新形勢下央行國庫監(jiān)督職能的發(fā)揮與完善

●包清雅 趙鴻選

國庫被社會(huì)公眾形象簡稱為國家的“錢袋子”，國庫的職能實(shí)質(zhì)上就是管好“錢袋子”，依照法律法規(guī)把各類財(cái)政預(yù)算收入及時(shí)、準(zhǔn)確完整存入“錢袋子”，把好“錢袋子”出口，嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃和用途快速高效撥付資金，并時(shí)刻保證“錢袋子”里的資金安全。 經(jīng)理國庫具有反映和監(jiān)督職能， 發(fā)揮著促進(jìn)國家預(yù)算收支任務(wù)完成，保障民生和國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要作用。 當(dāng)前， 一級財(cái)政設(shè)立一級國庫的組織機(jī)構(gòu)體系日趨完善， 國庫內(nèi)部監(jiān)督管理制度體系日益健全，以“3T”①為骨干的信息化建設(shè)取得新突破，與財(cái)稅、海關(guān)等部門溝通協(xié)作不斷強(qiáng)化， 人民銀行著力提升國庫服務(wù)和防風(fēng)險(xiǎn)能力，全力推動(dòng)國庫進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。在人民銀行履行經(jīng)理國庫職責(zé)中，國庫監(jiān)督工作具有重要的地位， 尤其是配合財(cái)政部門建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度方面，結(jié)合自身履職特點(diǎn)發(fā)揮著有效的促進(jìn)作用，人民銀行各級國庫部門（以下簡稱各級國庫） 認(rèn)真履行法律法規(guī)所賦予國庫的職責(zé)， 對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)存在的問題依法依規(guī)處置， 對財(cái)政和征收機(jī)關(guān)違規(guī)簽發(fā)的收支指令，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度， 拒絕辦理并做好溝通宣傳， 爭取地方政府及財(cái)稅部門的充分理解與支持， 確保了政府財(cái)政資金的安全、合規(guī)、高效使用。 隨著財(cái)稅體制改革漸進(jìn)深入和信息化技術(shù)的快速發(fā)展， 給高效履行國庫監(jiān)督工作帶來了挑戰(zhàn)， 需要各級國庫認(rèn)真分析當(dāng)前國庫監(jiān)督工作的短板和不足， 積極轉(zhuǎn)變工作思路， 在完善制度法規(guī)及內(nèi)部控制、優(yōu)化工作流程、豐富和創(chuàng)新監(jiān)管手段上下功夫， 不斷提升國庫監(jiān)督能力。

一、央行國庫監(jiān)督職能的地位和特點(diǎn)

（一）央行國庫監(jiān)督職權(quán)的法律依據(jù)

財(cái)政資金一旦進(jìn)入國庫賬戶就成為國庫資金， 由于國庫資金屬于公共資金，國庫就是各級政府的“錢袋子”，國庫資金的使用必須以預(yù)算為依據(jù)，管理必須以法律為準(zhǔn)繩， 由此決定了人民銀行國庫部門在辦理國庫資金收支過程中應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)督職責(zé)。1994年頒布的《預(yù)算法》首次以法律的形式賦予了人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)②， 2014年、2018 年分別對《預(yù)算法》進(jìn)行了兩次修訂，修訂后的法律都原文表述了人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)。 2014 年修訂的《預(yù)算法》第六十一條規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)化了人民銀行經(jīng)理國庫對財(cái)政資金統(tǒng)一管理的作用③。 盡管《預(yù)算法》未明確規(guī)定人民銀行國庫部門的監(jiān)督權(quán)力，但《預(yù)算法》中規(guī)定人民銀行負(fù)責(zé)經(jīng)理國庫，其監(jiān)督職權(quán)就蘊(yùn)含在經(jīng)理國庫職責(zé)中。 1985 年國務(wù)院頒布的《國家金庫條例》中，第二條明確規(guī)定了人民銀行在辦理國家預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)的過程中要發(fā)揮國庫的監(jiān)督作用④。 《預(yù)算法》和《國家金庫條例》為人民銀行各級國庫部門行使監(jiān)督職權(quán)提供了法律依據(jù)。

（二）央行國庫監(jiān)督職權(quán)的特點(diǎn)

