城投公司財務風險管控芻議

夏燕萍

(寧?？h城投集團有限公司，浙江 寧波 315600)

1 引言

城投公司屬于地方政府的融資平臺，其主要工作任務是為城市的基礎建設提供資金支持，從而促進城市現(xiàn)代化發(fā)展。城投公司所涉及的投資項目，大部分以市政基礎設施建設為主，屬于公益性項目，整體投資規(guī)模相對較大，投資周期相對較長，但投資收益較低，資金回收速度較為緩慢。因此，許多城投公司無法通過自身的經(jīng)營，實現(xiàn)對到期債務的及時償還，地方政府不得以需要通過財政補貼的方式幫助其償還債務，使得地方政府面臨的債務風險隨之上升，甚至會影響地方政府的信用。因此城投公司要進一步梳理發(fā)展模式，針對存在的財務風險，加大管控力度，制定更具針對性的防范措施。

2 城投公司與財務風險概述

2.1 城投公司

2.1.1 相關概念

城投公司屬于國有控股公司，是城市資產(chǎn)市場的重要載體之一，經(jīng)過各個地區(qū)政府的委托，城投公司需要針對城市的基礎設施建設等內容，進行資產(chǎn)投資等活動，從而保障城市資產(chǎn)保值增值，實現(xiàn)城市基礎設施的優(yōu)化配置。城投公司的經(jīng)營模式主要是通過地方政府進行土地劃撥，或者通過投資債券專項資金等方式完成融資，城投公司需要借助政府給予的財力、物力支持，不斷擴大自身的市場規(guī)模，通過直接或間接的融資形式獲取融資資金，推動城市基礎設施的建設，從而滿足公共生活需求。

2.1.2 特點

第一，獨立性?！豆痉ā分赋龀峭豆颈仨毦邆湟话悛毩⒎ㄈ说幕举Y格，與一般企業(yè)法人相比，城投公司代表的利益主體也存在差異，其主要代表各地區(qū)的地方政府，能夠進一步促進政府政策的全面實施[1]。

第二，公益性。城投公司在開展業(yè)務時，主要以融資的形式進行，但是與其他房地產(chǎn)企業(yè)不同的是，房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營管理目標是實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益的最大化，而城投公司的發(fā)展并不是以自身利益為主，整體經(jīng)營具有公益性特點，其所作出的行為屬于政府行為，所獲得的資金，需要用于城市基礎設施建設等公共事業(yè)。

第三，一慣性。城投公司針對融資到的資金需要始終遵循一貫性原則，與商業(yè)銀行信貸不同的是，資金的使用范圍不會受到限制。城投公司的資金來源是確定資金使用性質的基礎，主要分為有償資金和無償資金。

第四，服務性。城投公司所制訂的投融資計劃及其主要目的在于服務國家經(jīng)濟發(fā)展政策或財政政策，主要應用于國民經(jīng)濟與社會發(fā)展。與商業(yè)銀行不同的是，城投公司的整體運營具有公共性特征，需要為政府宏觀經(jīng)濟的發(fā)展提供服務支持。而且，城投公司屬于第三大資金來源渠道及綜合運營效果，直接影響著貨幣政策與財政政策的落地，關乎著國民經(jīng)濟的發(fā)展，因此務必要加強計劃協(xié)調管理。

2.2 財務風險

2.2.1 籌資風險

任何公司在經(jīng)營過程中都避免不了籌資問題，在當前的市場經(jīng)濟體制下，大部分公司所選擇的投資方式為銀行貸款或金融市場融資。無論選擇何種籌資形式都可能會帶來財務風險。受到外部經(jīng)濟環(huán)境的影響，集團的籌資風險也會隨之增加，比如政府的財政政策發(fā)生改變時，利率與匯率會發(fā)生波動，籌資需要面臨更高的籌資成本，如果不能夠實現(xiàn)精準管控，則會直接影響公司的運營與發(fā)展。企業(yè)的籌資規(guī)模如果與生產(chǎn)運營模式匹配不當，也會導致公司的負債率不斷增高，使得公司的財務風險問題加重[2]。

此外，如果公司的長期負債與短期負債分配不當，也會導致出資風險不斷增加，資金周轉受到影響，甚至發(fā)展受限。部分公司在進行籌資時，也會受到信用等級的影響使得籌資成本增加。總之，如果公司不能夠有效處理籌資過程，可能會對后續(xù)經(jīng)營發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)。

