行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度存在的問題及對策探討

杜艷霞

（蘭州市機動車輛檢測站，甘肅 蘭州 730000）

2012年11月，為了響應反腐倡廉工作號召，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水準提出了進一步的要求。2014年，該規(guī)范在我國行政事業(yè)單位正式實施，迄今為止，我國大部分行政事業(yè)單位的財務內(nèi)部控制制度已初步建立，然而在實際操作的過程中，依然存在許多問題。

一、行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度相關理論概述

（一）財務內(nèi)部控制的概念

財務內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為達成一定的目標，采取的建立制度、執(zhí)行程序、預防和抑制經(jīng)濟風險等相關措施，其能確保單位運作的有效性和效率，同時能夠保障組織資產(chǎn)的安全和利益。

財務內(nèi)部控制包括對政府采購的業(yè)務控制、政府預算的控制、政府資產(chǎn)的控制等多重方面，目的是使單位內(nèi)部管理得以強化。單位財務內(nèi)部控制制度是對行政事業(yè)單位中財務往來項目進行監(jiān)督的綜合控制體系，建立財務內(nèi)部控制制度，不僅保護了公共部門財產(chǎn)，防止了違規(guī)等行為，更能保證行政事業(yè)單位依法開展財政經(jīng)濟活動。

（二）財務內(nèi)部控制的一般性和特殊性

近年來，我國經(jīng)濟體量逐漸增大，經(jīng)濟發(fā)展也開始逐步放緩，進入了經(jīng)濟新常態(tài)。在更加復雜的經(jīng)濟環(huán)境中，無論是在行政事業(yè)單位還是在企業(yè)，加強財務內(nèi)部控制都十分重要。

首先，行政事業(yè)單位的財務內(nèi)部控制具有一般性。在經(jīng)濟、社會背景愈發(fā)復雜的今天，建立有效的財務內(nèi)部控制制度，可以使內(nèi)部管理在行政事業(yè)單位和企業(yè)運行中得以強化，保障其財產(chǎn)安全，使其內(nèi)部財務管理的秩序得以維護。

其次，行政事業(yè)單位的財務內(nèi)部控制又具有特殊性。行政事業(yè)單位不以經(jīng)濟利益最大化作為追求，而是以服務和保障公共利益為出發(fā)點。財務內(nèi)部控制可以有效遏制徇私舞弊等違法亂紀行為在行政事業(yè)單位發(fā)生，保障了國家資產(chǎn)的安全。

（三）行政事業(yè)單位健全財務內(nèi)控制度的重要性

1．提高財務信息質(zhì)量

在行政事業(yè)單位中建立科學的財務內(nèi)控制度，可以對財務管理人員的責任進行明確的分配、規(guī)范，監(jiān)督會計人員在處理相關財務事務時的行為，及時發(fā)現(xiàn)和糾正會計人員在從業(yè)過程中的不規(guī)范之處，從而能夠使行政事業(yè)單位財務狀況的真實性與完整性得以保障。

2．確保國有資產(chǎn)安全

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)統(tǒng)一由國家財政撥款，并由國家統(tǒng)一管理。由于行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的利用情況關乎廣大人民群眾的共同利益，所以應該在單位內(nèi)設立有效的財務內(nèi)部控制制度。這不僅防止了國有資產(chǎn)的浪費，而且為單位合理使用國有資產(chǎn)提供了保障，能防止行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員利用職權違規(guī)違紀，確保國有資產(chǎn)的安全，維護人民群眾的共同利益。

3．促進行政事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展

隨著我國社會經(jīng)濟水平的持續(xù)發(fā)展，行政事業(yè)單位的規(guī)模也越來越大，其職能也更加多元化?？茖W有效地完善行政事業(yè)單位的財務內(nèi)控制度體系，能夠規(guī)范行政事業(yè)單位的各項流程制度，促進行政事業(yè)單位不斷發(fā)展進步。

二、行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度存在的問題

（一）財務內(nèi)部控制相關法律制度不健全

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》之后，我國至今仍未發(fā)布國家層面的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關的法律法規(guī)，造成財務內(nèi)控制度的權威性下降。由于相關法律法規(guī)不完善，財務內(nèi)控制度未真正在行政事業(yè)單位形成統(tǒng)一標準并得到有效執(zhí)行。此外，行政事業(yè)單位在公共經(jīng)濟上具有壟斷性，容易喪失競爭意識，這導致雖然目前我國大部分行政事業(yè)單位都在單位內(nèi)部建立了財務內(nèi)控制度，但在實踐中還存在一些問題。

（二）缺乏良好的財務內(nèi)控環(huán)境

1．行政事業(yè)單位財務內(nèi)控意識薄弱

行政事業(yè)單位的公共服務職能決定了其領導層往往僅專注于單位業(yè)務水平的提高，以及政府職能的合理發(fā)揮，一般情況下財務內(nèi)部控制不會引起高層領導的重視。但是事實上行政事業(yè)單位職能的強化與擴張對其的管理能力也相應地提出了更高的要求。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)由國家統(tǒng)一劃撥，屬于國家和人民，對財產(chǎn)的管控應是行政事業(yè)單位日常工作中的重中之重。