1.人民銀行國庫監(jiān)督具有內(nèi)生性。人民銀行國庫監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種事中監(jiān)督，《國家金庫條例》第十條、 十一條規(guī)定了國庫的六項(xiàng)基本職責(zé)和六項(xiàng)主要權(quán)限， 基本職責(zé)是按要求辦理各種財(cái)政資金收支業(yè)務(wù)， 主要權(quán)限則是有權(quán)拒絕辦理不符合制度規(guī)定的財(cái)政資金收支業(yè)務(wù)。 國庫監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，嵌入在國庫收支業(yè)務(wù)的具體辦理過程當(dāng)中，國庫經(jīng)辦人員審核發(fā)現(xiàn)有不符合財(cái)政部門規(guī)定的有關(guān)收支業(yè)務(wù)，予以直接拒絕辦理。 監(jiān)督職能是伴隨具體業(yè)務(wù)自然產(chǎn)生的， 例如辦理業(yè)務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)收入、 支出的憑證要素不齊全， 國庫要拒絕辦理；在一級政府、一級財(cái)政、一級國庫的預(yù)算管理體制下，發(fā)現(xiàn)收入在科目之間、上下級國庫之間劃分不正確，國庫要拒絕辦理；發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定調(diào)撥庫存資金，國庫要拒絕辦理。 國庫業(yè)務(wù)辦理處于預(yù)算收支執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)， 正好可以發(fā)揮預(yù)算管理事中監(jiān)督時(shí)效性強(qiáng)的優(yōu)勢， 在辦理業(yè)務(wù)中進(jìn)行必要的審核把關(guān)， 及時(shí)杜絕和規(guī)避不合規(guī)的預(yù)算繼續(xù)執(zhí)行，與人大事前監(jiān)督、財(cái)政事中監(jiān)督、審計(jì)事后監(jiān)督共同形成監(jiān)督閉環(huán)。

2.人民銀行國庫監(jiān)督具有服務(wù)性。按照不相容崗位分設(shè)的內(nèi)部控制原則， 財(cái)政資金收支管理的決策者需要與其執(zhí)行者相互分離， 財(cái)政資金的會(huì)計(jì)賬務(wù)核算職能也要與其出納職能相互分離，而財(cái)政國庫與人民銀行國庫各自的職責(zé)分工正好體現(xiàn)了分工合作又監(jiān)督制衡的原則， 從體制機(jī)制上為國庫資金的安全完整和預(yù)算的合規(guī)執(zhí)行設(shè)立了保護(hù)網(wǎng)。 人民銀行國庫在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)施適度的、必要的事中監(jiān)督，這種寓于服務(wù)之中的監(jiān)督，既能幫助政府、征收機(jī)關(guān)進(jìn)一步約束、規(guī)范自身預(yù)算收支執(zhí)行行為， 也有利于正確劃分各級政府的財(cái)政收入、 確保國庫資金安全、 減少國庫運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，降低監(jiān)督成本。

3.人民銀行國庫監(jiān)督具有超脫性。由于分稅制的財(cái)政收入管理體制涉及各級政府收入分成，財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政支出體制涉及政府之間的轉(zhuǎn)移支付， 使得上下級政府之間財(cái)務(wù)關(guān)系緊密聯(lián)系，財(cái)政資金結(jié)算十分復(fù)雜，這就需要有一個(gè)立場超脫、 無利益追求的部門來辦理上下級國庫往來業(yè)務(wù)。 中國人民銀行作為我國的中央銀行，是國務(wù)院的組成部門，實(shí)行垂直管理，在國家整個(gè)金融系統(tǒng)中，同時(shí)具有宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管和提供基礎(chǔ)金融服務(wù)的職能，是“銀行的銀行”。 中國人民銀行的這種超脫性可以保障國庫監(jiān)督作用的發(fā)揮， 在業(yè)務(wù)辦理過程中保持客觀公正，維護(hù)各級政府、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的公正性和準(zhǔn)確性。

二、央行實(shí)施國庫監(jiān)督的主要措施

各級國庫不斷完善內(nèi)控管理， 豐富監(jiān)管手段，嚴(yán)格制度執(zhí)行，統(tǒng)籌開展國庫業(yè)務(wù)管理現(xiàn)場檢查，持續(xù)強(qiáng)化事后監(jiān)督工作， 不斷加強(qiáng)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，全面織緊國庫資金防護(hù)網(wǎng)，為國庫業(yè)務(wù)安全高效辦理提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

（一）事前系統(tǒng)預(yù)防，實(shí)現(xiàn)國庫監(jiān)督控制功能電子化

各級國庫兼顧工作質(zhì)量與效率， 在綜合考慮國庫監(jiān)督法律法規(guī)規(guī)定、 地方國庫監(jiān)管人員配備情況和國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)架構(gòu)的前提下， 積極探索通過系統(tǒng)功能擴(kuò)展、優(yōu)化參數(shù)設(shè)置等方法，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督電子化，提升監(jiān)督工作效率。 如甘肅省分庫開發(fā)電子退庫審核程序并持續(xù)更新， 對退庫對象、金額、退庫申請等進(jìn)行自動(dòng)核對校驗(yàn)，確保組合式退稅政策高效安全落地；遼寧、黑龍江等分庫開發(fā)國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)參數(shù)校驗(yàn)核對程序，對報(bào)表數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測， 確保中央與地方共享收入核算正確無誤； 江蘇省南京市中心支庫開發(fā)上線了“國庫集中支付預(yù)審及清算審查系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了國庫對預(yù)算支出的合規(guī)性、科目規(guī)范性、異常情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控； 蘇州市中心支庫將事前監(jiān)督的規(guī)則和要點(diǎn)維護(hù)到退稅無紙化系統(tǒng)中； 湖北省武漢市中心支庫開發(fā)“湖北省國庫數(shù)據(jù)管理”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對收入、退庫、支撥等業(yè)務(wù)的事前監(jiān)督由人工審核向系統(tǒng)審核的轉(zhuǎn)變；廣西區(qū)分庫開發(fā)、運(yùn)行國庫業(yè)務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)了國庫業(yè)務(wù)全路徑可視化監(jiān)控和故障節(jié)點(diǎn)的精準(zhǔn)定位； 寧夏區(qū)分庫建設(shè)了人民銀行與財(cái)政部門文件資料傳輸系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)了財(cái)政與國庫間撥款依據(jù)、 預(yù)算計(jì)劃等文件傳輸?shù)碾娮踊鞒獭?/p>