2.2.2 投資風險

就多元化的經(jīng)濟環(huán)境來看，大部分公司在投資中需要面臨的風險也多元化，使得管控難度加大。投資風險的發(fā)生因素較為復雜，如果投資決策不大可能會導致公司債務投資風險問題也不斷加劇。比如公司在進行投資決策時，如果出現(xiàn)失誤會引發(fā)投資風險，而且部分公司在投資決策前，可能未綜合考究項目的可行性，只是盲目的跟隨，導致投資決策不合理，無法保障決策方案的科學性，從而引發(fā)財務風險。另外，部分企業(yè)存在母子公司關系，在投資決策方面界定不夠清晰，在經(jīng)營管理中容易出現(xiàn)投資項目的沖突引發(fā)投資風險。部分公司在投資時選擇銀行借款的形式進行投資，使得公司的財務風險增大。任何投資項目涉及的收益與風險是并存的，在面對不同的項目時需要慎重決策，不斷保障項目運行的科學性，盡量減少投資風險。

2.2.3 資本運營風險

資本運營風險主要分為以下三點。

第一，時間差帶來的資金鏈風險。公司在運營過程中，資金的流入與流出存在時間差問題，若不能有效管控，時間差可能會引發(fā)資金鏈斷裂，使得整個運作過程受到影響。而且受到時間差的影響，應在資金結算與資金轉化時，可能存在不及時的情況，也會容易引發(fā)資金斷裂，使得資金流通不暢、運轉不佳。

第二，應收賬款的回收風險。應收賬款代表著公司的部分資金無法及時回收，難以應用于公司正常的運營與流動受到應收賬款的影響，存貨成本可能會隨著增加資本被占用，資金的流轉受到影響。

第三，母子公司的經(jīng)營狀況不佳。如果公司存在子公司，且經(jīng)營出現(xiàn)問題，可能會帶來連帶的經(jīng)營問題，使得集團公司的運營風險增加。資本運營風險是公司在經(jīng)營過程中常見的風險類型。因此，要加大重視程度，盡量降低風險帶來的不良影響。

3 城投公司運營管理存在的問題

3.1 項目大多為公益性項目，負債率高

城投公司在“4萬億投資”政策的帶動下，獲得了投資機會，地方政府也積極號召開展大規(guī)模城市基礎建設工作，城投公司所需要承擔的基礎設施建設項目也隨之增多，包括道路、橋梁、供水管網(wǎng)的建設，也涉及老舊城區(qū)的改造項目。而此類項目的性質大多數(shù)為公益性，因此涉及的項目收益也就相對較少，大部分難以實現(xiàn)對投資的收回，使得城投公司在賬面上出現(xiàn)負債問題，而資產(chǎn)負債率也在不斷提升，政府在協(xié)助解決城投公司的負債問題時，出現(xiàn)債臺高筑的情況，對公司日后再融資業(yè)務的開展產(chǎn)生了不良影響[3]。比如城投公司在向銀行等金融機構進行貸款時會受到影響，也會限制企業(yè)債券的發(fā)行。城投公司的企業(yè)債券的發(fā)行有所規(guī)定：政府公益性項目是其主要經(jīng)營收入，且需要占比超過30%，此類投融資平臺要想發(fā)行企業(yè)債券，除了要滿足法律規(guī)定提出的發(fā)行條件以外，也必須將政府債務余額與綜合財力的相關信息提供給債券發(fā)行核準機構，但如果投融資公司所在的地方政府負債超過100%，則不予以受理企業(yè)債券的申請。因此，城投公司要想保障后續(xù)融資的有序進行，并實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，就要及時處理城投公司與當?shù)卣母哓搨蕟栴}，而這一過程務必會影響城市的現(xiàn)代化建設，甚至會影響城投公司的生存與發(fā)展。

3.2 市場化的運作程度偏低，資產(chǎn)質量差

資產(chǎn)規(guī)模大是城投公司的主要特點，但能夠真正流動的有效資產(chǎn)相對較為匱乏，而賬面上的資產(chǎn)大部分是以政府劃撥的道路、管網(wǎng)類公益性資產(chǎn)為主，還包括一些當?shù)貒衅髽I(yè)的股權，但此類資產(chǎn)并不能夠為企業(yè)帶來現(xiàn)金收益。因此雖然城投公司涉及的資產(chǎn)規(guī)模相對較大，但資產(chǎn)帶來的收益率卻較低，而此種問題是城投類公司的普遍現(xiàn)象。城投公司的運營發(fā)展一般以政府為主導，所以市場化程度相對較低，大部分收入來源為政府的補貼收入，從長遠發(fā)展的角度來看，這與公司的發(fā)展初衷相背離。而且大部分城投公司的盈利點相對較少，在未來的市場發(fā)展中自身缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，可持續(xù)發(fā)展的動力相對較為薄弱。