然而，由于財務內(nèi)部控制無法清晰地反映出單位工作人員的工作成效以及該制度為單位帶來的收益，所以單位領導層并未意識到財務內(nèi)控制度的重要性。部分行政事業(yè)單位領導層對于財務內(nèi)控制度的意義認識還不夠明確，對于財務內(nèi)控的政策也缺乏嚴謹、透徹的研究，容易產(chǎn)生形式主義的問題，并且對于財務部門崗位職責劃分以簡單、方便為出發(fā)點，缺乏對于財務流程中風險控制的認識。

此外，工作人員對財務內(nèi)部控制制度的認知具有局限性，普通工作人員的工作面向社會，所以對于制度層面的了解不具備主動性，缺少有組織的政策性學習機會，其甚至認為財務內(nèi)控制度會為自己的工作帶來不必要的約束，對財務內(nèi)控制度產(chǎn)生抵觸情緒。這直接導致了行政事業(yè)單位對于財務內(nèi)控的重視程度不足，使財務內(nèi)控制度失去了其應有的嚴謹性。

2．內(nèi)部組織結構不合理

根據(jù)《會計法》第三十七條第二款規(guī)定：“出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作?！薄缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中也明確規(guī)定了“制衡性原則”，但在實踐過程中，財會人員身兼數(shù)職的情況仍然存在。

一方面，由于行政事業(yè)單位人員編制名額有限，缺乏具有專業(yè)能力的財會人員，為了精簡人員，并適應人員匱乏的情況，其常常由會計一人承擔審核職責和制單職責，違反了“不相容崗位相互分離”的規(guī)定，給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理帶來了不必要的風險①《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第十二條第一款規(guī)定：“單位內(nèi)部控制的控制方法一般包括：（一）不相容崗位相互分離。合理設置內(nèi)部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制?！?；另一方面，行政事業(yè)單位財會人員為了便利，由會計或出納一人保管單位印鑒，為單位工作人員利用職務犯罪提供了便利，嚴重損害了國家和人民的財產(chǎn)安全。

3．部分行政事業(yè)單位缺乏合理的監(jiān)督機制

一項制度的正確施行需要有科學、完善的監(jiān)督評價機制，但行政事業(yè)單位欠缺長期有效的財務內(nèi)部控制監(jiān)督制度。

首先，財務內(nèi)部控制與內(nèi)部監(jiān)督人員沒有保持相對獨立。此外，行政事業(yè)單位權力制衡不合理，內(nèi)部監(jiān)督部門容易受高層領導影響，導致財務內(nèi)部控制效果不盡如人意。

其次，由于行政事業(yè)單位編制的穩(wěn)定性，其缺乏有效的獎懲激勵機制，造成了單位工作人員靈活性與主動性的喪失，同時科學評價機制的缺失也使得行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度的有效性降低，產(chǎn)生了消極影響。

（三）行政事業(yè)單位缺乏風險防控意識

首先，多數(shù)行政事業(yè)單位建立財務內(nèi)控制度基本只是為了符合法律規(guī)定的相關要求，沒有著重考慮財務管理工作中的風險，使單位人員容易出現(xiàn)徇私舞弊的現(xiàn)象。其次，在缺乏國家法律法規(guī)指導的情況下，部分行政事業(yè)單位在建立財務內(nèi)控制度時選擇完全模仿其他單位的制度，沒有從自身實際出發(fā)，建立適合本單位發(fā)展規(guī)律的財務內(nèi)部控制制度。此種財務內(nèi)控制度對行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理和發(fā)展沒有任何益處。

（四）預算管控能力較弱

預算管控能力在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制各項能力指標中占據(jù)重要地位?！额A算法》對預算編制進行了明確規(guī)定，針對上一年度的預算執(zhí)行情況采用“參考”一詞代指，并且要求各單位要按照自身發(fā)展需要，編制適合于本單位的預算草案②詳情請參考《預算法》第三十二條規(guī)定。但是目前有部分行政事業(yè)單位以上一年度的收支情況作為編制新一年度預算草案的唯一標準，忽略了本單位各年度發(fā)展需要的差異性，此種落后的預算草案編制方法不僅不符合《預算法》的相關規(guī)定，而且制約了行政事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展。另外，此種單一的預算編制方法在具體的執(zhí)行過程中，或因部分業(yè)務超支影響行政事業(yè)單位整體的規(guī)劃，使得預算草案流于形式，失去了其本身的計劃性。

（五）行政事業(yè)單位會計信息化建設滯后

部分行政事業(yè)單位并沒有將會計系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)結合起來，同時也忽略了會計信息對于單位工作的重要性，導致會計信息化建設滯后。

