低收入群體實現(xiàn)共同富裕的社會救助支持路徑研究

吳奕瀟,王 強(qiáng)

(1.中國人民大學(xué) 哲學(xué)院,北京 100872;2.海南大學(xué) 公共管理學(xué)院,海南 ?？?570228)

一、 引言

黨的十九屆五中全會提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”的長遠(yuǎn)目標(biāo),要求扎實推進(jìn)共同富裕?！笆奈濉币?guī)劃提出,著力提高低收入群體收入,擴(kuò)大中等收入群體,到2035年實現(xiàn)中等收入群體顯著擴(kuò)大。黨的二十大報告進(jìn)一步明確建設(shè)“以中等收入群體為主體的橄欖型社會結(jié)構(gòu)”愿景。在此背景下,擴(kuò)大中等收入群體是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵,“提升低收入群體增收能力和社會福利水平”則是擴(kuò)大中等收入群體的前提和難點。

關(guān)于如何推動低收入群體增收和福利水平提高,已有研究多聚焦于公共政策的支撐作用。李實和楊一心[1]認(rèn)為,在推動共同富裕進(jìn)程中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化基本公共服務(wù)均等化,以縮小低收入群體和高收入群體間的收入差距。郁建興和任杰[2]認(rèn)為,推動低收入群體共同富裕的核心政策議程應(yīng)聚焦于優(yōu)化資源和機(jī)會分配。楊立雄[3]認(rèn)為,現(xiàn)有公共政策應(yīng)從幫助低收入群體“掙錢”、替低收入群體“省錢”和給低收入群體“發(fā)錢”三個方面進(jìn)行配套布局。還有部分學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)從推動低收入群體生計多樣性[4],提升低收入群體人力資本和強(qiáng)化能力培育等方面進(jìn)行政策配套[5-6]。此外,也有部分學(xué)者提出了實現(xiàn)共同富裕的社會政策支持路徑,認(rèn)為應(yīng)推動現(xiàn)有社會政策從“兜底保障型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)向[7-8],并加強(qiáng)社會政策的普惠性[9],持續(xù)性推動低收入群體實現(xiàn)共同富裕[10]。

在已有推動低收入群體共同富裕的相關(guān)研究中,關(guān)于社會救助政策支持的研究相對缺失。社會救助政策與低收入群體的社會福利水平最為相關(guān),對于促進(jìn)低收入群體共同富裕具有不可或缺的重要作用[11]。從學(xué)理上看,一方面,社會救助通過政府公共轉(zhuǎn)移支付,可以集中有限的財政資源,向貧困群體傾斜,顯著提升受助家庭的收入水平,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)和社會再分配功能[12]。另一方面,“發(fā)展型社會救助”理念強(qiáng)調(diào)社會救助的增能和社會投資價值,社會救助制度對消除極端貧困、預(yù)防低收入者返貧、彌合社會不公以及提升人力資本等的作用日益凸顯[13-14]。鑒于國內(nèi)關(guān)于社會救助政策促進(jìn)低收入群體實現(xiàn)共同富裕的研究尚不多見,且尤其缺乏相關(guān)經(jīng)驗證據(jù),本研究采用全國低收入群體的城鄉(xiāng)困難家庭抽樣數(shù)據(jù)展開實證分析,提煉總結(jié)現(xiàn)行社會救助體系在推動低收入群體增收中的難點,研判我國社會救助體系的優(yōu)化路徑,進(jìn)而為完善共同富裕背景下的社會救助體系、促進(jìn)低收入群體實現(xiàn)共同富裕提供決策參考。

二、 低收入群體的界定與研究數(shù)據(jù)來源

(一) 低收入群體的概念界定與規(guī)模估計

由于我國并未劃定官方統(tǒng)計口徑意義上的低收入線,國內(nèi)對于低收入群體的界定尚不明確。目前,可以從以下三點對我國低收入群體概念及其范圍做進(jìn)一步認(rèn)識。

第一,低收入群體與貧困群體的范圍既有重疊也有差異。低收入群體可以包括貧困群體,貧困群體也可以包括低收入群體。就前者而言,低收入群體是大概念,包含貧困群體,也包括貧困邊緣群體,以及特困群體;就后者而言,貧困是大概念,貧困包含低收入群體,也包含支出型貧困群體和健康貧困群體、能力貧困群體等。

第二,政府部門和學(xué)界對低收入標(biāo)準(zhǔn)的理解尚有差距。政府層面的主管部門側(cè)重于強(qiáng)調(diào)低收入標(biāo)準(zhǔn)的絕對性。民政部于2021年印發(fā)的《低收入群體動態(tài)監(jiān)測和常態(tài)化救助幫扶工作指南》和《全國低收入群體動態(tài)監(jiān)測信息平臺總體建設(shè)方案》都明確提出了低收入群體概念,其指導(dǎo)原則是把低收入標(biāo)準(zhǔn)界定為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍。而學(xué)界則多基于相對貧困的概念,強(qiáng)調(diào)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,一般從人均可支配收入中位數(shù)的30%～60%范圍內(nèi)劃定低收入標(biāo)準(zhǔn)。