（二）事中嚴(yán)格把關(guān)，拒絕辦理不合規(guī)國庫收支業(yè)務(wù)

各級國庫在辦理預(yù)算收支等業(yè)務(wù)過程中，充分發(fā)揮事中嚴(yán)格把關(guān)的監(jiān)督作用， 首先從政策角度認(rèn)真審核支出是否超預(yù)算、撥款依據(jù)是否充足、撥款用途是否正確等信息，其次根據(jù)預(yù)算科目、預(yù)算單位等信息， 判斷文件依據(jù)與實(shí)際支付信息是否匹配、預(yù)算科目用途是否使用準(zhǔn)確等，最后對清算資金是否超庫存進(jìn)行審核， 杜絕庫存透支現(xiàn)象發(fā)生。 2020 年至2022 年近3 年全國各級國庫（含代理國庫） 通過柜面監(jiān)督年均發(fā)現(xiàn)糾正不合規(guī)業(yè)務(wù)26.71 萬筆，占年國庫辦理業(yè)務(wù)總筆數(shù)的萬分之1.36；涉及金額41847.10 億元，占年國庫辦理業(yè)務(wù)總金額萬分之188.99。

（三）事后監(jiān)督檢查，強(qiáng)化制度執(zhí)行與約束

按照前臺核算與后臺監(jiān)督相分離的原則，人民銀行省級以上機(jī)構(gòu)建立同級國庫事后監(jiān)督中心，地市中支級國庫部門設(shè)置事后監(jiān)督專人專崗，分別對省級同級、 地市中支同級及所轄縣支行國庫業(yè)務(wù)操作的準(zhǔn)確性、合規(guī)性實(shí)施非現(xiàn)場審核，緊盯涉及國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的集中支付清算、退庫、撥款等業(yè)務(wù)，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、多發(fā)性、易發(fā)性問題，針對性地?cái)U(kuò)大監(jiān)督面，開展跟蹤監(jiān)督，及時(shí)糾正國庫業(yè)務(wù)差錯(cuò)，規(guī)范國庫業(yè)務(wù)操作。 近3 年全國各級國庫事后監(jiān)督人員年均發(fā)現(xiàn)不合規(guī)業(yè)務(wù)0.95 萬筆， 約占年國庫辦理業(yè)務(wù)總筆數(shù)的萬分之0.05；涉及金額258.14 億元，約占年國庫辦理業(yè)務(wù)總金額的萬分之1.31。 各級國庫建立了縱橫交錯(cuò)的內(nèi)部現(xiàn)場檢查工作機(jī)制， 上級國庫部門每年組織開展國庫會(huì)計(jì)管理現(xiàn)場檢查工作，省級分庫每3年對轄內(nèi)地市中心支庫實(shí)施全覆蓋檢查， 檢查結(jié)束后，全面梳理問題，督促被查國庫認(rèn)真整改，實(shí)名通報(bào)檢查情況，要求各級國庫認(rèn)真對照、引以為戒； 推動(dòng)國庫主任、 副主任檢查工作制度落實(shí)落細(xì)，各級國庫每年分別由國庫主任、副主任作為第一責(zé)任人，內(nèi)審部門、事后監(jiān)督部門人員組成的國庫主任查庫工作組， 對檢查時(shí)間段內(nèi)的國庫業(yè)務(wù)開展和風(fēng)險(xiǎn)管理情況進(jìn)行全面、科學(xué)地評估，重點(diǎn)對薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行“把脈問診”，通過效果評估與落實(shí)整改， 切實(shí)促進(jìn)國庫人員從思想上高度重視資金安全工作， 從行為上嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度。

（四）嚴(yán)格執(zhí)法檢查，做好代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督工作

各級國庫切實(shí)履行法律賦予的職責(zé)，制定《執(zhí)法檢查管理辦法》《行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》和《行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》等制度規(guī)定，樹立嚴(yán)格依法行政的剛性執(zhí)法理念， 對執(zhí)法檢查與處罰工作進(jìn)行規(guī)范， 加大對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題依法依規(guī)處置，做到尺度統(tǒng)一，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正了延壓預(yù)算收入、超預(yù)算撥款、重復(fù)退庫等業(yè)務(wù)差錯(cuò)和違法違規(guī)行為， 確保了預(yù)算收入準(zhǔn)確完整繳入國庫、預(yù)算支出合法合規(guī)，有力地維護(hù)了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性， 確保了財(cái)政資金的安全性和完整性。2022 年，全國各級國庫執(zhí)法檢查共發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)延壓預(yù)算收入3028 筆，涉及金額84.72 億元； 占壓集中支付清算資金2190筆，涉及金額5.94 億元；未按規(guī)定科目核算收納的預(yù)算收入10 筆，涉及金額26 萬元；違規(guī)設(shè)置過渡賬戶71 個(gè)。 各級國庫根據(jù)違法違規(guī)情況分別采取了限期整改、通報(bào)、罰款等措施，共實(shí)施行政處罰993.7 萬元，推動(dòng)撤銷過渡賬戶13 個(gè)。