首先，由于人員、設備、資金、技術等多方面原因，行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)化、一體化的財務內(nèi)控信息交流平臺，導致各部門工作人員對財務內(nèi)控制度以及單位資產(chǎn)收支管理情況缺乏了解，增加了財會人員的工作量。其次，由于缺乏信息溝通平臺，導致行政事業(yè)單位領導層與工作人員缺少溝通，且容易造成行政事業(yè)單位某個部門信息延遲或者各部門間信息不匹配的現(xiàn)象，降低了行政事業(yè)單位的工作效率，使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部部門之間存在較為嚴重的分化，阻礙了行政事業(yè)單位的有效運行。最后，各行政事業(yè)單位之間的信息操作系統(tǒng)存在差別，會計人員操作的規(guī)范性較差。

三、行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度的改進建議

（一）優(yōu)化財務內(nèi)控環(huán)境

1．增強行政事業(yè)單位財務內(nèi)控意識

行政事業(yè)單位要想有效建立和實施財務內(nèi)部控制制度，就需要單位全體員工積極參與。

首先，單位領導層應提高對財務內(nèi)控制度的重視度，認真學習、研究關于財務內(nèi)控制度的政策和文件，將政策落實在實際工作中，組織單位員工進行相關的學習培訓，并且單位負責人應積極跟進財務內(nèi)控工作，起到帶頭作用。其次，單位其他工作人員應提升學習主動性，了解關于財務內(nèi)控制度的政策，提高自身對財務內(nèi)控制度的重視度。最后，行政事業(yè)單位應該重視對財會工作人員的定期技能培訓，提升財會工作人員相關業(yè)務處理能力，使其謹慎遵守職業(yè)道德底線，不斷增強財會人員的財務內(nèi)控意識，確保財會人員正確行使職權。

2．完善行政事業(yè)單位內(nèi)部組織機構

首先，行政事業(yè)單位應明確財會人員崗位職責，嚴格按照法律規(guī)定設置會計崗位，不相容崗位必須相分離，如審批授權與財務業(yè)務、內(nèi)部監(jiān)管等，形成相互制約與相互監(jiān)督的工作機制。

其次，建立行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的監(jiān)督機制，確保財務內(nèi)控執(zhí)行人員與監(jiān)督人員相互獨立，從事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)長效監(jiān)督財務內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題并予以改進。

3．構建完善的評價體系

行政事業(yè)單位要建立健全財務內(nèi)控評價體系，對員工的行為和績效獎懲分明，從而提高實際的管理能力與效率。

（二）增強行政事業(yè)單位風險防控意識

目前我國經(jīng)濟處于“新常態(tài)”，行政事業(yè)單位負責人應增強風險防控意識，建立符合本單位發(fā)展規(guī)律的財務內(nèi)控風險評估機制，明確單位的業(yè)務范圍，合理管控單位收支情況和采購情況，對高風險崗位的工作人員加強管理，謹防國有資產(chǎn)流失風險。

（三）提高預算管控能力

財務內(nèi)控管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心，而預算管理又是財務內(nèi)控管理的重中之重。因此，增加對預算的統(tǒng)計籌劃工作，并對預算支持進行規(guī)劃性管理，是行政事業(yè)單位首要關注的工作之一。

首先，應在預算草案編制期間，讓單位全員參與進來，為預算草案的編制提出意見，確保預算的合理性。其次，預算草案的編制應該在符合國家要求的前提下，秉持立足本身，參考往年的原則，根據(jù)本單位當年的發(fā)展規(guī)劃，編制有利于單位平穩(wěn)健康發(fā)展的預算草案，減少預算編制的不合理性。最后，在實際工作中，應根據(jù)編制的預算，進行合理支出，對預算的超額部分應當嚴格執(zhí)行審批程序，以防止預算之外的非必要支出。

（四）重視行政事業(yè)單位信息化建設

首先，行政事業(yè)單位的高層領導需要重視會計信息化在財務內(nèi)控制度中的重要作用，推進會計信息化的建設。其次，增加單位內(nèi)部會計信息化建設預算，配備先進的設備，提高財會人員工作效率。最后，建立統(tǒng)一的計算機信息平臺，使各部門的信息統(tǒng)一上傳并共享，以確保各部門更準確、便捷地收集信息，使財務內(nèi)控監(jiān)督人員能實時調(diào)取信息，從而加大監(jiān)督力度。

四、結束語

綜上，建立健全行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度，不僅順應了我國社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，而且對于行政事業(yè)單位綜合管理能力的提升、反腐倡廉力度的加大都具有重要意義。因此，行政事業(yè)單位應以防范風險為基礎，結合實際工作中發(fā)生的種種情形，及時發(fā)現(xiàn)工作中的不足并予以改正，以保障國有資產(chǎn)的安全，更好地服務人民群眾。