干部只是成為基層治理的“外援”。作為“外援”，他們?yōu)榛鶎又卫硖峁┗鶎訜o法提供的政策、權(quán)力和社會資源。在外援型治理模式下，基層治理的治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理方式?jīng)]有改變，它只是在原有的基層群眾自治模式中增加了強有力的外部資源。整體的黨員干部被分為外來人和本地人兩個群體，而不是黨員干部與基層群眾的分野。所以，基層群眾雖然被動員起來，但不是由黨員干部動員起來的，而是基層群眾基于自己的利益訴求自發(fā)組織起來的。外援型治理也是一種平行治理，黨員干部和基層群眾各行其是。這兩個群體雖然都在發(fā)揮作用，但是相互之間沒有形成良好的互動，政黨的引領(lǐng)作用沒有展現(xiàn)出來。

4.沖突競爭型治理

在一些鄉(xiāng)村，下沉的黨員和派駐的干部與村支部則爆發(fā)了沖突。例如L縣J村，村莊長期被胡姓老板把持。村“第一書記”的到來打破了原有的力量平衡。派駐干部的政績沖動與胡姓老板的專斷作風(fēng)出現(xiàn)了沖突。作為“監(jiān)軍”，派駐的干部有責(zé)任把基層自治組織和黨組織與國家科層體系及其上層黨組織銜接起來，確保國家政策和上層黨組織體系能夠滲透到基層治理之中，同時驅(qū)使基層治理在國家科層體系及其上層黨組織體系規(guī)范的軌道上前進。但是，這與鄉(xiāng)村自治的非正式模式容易產(chǎn)生矛盾。比如，精準(zhǔn)扶貧的貧困戶識別和退出，按照鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)一般是由村委會組織召開村民代表會議來決定。但是，駐村工作隊則按照上級政策對村民代表資格、會議程序和評議結(jié)果進行重新審定，甚至?xí)品袥Q議。這勢必會引發(fā)派駐干部與村委會之間的矛盾。而且，黨員和干部的到來改變了原來基層治理的結(jié)構(gòu)，形成了派駐或下沉黨員干部與村兩委的雙頭治理結(jié)構(gòu)。一些基層群眾會利用這一結(jié)構(gòu)的嫌隙通過派駐黨員干部向村兩委施壓，進而引發(fā)基層群眾與村兩委的新矛盾。當(dāng)然，基于利益的考量還有些村莊的村兩委聯(lián)合村民群眾來抵制下沉黨員或派駐干部的決策，形成新的黨群矛盾和干群沖突。上級對派駐干部與村兩委干部的考核要求是不同的，所以他們對政策的理解和執(zhí)行也是不同的。派駐黨員干部與基層群眾之間是一種正式的政治關(guān)系，而村兩委干部與基層群眾之間存在著非正式的社會關(guān)系。這些差異都會導(dǎo)致雙頭治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在矛盾的外部化，在治理過程中出現(xiàn)矛盾[37]。

四、黨建引領(lǐng)基層治理中的黨群關(guān)系

黨群關(guān)系是中國共產(chǎn)黨建構(gòu)的新型政治關(guān)系。黨建引領(lǐng)基層治理把群眾路線嵌入到基層治理之中，以黨群關(guān)系重構(gòu)基層治理體系。所以，黨群關(guān)系是黨建引領(lǐng)基層治理的核心。因為黨與群之間存在張力，所以在基層治理中黨與群之間的關(guān)系也不盡相同。但是，黨員干部與基層群眾作為對立統(tǒng)一的矛盾體，他們在不同的治理情境中也會表現(xiàn)出不同的形態(tài)。群眾路線會受到黨員干部的治理動機、基層群眾的能力和結(jié)構(gòu)、基層社會政治生態(tài)、基層治理資源等各種因素的影響。根據(jù)黨建引領(lǐng)基層治理模式下的黨群關(guān)系差異，我們可以把基層治理中的群眾路線的實踐形態(tài)分為魚水關(guān)系、形式主義、尾巴主義、官僚主義四種類型。

(一)魚水關(guān)系型

魚水關(guān)系型是黨建引領(lǐng)基層治理下群眾路線的理想形態(tài)，也是善治融合型治理下黨群關(guān)系的理想形態(tài)。在魚水關(guān)系型中，黨員干部與基層群眾形成基層治理共同體，他們之間形成良性互動，黨員干部與基層群眾是利益共同體、政治共同體和情感共同體，政黨引領(lǐng)和群眾參與形成有效平衡，黨的合法性得到鞏固，治理的有效性得到實現(xiàn)。在政策有效性中積累政治合法性，以政治合法性提升政策有效性，在政治合法性與政策有效之間形成良性平衡。