三、國庫監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的主要問題

根據(jù)人民銀行自身制訂的 《國庫監(jiān)督管理規(guī)定》，各級國庫部門都會(huì)對日常柜面監(jiān)督、事后監(jiān)督， 以及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法案例及時(shí)多頻進(jìn)行整理匯編，形成國庫監(jiān)管案例，供國庫系統(tǒng)學(xué)習(xí)借鑒，提升國庫監(jiān)督效能。 從近3 年的國庫監(jiān)管案例分類匯總來看， 問題主要集中在以下五個(gè)方面。

（一）不按規(guī)定辦理的收入業(yè)務(wù)

這類問題的表現(xiàn)形式是違規(guī)發(fā)出退庫指令或更正指令，人為調(diào)節(jié)預(yù)算收入。

1.辦理文件依據(jù)逾期的收入更正業(yè)務(wù)。 如某市財(cái)政局向該市中心支庫發(fā)出3 筆合計(jì)金額為48328078.60 元的收入更正（調(diào)庫）指令，擬將預(yù)算級次為市級100%的“土地出讓價(jià)款收入”，調(diào)整為預(yù)算級次為中央20%、省15%、市65%的“農(nóng)田水利建設(shè)資金收入”，經(jīng)國庫審核發(fā)現(xiàn)，所附《土地出讓收益計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金管理辦法》已超過其規(guī)定的5 年有效使用期，該市中心支庫拒絕辦理該筆更正業(yè)務(wù)。

2.辦理預(yù)算級次不準(zhǔn)確的繳款業(yè)務(wù)。 如某區(qū)支庫收到區(qū)財(cái)政局出具的一般繳款書， 金額為1116270.00 元，預(yù)算科目為“森林植被恢復(fù)費(fèi)”，國庫審核發(fā)現(xiàn)， 該憑證填列的預(yù)算級次為 “區(qū)級100%”，正確的級次應(yīng)為“省級20%、區(qū)級80%”，該支庫拒絕受理并予以退票，次日財(cái)政局按照正確級次重新填制繳款書，國庫審核無誤后辦理入庫。

3.人為調(diào)節(jié)預(yù)算收入。 如某市財(cái)政局發(fā)出1 筆退庫指令，擬將市人民醫(yī)院繳納的“其他繳入國庫的衛(wèi)生行政事業(yè)性收費(fèi)”1860 萬元資金退還市人民醫(yī)院，退庫原因?yàn)椤坝?jì)算錯(cuò)誤，誤繳國庫”，財(cái)政局經(jīng)辦人員以“資金特殊”“時(shí)間緊”為由，要求國庫務(wù)必于2 個(gè)工作日內(nèi)完成退庫，國庫審核后發(fā)現(xiàn)退庫依據(jù)不足，經(jīng)了解具體原因?yàn)榈谝患径蓉?cái)政收入增長目標(biāo)已超年初預(yù)定目標(biāo)，為減輕次年財(cái)政收入增長壓力，財(cái)政局?jǐn)M通過退庫方式調(diào)減第一季度財(cái)政收入，支庫拒絕辦理了該筆退庫業(yè)務(wù)。

4. 虛增財(cái)政收入。 如某支庫收到1 筆金額為900 萬元的繳款書，預(yù)算科目為“其他國有資源使用費(fèi)收入”，付款人為縣財(cái)政局，國庫審核發(fā)現(xiàn)，該付款賬戶不屬于非收入專戶，經(jīng)溝通，財(cái)政局提供了《關(guān)于全面清理以前年度財(cái)政存量資金的通知》。作為該筆繳款書的文件依據(jù)，經(jīng)國庫核實(shí)，該收入屬于財(cái)政部門清理歷年未使用完畢的上級專項(xiàng)撥款收入以及縣本級專項(xiàng)資金，劃回國庫賬戶統(tǒng)籌使用，不屬于應(yīng)收納的非稅收入。

（二）不按規(guī)定辦理的退庫業(yè)務(wù)

1. 要求國庫辦理收入退還書與審批金額不一致的退庫業(yè)務(wù)。如某區(qū)稅務(wù)局向區(qū)支庫發(fā)出1 筆退庫指令， 金額146621.85 元， 退庫申請退稅金額33030.41 元，稅務(wù)局審批退稅金額33030.41 元，收入退還與審批退稅金額不一致， 該支庫拒絕辦理，并通知稅務(wù)局重新提交業(yè)務(wù)憑證，審核無誤后重新辦理。