第三,已有研究對我國低收入群體規(guī)模仍存爭議。相關(guān)研究應(yīng)用不同的測算標(biāo)準(zhǔn)估算的低收入群體人口規(guī)模差異較大。李實和楊一心[1]借鑒國家統(tǒng)計局使用家庭年收入8萬元(2010年不變價)的絕對標(biāo)準(zhǔn),運用2018年的住戶調(diào)查抽樣數(shù)據(jù),測算出我國低收入群體數(shù)量為9億人。高強(qiáng)和曾恒源[15]分別以可支配收入和低保線為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算,估算出農(nóng)村低收入群體最多有1.08億人,最少也有3000萬人左右。此外,若按照人均收入五等份中的低收入組和中低收入組測算,2021年我國20%低收入人口、20%中間偏下收入人口合計約有5.6億人。(1)《2021年中國統(tǒng)計年鑒》,網(wǎng)站鏈接:http://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2021/indexch.htm。再者,若以民政部門現(xiàn)行制度下基本生活救助群體為低收入群體范圍,具體按照低保對象、特困戶、五保戶、殘疾人補(bǔ)貼對象等各類困難群體測算,2021年我國有特困人員和低保對象4903.4萬人、困難殘疾人生活補(bǔ)貼對象1214.0萬人、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼對象1475.1萬人,三部分人群存在重復(fù)統(tǒng)計的情況下合計約7592.5萬人。(2)《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,網(wǎng)站鏈接:https://www.mca.gov.cn/images3/www2017/file/202109/1631265147970.pdf。

(二) 低收入群體的定義和數(shù)據(jù)來源

考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性及抽樣方案特征,本文對低收入群體的分析主要借鑒民政部的低收入群體界定,以當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的1.5倍為低收入標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)分析采用宏觀與微觀數(shù)據(jù)相結(jié)合的方式,宏觀數(shù)據(jù)來源于2021年國家統(tǒng)計局和民政部官網(wǎng),用于分析全國人均可支配收入、消費等;微觀數(shù)據(jù)來源于民政部主持的“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”(以下簡稱“困難家庭”)調(diào)查數(shù)據(jù),用于分析低收入群體的家庭經(jīng)濟(jì)狀況。該數(shù)據(jù)為2017年數(shù)據(jù),是目前國內(nèi)唯一針對低收入群體(低保戶、低保邊緣戶)進(jìn)行的全國性大型抽樣調(diào)查,對于分析低收入群體的家庭收入、支出、致貧原因均具有權(quán)威性,也是可獲得的相關(guān)最新數(shù)據(jù)。該調(diào)查以當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的1.5倍為低收入標(biāo)準(zhǔn),選取符合該標(biāo)準(zhǔn)的低保戶和低保邊緣戶展開抽樣調(diào)查。調(diào)查方法采用概率與規(guī)模成比例的抽樣法,從全國29個省區(qū)、126個縣級行政區(qū)、648個村/居委會轄區(qū)中隨機(jī)抽取3097戶樣本。調(diào)查內(nèi)容包含家庭人口、社會經(jīng)濟(jì)狀況、社會救助水平等相關(guān)信息。經(jīng)過缺失值處理,最終保留7053個樣本。樣本中,低保戶3174戶,低保邊緣戶3879戶;農(nóng)村3081戶,城市樣本3972戶。

(三) 社會救助與共同富裕的相關(guān)概念界定

社會救助政策、社會保險政策和社會福利政策共同構(gòu)成了中國社會保障政策體系。社會救助政策是貧困群體生存的最后一道制度保障,具體是指民政部針對低收入群體構(gòu)建的一系列民生兜底保障政策,依據(jù)文件為2014年國務(wù)院出臺的《社會救助暫行辦法》。城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村特困制度、臨時救助制度、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等構(gòu)成了“1+8”社會救助體系。

中央財經(jīng)委員會第十次會議上習(xí)近平總書記指出,“共同富裕是全體人民共同富裕,是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕兩方面。不是少數(shù)人的富裕,也不是整齊劃一的平均主義”。據(jù)此,本文對于共同富裕的概念界定為,全體國民在物質(zhì)層面和精神層面實現(xiàn)的共同富裕,其中物質(zhì)層面包括收入、財產(chǎn)積累和公共服務(wù)享有。本文重點探討低收入群體如何通過社會救助提升收入和財產(chǎn)積累,并公平享有公共服務(wù)以進(jìn)入中等收入群體。