魚水關(guān)系型的群眾路線要求黨員干部能夠用心貼近群眾，能夠放得下架子、撲得下身子、受得了委屈，做到“從群眾中來，到群眾中去”。在治理過程中能夠?qū)⑷罕娨庖娂衅饋硇纬烧_的決策，又到群眾中宣傳解釋，將決策轉(zhuǎn)化為群眾的行動，并在群眾實踐中檢驗這些決策是否正確。魚水關(guān)系要求黨員干部打破科層制的邊界，把基層群眾的意見吸納到科層之內(nèi)，在決策集中之后再把政策向基層群眾有效輸出，通過說服教育和情感潤物的方式來完成政策過程。它強調(diào)的不僅僅是政策的有效執(zhí)行，而且重視在政策過程中培育黨員干部與基層群眾的共同體意識和情感認(rèn)同[38]。

魚水關(guān)系型的群眾路線要求在黨建引領(lǐng)基層治理過程中黨員干部掌握群眾工作的技巧和方法。這些技巧和方法包括：調(diào)查研究群眾的利益和需求，聽取基層群眾呼聲；以群眾喜聞樂見的方式宣傳黨的路線方針政策；以有效的方式來動員和激勵群眾參與基層治理；用群眾的觀點和語言來表達；密切聯(lián)系群眾并與他們建立親密的感情；以群眾的風(fēng)俗習(xí)慣來解決人民內(nèi)部矛盾。

圖二 黨建引領(lǐng)基層治理的黨群關(guān)系類型

(二)形式主義型

形式主義型是懸浮分離型治理模式下的黨群關(guān)系形態(tài)。派駐或下沉的黨員干部沒有有效融入基層群眾之中，他們把工作重點不是放在治理績效的提升和黨群關(guān)系的培育上，而是聚焦于表面工作來迎合上級的檢查考核[39]。在形式主義的群眾路線下，科層制與基層社會是分離的，黨員干部與基層群眾是分離的。黨員干部把政黨引領(lǐng)基層治理工作作為自身晉升的跳板，把基層群眾作為自己增光添彩的背景。形式主義型的群眾路線仍然是懸浮化的治理，科層體系只是在程序上或形式上向基層群眾開放，但是根本上仍然對群眾采取排斥和輕視的態(tài)度，本質(zhì)上仍然是封閉的，是向上負(fù)責(zé)而不是向下負(fù)責(zé)。

在形式主義型群眾路線下，派駐或下沉的黨員干部仍然是強勢的，他們把自己看作是科層體制的成員，與基層群眾有根本性的差異。他們之所以被派駐或者下沉只是完成程序的任務(wù)而非愿意為基層治理做貢獻。政黨引領(lǐng)只是在形式上和程序上存在，沒有在基層治理中發(fā)揮實質(zhì)性的作用?；鶎狱h組織懸浮化，沒有深入群眾把基層群眾動員起來參與基層治理。群眾路線的本義是要求黨員干部“從群眾中來到群眾中去”，通過密切聯(lián)系群眾來達到政策執(zhí)行和政治認(rèn)同的目的。而形式主義型群眾路線下，黨員干部只是在程序上、表面上跟群眾站在一起，通過形式的說服實質(zhì)的強制來推行政策。另一方面，黨員干部“從群眾中來到群眾中去”不是來自內(nèi)心的真情實感而是迫于外在壓力，甚至內(nèi)心存在抵觸群眾路線的情緒，都會表現(xiàn)為黨建引領(lǐng)的走過場和尊重群眾的假象。

(三)尾巴主義型

尾巴主義型是外援自治型治理下的黨群關(guān)系形態(tài)。派駐或下沉的黨員干部引領(lǐng)基層治理的能動性和主動性有限，或者他們?nèi)狈ψ銐虻娜罕姽ぷ髂芰?，無法有效地強化基層黨的建設(shè)，沒有把群眾有效地動員和組織起來。黨員干部與基層群眾不僅僅是兩張皮，而且黨員干部參與往往滯后于群眾行動，只是基層群眾的跟隨者和基層治理的旁觀者。派駐或下沉的黨員干部沒有在基層治理中發(fā)揮政治導(dǎo)向和組織動員作用，而是成為基層治理的臨時助手。雖然在尾巴主義型的黨群關(guān)系中黨員干部也能夠發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢為基層治理帶來幫助，但是他們只是為基層治理加油助威，而不是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)路人。他們不是走在群眾前面發(fā)揮引路領(lǐng)航作用，而是混跡于群眾之中或者走在群眾后面提供一些幫助[40]。