2.辦理資料不全的退庫業(yè)務(wù)。 如某區(qū)稅務(wù)局向區(qū)支庫發(fā)出1 筆退庫指令， 金額719367.34 元，退庫申請人為個(gè)人， 退庫預(yù)算科目為其他個(gè)人所得稅，退庫性質(zhì)為“誤收退款”，國庫審核發(fā)現(xiàn)，該筆退庫業(yè)務(wù)資料存在收入退還書未加蓋稅務(wù)局預(yù)留印鑒、缺少退稅申請書、缺少原始憑證繳款書復(fù)印件、申請人身份證已過有效期間，該支庫當(dāng)日拒絕辦理退庫業(yè)務(wù)， 并要求稅務(wù)局提供齊全有效的退庫資料，于次日辦理退庫業(yè)務(wù)。

3.辦理依據(jù)不足的退庫業(yè)務(wù)。 如某中心支庫收到稅務(wù)部門4 筆電子退庫業(yè)務(wù)，退庫申請人為4 家公司，合計(jì)金額5200 萬元，預(yù)算科目為出口貨物退增值稅， 但稅務(wù)部門未提供相應(yīng)的出口退稅文件，該中心支庫拒絕辦理，并與稅務(wù)部門溝通盡快補(bǔ)齊出口退稅文件及計(jì)劃后審核無誤辦理退庫。

4.辦理退回多繳的待繳庫稅款。 如某中心支庫收到1 筆待繳庫稅款，金額為722570.47 元，在稅務(wù)部門開具繳款書前，以稅款計(jì)算錯(cuò)誤為由，要求國庫退回多繳稅款20000.00 元， 由于 “待繳庫稅款”專戶不得用于辦理稅款退付，該中心支庫直接拒絕辦理。

5.辦理與退稅計(jì)劃不符的退庫業(yè)務(wù)。 如某市稅務(wù)局向市支庫發(fā)出14 筆退庫指令， 金額3767564.81 元，國庫審核發(fā)現(xiàn)，該市年度第一批出口退稅計(jì)劃為5000 萬元， 實(shí)際已退稅4684 萬元，剩余316 萬元，此次退庫金額超過剩余指標(biāo)，該市支庫直接退回14 筆退庫業(yè)務(wù)。

6.辦理收款人與原繳款人不一致的退庫業(yè)務(wù)。如某海關(guān)辦事處向某中心支庫發(fā)出2 筆退庫指令，收款單位均為某口岸報(bào)關(guān)有限公司， 金額分別為10384.22 元、26984.14 元， 國庫審核發(fā)現(xiàn)原繳款人與收入退還書收款單位不一致，且未提供相關(guān)證明材料，該中心支庫直接拒絕辦理。

7.簽發(fā)超退庫文件核準(zhǔn)金額的收入退還書。 如某海關(guān)向該地中心支庫提交一份退稅資料，向某公司退稅241782559.62 元， 退稅文件依據(jù)為原財(cái)政部駐該省專員辦出具的準(zhǔn)予返稅函，國庫審核發(fā)現(xiàn)專員辦核準(zhǔn)的退稅金額為127453448.10 元， 海關(guān)簽發(fā)的退稅金額超出專員辦核準(zhǔn)金額114329111.52 元，該中心支庫拒絕辦理，時(shí)隔2 日后， 海關(guān)簽發(fā)了127453448.10 元的收入退還書，國庫審核無誤后予以辦理，避免了國庫資金損失。

8.辦理審批手續(xù)不完整的退稅業(yè)務(wù)。如某區(qū)稅務(wù)局向區(qū)支庫發(fā)出1 筆金額為127269508.03 元的退庫指令，收款單位為某化工公司，退庫原因?yàn)樵鲋刀惲舻滞硕悾?國庫審核發(fā)現(xiàn)，“增值稅期末留抵退稅申請表”中意見審批欄共三部分，分別是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)意見、市級稅務(wù)機(jī)關(guān)復(fù)核意見、市級財(cái)政部門復(fù)核意見， 該區(qū)稅務(wù)局提交的申請表中僅有主管稅務(wù)機(jī)關(guān)簽章審批意見， 其余兩處均為空白，該區(qū)支庫拒絕辦理。

9. 國庫與其他部門配合截住騙取出口退稅資金。 如某中心支行反洗錢部門向市分庫提供了某特大騙稅案件線索， 希望國庫配合專案組從嚴(yán)審核涉案公司退庫業(yè)務(wù)，防止國庫資金損失，在手續(xù)業(yè)務(wù)辦理中， 市分庫收到市稅務(wù)局發(fā)送的2 筆涉案公司出口退稅指令，金額分別為3692103.50 元、3690467.81 元， 市分庫先暫停辦理該公司退稅業(yè)務(wù)，及時(shí)與稅務(wù)部門溝通，稅務(wù)部門出具退回此2筆退庫指令的函， 市分庫將2 筆電子退庫指令退回。

（三）不按規(guī)定辦理的撥款業(yè)務(wù)