3.3 企業(yè)融資手段較為單一，再融資難度大

城投公司所涉及的經(jīng)營項目大部分以社會公益性項目為主，此類項目的開展需要大量的資金投入，而未來所獲得的現(xiàn)金收益卻相對較少，在獲取資金支持時，主要通過農(nóng)發(fā)行和國開行等政策性銀行來獲取貸款。但隨著政策的調整，城鄉(xiāng)建設用地的掛鉤試點規(guī)模與范圍被嚴格控制，使得土地政策收緊，城投公司在獲得銀行的業(yè)務支持時，較大的項目會受到年度定額指標的影響，所以政策性銀行融資能夠提供支持的難度不斷上升[4]。如果城投公司的規(guī)模相對較小，一般會通過商業(yè)銀行貸款的形式獲取資金支持，但能夠獲得貸款的數(shù)額相對較小，而且商業(yè)銀行與政策性銀行相比，貸款利率較高，所以對貸款項目的受益要求也在不斷上升。

4 城投公司財務風險管控策略

4.1 拓寬資金融資渠道，構建償債應急機制

城投公司可繼續(xù)請求政府給予財政支持，提高融資能力，而在公司的財務報表上也應當體現(xiàn)出營業(yè)收入，通過借新還舊、平滑緩釋債務的形式獲取持續(xù)的融資支持。資產(chǎn)證券化、城市資源資產(chǎn)化、一對多委托貸款等方式，都可作為城投公司的新融資方式。城投公司要積極學習信托融資、證券融資等新方法，開拓新思路，嘗試進行信托貸款或者發(fā)行企業(yè)債券。隨著城投公司的發(fā)展與壯大，可剝離出較為優(yōu)良的資產(chǎn)、投資回報較為穩(wěn)定的項目，并組建新的股份公司上市，獲取新的融資渠道。同時可完成償債平滑基金的設立，不斷完善償債應急機制，從而精準防控債務風險，做好風險預警工作。

除了獲得商業(yè)銀行貸款融資支持以外，城投公司也可積極采取其他的融資方式，比如PPP模式、BOT模式等[6]。PPP模式主要是圍繞著某個項目，由政府、營利性企業(yè)、非營利性企業(yè)形成的合作關系。在PPP模式的支持下，合作方能夠合力獲得良好結果，遠遠優(yōu)于單獨行動的結果。在項目中，政府不需要向私人企業(yè)轉移項目責任，各合作方能夠明確自身責任，承擔相應的融資風險。此種方式使得融資的可能性明顯增高，并分擔了政府承擔的部分風險，而且投資者需承擔的風險降低。同時，此種融資模式能夠獲得更多的私人融資支持，使得政府與私人部門之間形成伙伴關系，既提高了資金的利用率，也降低了資金的使用風險。

4.2 遵守法人治理結構，明確公司主體地位

城投公司需要及時剝離出政府性債務與公益性資產(chǎn)。城投公司需要承擔公益性項目的建設任務，在此期間積累了大量的政府性債務與公益性資產(chǎn)，為了推動城投公司的改革與轉型，政府可協(xié)調財政局等部門成立清產(chǎn)核資小組，逐一剝離城投公司存在的政府債務、隱性債務、純公益性資產(chǎn)，做好后續(xù)的劃轉工作。市政棚改等項目可優(yōu)先選擇購買服務的方法，棚改貸款需要進行預算償還，使得項目轉換為經(jīng)營性狀態(tài)，實現(xiàn)市場化操作。

由于部分城投公司過度依賴地方政府，導致實際責任主體并不能明確，此時地方政府具有償還債務的責任，而城投公司的債務逐漸成了政府的債務，導致財政負擔不斷加大。針對此種問題，政府需要將權力移交給城投公司，并將政府控制運營的管理的形式轉變?yōu)槌峭豆咀灾鞴芾怼３峭豆局械南嚓P政府工作人員應當撤回，并積極選聘綜合素質高的員工，負責承擔相應的工作職務。城投公司的管理層要積極與政府部門交流，并形成更為完善的信息管理體系，實現(xiàn)公司項目資源與政府之間的共享，及時排查存在的財務風險。

4.3 優(yōu)化財務風險識別，完善風險管理體系

為了保障財務風險的及時識別與分析，城投公司要積極構建財務風險預警機制，針對財務信息的收集與整理工作，要保障信息的準確性與客觀性，及時發(fā)現(xiàn)城投公司在運營中存在的內外部風險，并制定相應的標準，實現(xiàn)對財務風險的分類匯總，在此基礎上構建更為完善的財務風險分析架構，及時識別財務風險。