尾巴主義型的黨群關(guān)系產(chǎn)生主要有三個原因。一是派駐或下沉的黨員干部缺乏內(nèi)在驅(qū)動力。當(dāng)前，黨建引領(lǐng)基層治理是通過考核激勵、晉升激勵等方式來動員黨員干部參與其中。但是無論是考核激勵還是晉升激勵對有些領(lǐng)導(dǎo)干部的影響是有限的。所以，他們不愿意付出努力來對基層治理進行改造。二是派駐或下沉黨員干部的避責(zé)方式。黨建引領(lǐng)基層治理要求黨員干部對基層治理結(jié)構(gòu)、過程等進行全面的改造和更新，這意味著一定的風(fēng)險和責(zé)任，甚至?xí)l(fā)派駐或下沉黨員干部與基層干部群眾的矛盾。所以，派駐黨員干部不愿意主導(dǎo)基層治理進程，而更愿意成為基層干部群眾的幫手以規(guī)避風(fēng)險和責(zé)任。三是派駐或下沉黨員干部缺乏足夠的領(lǐng)導(dǎo)能力。有些派駐或下沉黨員干部知識和能力有限，對基層工作缺乏經(jīng)驗，對基層群眾沒有了解，在基層治理過程中沒有決策和執(zhí)行的魄力，無法在基層治理中進行整治引領(lǐng)，也缺乏組織和動員群眾的技巧和手段。所以，他們不愿意去引領(lǐng)基層治理而是讓位于基層干部群眾，黨建引領(lǐng)有名無實[39]。

(四)官僚主義型

官僚主義型是沖突競爭型治理下的黨群關(guān)系形態(tài)。派駐或下沉的黨員干部基于自利的動機以黨建引領(lǐng)基層治理為幌子強化特權(quán)謀取私利。他們利用來自科層制的權(quán)勢與基層干部群眾爭利，不惜引發(fā)黨群矛盾和干群矛盾。在基層治理過程中，黨群關(guān)系和干群關(guān)系不僅沒有密切而且矛盾進一步激化。其后果是科層體系與基層群眾更趨分離，黨員干部脫離群眾的風(fēng)險加大。與形式主義型、尾巴主義型的黨群關(guān)系相比，官僚主義型的黨群關(guān)系已經(jīng)不是黨群分割、黨群兩張皮的問題，它把黨員干部帶向了基層群眾的對立面，是一種沖突性的黨群關(guān)系。

官僚主義的黨群關(guān)系的形成主要有兩種原因。一種是因為派駐或下沉的黨員干部覺得“山高皇帝遠(yuǎn)”，他們利用信息不對稱來逃避派出單位的考核和監(jiān)管，利用下沉的機會來謀取私利。另一種是因為一些黨員干部缺乏調(diào)查研究，缺少基層工作經(jīng)驗和群眾工作方法，對基層治理進行錯誤的決策，引發(fā)基層群眾的利益損失，從而引發(fā)干群沖突或黨群矛盾。

五、結(jié)語

黨建引領(lǐng)基層治理是通過黨建來實現(xiàn)基層治理的重構(gòu)，實現(xiàn)黨群共治和基層善治。它一方面是對基層治理空心化、碎片化、懸浮化的一種應(yīng)對方式，試圖通過干部派駐和黨員下沉來整合基層治理，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。另一方面，它也是彌補科層制弊端的一種方式，通過打破科層制的常規(guī)運作方式來動員科層體系向下負(fù)責(zé)，重建科層體系與基層社會的鏈接和溝通。黨建引領(lǐng)基層治理一方面要解決基層治理失靈問題，另一方面要解決基層治理政治認(rèn)同問題，以達到合法性和有效性的雙提升。干部派駐和黨員下鄉(xiāng)發(fā)揮著賦能和賦合法性的作用，通過政黨下鄉(xiāng)提升基層治理能力，強化政黨和國家在基層的合法性。

在黨建引領(lǐng)基層治理的實踐過程中，政黨引領(lǐng)和群眾參與的強度是不同的。善治融合型在政黨引領(lǐng)和群眾參與之間達到有效均衡，實現(xiàn)黨群共治。懸浮分離型模式下基層治理雖然政黨引領(lǐng)作用強，但是群眾參與動能不足。外援自治型則是一種依附性治理，政黨引領(lǐng)作用比較弱。沖突競爭型則體現(xiàn)出黨員干部在治理過程中與基層群眾的緊張關(guān)系。相應(yīng)地，不同治理模式下的黨群關(guān)系也不盡相同。魚水關(guān)系型黨群關(guān)系不僅在程序上做到黨群融洽而且能夠?qū)崿F(xiàn)有效的治理。尾巴主義型黨群關(guān)系則是黨員干部能夠發(fā)揮實質(zhì)協(xié)助作用，但是他們在程序上沒有滿足組織要求。形式主義型則是懸浮化的黨群關(guān)系，黨群關(guān)系融合僅僅是符號意義和程序意義上的，這樣的黨群關(guān)系在治理過程中的實際作用有限。官僚主義型的黨群關(guān)系下黨員干部與民爭利，黨群關(guān)系不僅無助于基層治理績效，而且也侵蝕著政黨的合法性基礎(chǔ)。

注釋：

①黨員與干部是相互區(qū)別但又相互聯(lián)系的概念。大部分干部具有黨員身份。那些沒有職務(wù)的黨員雖然不是干部，但他們是干部的支持性力量，是干部的外圍部分。