1.辦理收款單位與依據(jù)不符的撥款業(yè)務(wù)。如某縣支庫收到縣財(cái)政局發(fā)出的1 筆撥款指令， 收款單位為某工程有限公司， 金額為945818.81 元，用途為建設(shè)工程款，國庫審核相關(guān)依據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府批文上的建設(shè)單位為另一家工程有限公司， 與撥款憑證不符，該支庫與縣財(cái)政局聯(lián)系，將該筆預(yù)算撥款憑證退回。

2.辦理重復(fù)撥款業(yè)務(wù)。如某市中心支庫收到市財(cái)政局發(fā)出的與此前已撥款金額相同的1 筆2182萬元的撥款指令， 提供的文件依據(jù)也與此前的相同，只是收款單位不同，國庫與財(cái)政局核實(shí)，系因財(cái)政局業(yè)務(wù)疏忽， 導(dǎo)致此前撥款憑證中的收款人名稱填寫錯(cuò)誤，但由于當(dāng)日收款單位急等用錢，在資金未退回的情況下，財(cái)政局再次發(fā)出撥款指令，該中心支庫予以拒絕辦理。

3.要求國庫辦理無依據(jù)、無預(yù)算的支出業(yè)務(wù)。如某市財(cái)政局向市中心支庫發(fā)出1 筆撥款指令，擬向市財(cái)政局在商業(yè)銀行開立的非稅收入專戶撥付800 萬元，用途為“劃還市財(cái)政非稅專戶欠款”，所附撥款依據(jù)為市財(cái)政局國庫科向該局領(lǐng)導(dǎo)的請示，未付上相關(guān)文件說明，該市中心支庫予以拒絕辦理。

4.要求辦理資金用途與文件不符的撥款業(yè)務(wù)。某支庫收到市財(cái)政局1 筆撥款指令， 撥款金額為4016416.00 元，收款單位為市廣播局，預(yù)算科目為“其他新聞出版廣播影視支出”，國庫審核發(fā)現(xiàn)，所附撥款文件中預(yù)算科目為“其他檢查支出”，撥款憑證與所附文件依據(jù)的預(yù)算科目不符， 該支庫拒絕受理該筆業(yè)務(wù)，并將資料退回市財(cái)政局。

5.要求辦理非預(yù)算單位無預(yù)算撥款。 如某縣支庫收到縣財(cái)政局1 筆5000 萬元的撥款指令， 收款單位為某投資開發(fā)有限公司，撥款用途為“臨時(shí)拆借資金”，所附文件依據(jù)為“某投資開發(fā)有限公司關(guān)于臨時(shí)拆借資金償還融資本息的請示”和“縣財(cái)政資金申報(bào)審批表”，國庫審核發(fā)現(xiàn)，該筆款項(xiàng)為撥往非預(yù)算單位的無預(yù)算撥款， 且無相關(guān)正式文件，該支庫予以拒絕辦理。

6. 辦理未入庫土地出讓金劃撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶。 如某區(qū)財(cái)政局向支庫發(fā)出1 筆撥款指令，金額24366984.00 元，收款單位為“某街道辦事處財(cái)政資金專戶”，預(yù)算科目為“征地和拆遷補(bǔ)償支出”，經(jīng)國庫審核發(fā)現(xiàn)， 該筆撥款對應(yīng)的土地出讓金尚未繳入國庫，支庫拒絕辦理該筆撥款業(yè)務(wù)。

（四）代理銀行墊付資金

這一類問題的違規(guī)主體主要是財(cái)政部門，問題表現(xiàn)形式是違規(guī)發(fā)出集中支付指令， 造成代理銀行墊付資金。 如某縣財(cái)政局向5 家集中支付發(fā)出集中支付指令，合計(jì)金額4000 萬元，當(dāng)日縣支庫與各代理銀行清算時(shí)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政庫存余額不足，因此拒絕辦理，隨后的10 個(gè)工作日內(nèi)，縣財(cái)政局在庫存余額不足的情況下， 繼續(xù)向各代理銀行發(fā)出支付指令， 導(dǎo)致合計(jì)金額為2300 萬元的資金無法與國庫清算，5 家銀行累計(jì)墊付資金6300 萬元，經(jīng)縣支庫與縣財(cái)政局多次協(xié)調(diào)后， 由省財(cái)政廳轉(zhuǎn)移支付縣財(cái)政局3 億元，彌補(bǔ)了清算資金缺口，縣支庫及時(shí)辦理了與代理銀行的資金清算業(yè)務(wù)。 某商業(yè)銀行縣支行根據(jù)縣財(cái)政局的集中支付指令辦理支出后，向縣支庫提交資金清算申請，金額3436700.00元， 國庫審核發(fā)現(xiàn)， 該縣財(cái)政局庫存余額為2481000.00 元， 不足以清算代理銀行墊付的資金，支庫拒絕辦理該筆資金清算業(yè)務(wù)。