同時，城投公司也要不斷提高風險預測能力，對財務風險的發(fā)展趨勢進行科學研究與深入分析，了解公司面臨的財務風險形式明確未來財務風險管控工作的重點，進而保障財務風險管控的綜合質量。此外，在計量財務風險時，也要結合以往的風險管控經(jīng)驗，對風險計量方法加以調整，按照風險的走勢實現(xiàn)精準計量。針對非財務風險也要提前預估，保障財務風險管控的準確性。

除了要對財務風險進行識別與分析以外，也要積極構建完善的財務風險管理體系，針對城投公司所遇到的財務風險采取針對性的處理措施。因此公司要積極構建多個層級的財務風險管理體系，明確不同部門、不同工作人員的風險管控職責，針對財務風險管理的流程與管理步驟，也要確定明確的財務風險管理目標，研究相應的管理對策[7]。

隨著財務風險管理流程的逐漸優(yōu)化，能夠精準識別業(yè)務發(fā)展中存在的各類財務風險，實現(xiàn)動態(tài)化監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)風險因子時，也能夠及時制定應對措施。除了加強風險防控力度以外，也要積極完善會計管理體系與稽核體系，通過對會計核算流程的優(yōu)化與調整，實現(xiàn)與財務風險管理流程的相互適應。

4.4 開展多元業(yè)務形式，強化公司盈利能力

城投公司要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要擁有產(chǎn)業(yè)的支持，獲得穩(wěn)定的利潤來源。城投公司作為城市基礎建設的主要投資平臺，在多個重大基礎設施項目中進行了出資與部分出資，為經(jīng)濟建設做出了重要貢獻，公司本身也實現(xiàn)了不斷地發(fā)展與壯大。在此種發(fā)展背景下，城投公司要積極發(fā)揮資源優(yōu)勢，推動戰(zhàn)略轉型，形成基礎設施建設與金融股權投資相融合的發(fā)展模塊。

首先，要積極完成政府的基礎設施建設，充分發(fā)揮在主干道項目、市區(qū)快速路等大型基礎設施項目中的投資優(yōu)勢，為城市的發(fā)展建設提供支持。

其次，要加大房地產(chǎn)項目開發(fā)力度，根據(jù)自身的優(yōu)勢，獲取豐富的土地資源。此外，城投公司也要整合存在的優(yōu)質商業(yè)資源與物業(yè)資源，要根據(jù)市場選擇盈利性較大的房地產(chǎn)開發(fā)項目，也要積極承擔相應的社會職責。比如，可積極承擔建設局內的保障性住房、經(jīng)濟適用房等。

再次，優(yōu)化金融板塊。城投公司可積極與當?shù)氐你y行進行合作，同時也可攜手商業(yè)銀行成立小額貸款公司?；蛘吲c海外機構、國內頂尖私募基金尋求合作，建立長期投資戰(zhàn)略模式，獲取更為穩(wěn)定的資金渠道。此種發(fā)展體系也能夠為發(fā)展趨勢較為良好的中小型企業(yè)提供支持，獲取相應的投資收益。

最后，股權投資。根據(jù)市場多元化的企業(yè)，抓住企業(yè)上市改制的機會，通過戰(zhàn)略投資獲取經(jīng)營效益，積極帶動當?shù)毓I(yè)化發(fā)展，尤其是可將重點放在國計民生的相關產(chǎn)業(yè)。

城投公司在運作證券資金時，可選擇項目區(qū)分機制，根據(jù)項目的收益情況采取不同的管理模式。比如針對公益性城市基礎設施建設項目，建設資金的來源可主要以政府投資為主，公司在運作項目時要充分發(fā)揮自身的投資職能。而政府可為城投公司的債務償還作擔保。在基礎設施建設方面，城投公司可適當?shù)亟档蜆I(yè)務量，而政府則要做好回購工作。

在此過程中，公司要積極尋求突破點，通過收購、合作等方式，積極推動基礎設施建設業(yè)務市場化發(fā)展。針對經(jīng)營性有收益的項目，城投公司可作為項目的發(fā)起人獲取更多元化的投資支持。在經(jīng)營時將項目作為主體，通過對于金融工具的靈活應用，獲取融資支持，比如可發(fā)行股票或市政債券。

5 結語

綜上所述，城投公司要積極識別經(jīng)營發(fā)展中存在的財務風險問題，結合自身經(jīng)營管理的不足，優(yōu)化財務風險管控措施加大財務風險管控力度，使得風險因子能夠扼殺在搖籃之中。

同時，城投公司也要積極拓寬融資渠道，選擇多元化的業(yè)務形式，不斷提高公司自身的盈利能力，實現(xiàn)對財務風險的有效控制，從而促進城投公司的可持續(xù)發(fā)展。