（五）商業(yè)銀行延壓預(yù)算收入

這一類問題的違法主體主要是商業(yè)銀行，問題表現(xiàn)形式是預(yù)算收入未在收納當(dāng)日辦理報(bào)解入庫手續(xù)。 如某市支庫對轄內(nèi)1 家商業(yè)銀行支行的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，1 筆金額212000.00 元的稅款和4 筆金額合計(jì)217475.00 元的稅款分別延壓14 個(gè)工作日和9 個(gè)工作日，市支庫依據(jù)《金融違法行為處罰辦法》，對該商業(yè)銀行支行給予警告并處6 萬元罰款。 某市中心支庫在對商業(yè)銀行分行及下屬支行的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)， 由該行經(jīng)收的15 筆、金額共計(jì)154104.45 元的非稅收入繳庫不及時(shí)，于2—15 天后才劃至國庫，中心支庫依法給予商業(yè)銀行分行警告并處5 萬元罰款。

四、制約央行國庫監(jiān)督職能發(fā)揮的因素

盡管各級國庫部門認(rèn)真履行監(jiān)督職能， 拒絕辦理或及時(shí)糾正不合規(guī)的撥款、退庫、更正預(yù)算級次等業(yè)務(wù)， 檢查督促商業(yè)銀行及時(shí)辦理預(yù)算收入報(bào)解入庫業(yè)務(wù)， 協(xié)調(diào)財(cái)政部門建立特殊撥款事前審核制度，將監(jiān)督關(guān)口前移，盡量避免因“被動(dòng)”的資金清算模式，形成商業(yè)銀行墊付資金的風(fēng)險(xiǎn)，保障財(cái)政資金的安全、完整以及預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)，但是一些體制性因素制約了國庫監(jiān)督職能的發(fā)揮，一些問題屢禁不止。

（一）國庫監(jiān)督工作法規(guī)制度修訂滯后

自我國《預(yù)算法》立法以來明確了人民銀行具有經(jīng)理國庫的職權(quán)， 但是人民銀行各級國庫部門如何履行監(jiān)督職責(zé)，則依賴于1985 年國務(wù)院頒布的《國家金庫條例》和1998 年由人民銀行、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》，法規(guī)制度修訂的滯后嚴(yán)重削弱了國庫監(jiān)督的權(quán)威。 一方面，上述行政法規(guī)和文件成文時(shí)缺少上位法， 法理上存在缺陷； 另一方面，上述行政法規(guī)和文件成文已年代久遠(yuǎn)，法規(guī)內(nèi)容陳舊、粗化、操作性差。 總體來看，上述行政法規(guī)和文件中缺少必要的行政處罰手段， 國庫監(jiān)督約束力和懲戒力度不足，嚴(yán)重影響國庫監(jiān)督的效果。

（二）國庫集中收付的流程不合理

國庫集中收付制度改革以來， 基本解決了財(cái)政資金大量滯留在預(yù)算單位和征收單位而導(dǎo)致的財(cái)政資金運(yùn)行不透明、收支效率低下、使用缺乏監(jiān)督等問題， 但是由于改革初期受人民銀行建設(shè)的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未投入使用、 財(cái)政管理信息系統(tǒng)尚不完備、 國庫計(jì)算機(jī)系統(tǒng)功能還不夠強(qiáng)大等客觀條件的制約， 國庫集中支付選擇了代理銀行中轉(zhuǎn)支付清算的模式。 這種模式的特點(diǎn)是 “先支付、后清算”，其流程是財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付通過在商業(yè)銀行設(shè)置的“零余額賬戶”辦理，財(cái)政部門或預(yù)算單位的支付指令首先發(fā)給代理銀行，代理銀行完全按照指令先墊付資金，代理銀行待到每日臨近下班前，再與人民銀行國庫進(jìn)行財(cái)政資金匯總清算。 這種模式下，人民銀行國庫處于財(cái)政資金支付流程中的末端，只是被動(dòng)的清算，有時(shí)候國庫資金不足會(huì)導(dǎo)致商業(yè)銀行墊付資金的問題發(fā)生，由于看不到資金支付憑證，無法在資金支付環(huán)節(jié)逐筆、實(shí)時(shí)監(jiān)督支付指令的合規(guī)性，使得國庫事中監(jiān)督職能名存實(shí)亡。

（三）國庫監(jiān)管協(xié)同作用有待增強(qiáng)

相關(guān)部門對國庫監(jiān)督的認(rèn)同度不高， 對國庫監(jiān)督反饋的問題不夠重視， 導(dǎo)致一些問題屢次發(fā)生。 部分國庫在履職過程中與相關(guān)部門缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)， 如部分國庫由于庫款余額不足無法及時(shí)辦理退稅業(yè)務(wù)的情況， 雖然主要原因是地方財(cái)政困難導(dǎo)致退稅業(yè)務(wù)無法及時(shí)辦理， 但也反映出部分地方的財(cái)政、稅務(wù)、國庫等部門間缺乏有效的溝通應(yīng)對機(jī)制。 國庫內(nèi)部存在對服務(wù)與監(jiān)督關(guān)系認(rèn)識不到位， 部分國庫人員日常業(yè)務(wù)處理中仍存在“重服務(wù)、輕監(jiān)管”情況，對制度文件學(xué)習(xí)、監(jiān)管方法運(yùn)用浮于表面，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，局限于僅向相關(guān)單位反饋，未能深入分析問題成因、及時(shí)總結(jié)形成典型案例分析， 監(jiān)督成效的運(yùn)用轉(zhuǎn)化不夠充分。

（四）國庫電子化監(jiān)管手段滯后

隨著財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)， 國庫業(yè)務(wù)量呈逐年增長態(tài)勢，而目前國庫監(jiān)督仍以手工為主，如開展國庫會(huì)計(jì)管理現(xiàn)場檢查、 業(yè)務(wù)自查仍主要以翻閱憑證、報(bào)表以及各類登記簿為主要方式；對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法檢查， 也主要以手工核對業(yè)務(wù)憑證、賬表方式為主，未能實(shí)現(xiàn)有效的電子化監(jiān)管，監(jiān)督檢查效率有待提高。

五、新形勢下完善央行國庫監(jiān)督職能發(fā)揮的策略

（一）健全完善人民銀行國庫監(jiān)督法規(guī)

盡管最新的《預(yù)算法》仍舊保留了“中國人民銀行經(jīng)理國庫”的職責(zé)，但由于具體的國庫監(jiān)督職權(quán)比較模糊，以及與之配套的《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則過于陳舊，因此，需要站在“完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的高度，盡快從修訂《國家金庫條例》入手，進(jìn)一步細(xì)化人民銀行經(jīng)理國庫的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步明確國庫監(jiān)督的目的、職責(zé)、范圍、手段和成效評估等內(nèi)容，從法規(guī)層面明確財(cái)政、稅務(wù)、國庫、海關(guān)等部門在預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)責(zé)利關(guān)系，進(jìn)一步完善預(yù)算資金運(yùn)行監(jiān)督制衡機(jī)制，只有理順了這些關(guān)系， 國庫監(jiān)督才能真正做到有法可依、有法必依、違法必究，促進(jìn)國庫監(jiān)督職能發(fā)揮得更加全面充分。

（二）優(yōu)化國庫集中資金收付流程

一是進(jìn)一步明確國庫集中收付業(yè)務(wù)由人民銀行專責(zé)辦理，在人民銀行機(jī)構(gòu)改革、縣支行國庫業(yè)務(wù)上收地市中心支行直接辦理之際， 充分利用安全穩(wěn)定高效的人民銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)， 將集中收付業(yè)務(wù)盡可能收回由人民銀行國庫直接辦理。二是現(xiàn)行人民銀行直接辦理抑或委托代理銀行辦理的集中支付業(yè)務(wù)， 人民銀行必須有充分的時(shí)間接收、審核財(cái)政部門或預(yù)算單位的支付指令，嚴(yán)密妥善處理集中支付業(yè)務(wù)， 確保人民銀行國庫事中監(jiān)督逐筆審核、全面審核作用的有效發(fā)揮。

（三）進(jìn)一步改善人民銀行國庫監(jiān)督的外部環(huán)境

國庫監(jiān)督既需要各級國庫部門不斷提升內(nèi)部精細(xì)化管理水平， 也涉及財(cái)政預(yù)算主管部門和預(yù)算單位、稅務(wù)和海關(guān)等預(yù)算收入征收機(jī)構(gòu)，以及商業(yè)銀行等外部協(xié)作機(jī)構(gòu)，還離不開人大、審計(jì)等外部監(jiān)督部門的支持配合，各方需要形成合力，共同推進(jìn)。 一方面主動(dòng)加強(qiáng)與各協(xié)作機(jī)構(gòu)之間的溝通聯(lián)系，積極爭取相關(guān)部門的理解和支持，同時(shí)及時(shí)分析匯總國庫監(jiān)督案例， 以簡報(bào)的形式向外部協(xié)作機(jī)構(gòu)通報(bào)，引起協(xié)作機(jī)構(gòu)的重視，促進(jìn)監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化利用。 另一方面要發(fā)揮人民銀行國庫部門在財(cái)政資金收支環(huán)節(jié)中所處信息匯集地的特殊優(yōu)勢，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷完善國庫統(tǒng)計(jì)報(bào)表體系，優(yōu)化統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)功能， 提升工作人員統(tǒng)計(jì)分析能力， 日常加大對國庫資金運(yùn)行波動(dòng)的監(jiān)測與分析，從國庫監(jiān)督視角及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“活情況”，并將這些有用的信息與協(xié)作機(jī)構(gòu)、外部監(jiān)督部門分享交流，共享國庫信息資源，寓監(jiān)督于服務(wù)當(dāng)中，共同守好、用好國家“錢袋子”。

（四）大力推進(jìn)國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督電子化進(jìn)程

充分借鑒一些地方分庫系統(tǒng)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)， 由總庫開發(fā)事前事中監(jiān)督系統(tǒng)， 構(gòu)建機(jī)控為主、 人控為輔的業(yè)務(wù)審核模式， 提高國庫監(jiān)督效率。 鼓勵(lì)有條件的分庫運(yùn)用信息化手段，繼續(xù)探索國庫會(huì)計(jì)管理現(xiàn)場檢查流程、 內(nèi)容、 檔案的電子化、標(biāo)準(zhǔn)化，通過開發(fā)或完善相關(guān)系統(tǒng)，提高現(xiàn)場檢查質(zhì)效。