三、 低收入群體的家庭特征分析

(一) 家庭贍養(yǎng)人口比例高,基本生活支出負(fù)擔(dān)重

首先,低收入群體的家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)普遍過重。低收入群體中無勞動力家庭、殘疾人家庭、有需要照料者家庭、慢性病家庭以及老年人家庭比重較高。農(nóng)村低收入家庭和低保戶家庭負(fù)擔(dān)更重。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(見表1),低收入家庭平均每戶有3.12口人。其中,無勞動力家庭占比35.91%,殘疾人家庭占比43.54%,慢性病和大病家庭占比分別為27.92%和10.72%,有不能自理者家庭占比為36.65%。有65歲以上老人家庭占比為45.56%,家中有5歲以下孩子家庭占比為8.54%。對低收入群體進(jìn)行城鄉(xiāng)對比和貧困類型對比發(fā)現(xiàn):在低收入群體中,農(nóng)村無勞動力家庭占比高于城市無勞動力家庭占比;低保戶中無勞動力家庭占比高于非低保戶無勞動力家庭占比。

表1 低收入家庭基本狀況

其次,低收入家庭的致貧類型正從收入型貧困轉(zhuǎn)向支出型貧困。低收入家庭中基本生活支出占家庭總支出七成以上,且近三分之一的家庭表示上年度存在收不抵支現(xiàn)象。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(見表2),低收入家庭年平均總支出為44298.70元,而低收入家庭年平均總收入為27121.86元(見表5),收不抵支問題嚴(yán)重。具體來看,低收入群體家庭支出主要為生活支出,生活支出占家庭總支出的78.70%。轉(zhuǎn)移性支出、資產(chǎn)經(jīng)營性支出和其他支出占比分別為11.46%、9.44%和0.45%。其中,低保戶的家庭生活支出占家庭總支出的80.49%,非低保戶的家庭生活支出占家庭總支出的77.05%。農(nóng)村低收入家庭的生活支出占家庭總支出的76.02%,城市低收入家庭的生活支出占家庭總支出的80.50%。

表2 低收入群體家庭支出結(jié)構(gòu)

再次,低收入群體“因病致貧、因病返貧”風(fēng)險普遍較高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(見表3),低收入家庭恩格爾系數(shù)較低,但醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)較重。醫(yī)療支出占家庭生活支出比例最大,達(dá)到了36.24%,超過了日常衣食支出(32.76%)、教育支出(9.56%)和其他生活必要支出(21.43%)。尤其是農(nóng)村低收入家庭的醫(yī)療支出占比達(dá)到了47.52%,高出城市低收入家庭醫(yī)療支出占比約14個百分點,說明農(nóng)村低收入家庭醫(yī)療負(fù)擔(dān)更重。如圖1所示,受訪者中家庭醫(yī)療負(fù)擔(dān)非常重的比例為25%,醫(yī)療負(fù)擔(dān)較重的比例為24%,合計有49%的受訪者都有較重或非常重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

圖1 低收入群體家庭醫(yī)療負(fù)擔(dān)情況

表3 低收入群體家庭生活支出結(jié)構(gòu)

(二) 低收入群體家庭增收內(nèi)生動力較強(qiáng),但人力資本和就業(yè)能力較低

一方面,低收入群體總體上具有較高的增收內(nèi)生動力和生活信心。困難家庭調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(見表4),有勞動力家庭樣本中有85.83%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任來養(yǎng)活自己和家庭;有93.30%的受訪者認(rèn)為只有努力工作,才能帶來好的生活;有75.1%的受訪者認(rèn)為可以通過努力掌握自己的命運。此外,從低收入戶城鄉(xiāng)類型和貧困類型看,城市低收入戶、農(nóng)村低收入戶、低保戶、非低保戶均具有較高的增收內(nèi)生動力。

表4 有勞動能力的低收入家庭增收內(nèi)生動力情況

另一方面,低收入家庭人力資本和就業(yè)能力、抗風(fēng)險能力較低。困難家庭調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(見表5),低收入家庭的收入來源以勞動性收入和政府轉(zhuǎn)移支付收入為主,其中,勞動性收入占家庭總收入的53.92%;政府轉(zhuǎn)移性收入占家庭總收入的34.78%;經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入占家庭總收入比重較低,分別為6.77%和2.93%。而且低收入群體勞動力受教育程度普遍較低,勞動力大多為靈活就業(yè),無穩(wěn)定工作。困難家庭調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(見表1),勞動力沒接受過教育的家庭占比為19.14%,農(nóng)村低收入群體中勞動力沒有接受過教育的家庭占比為25.22%,低保戶中勞動力沒有接受過教育的家庭占比為21.38%。勞動力接受高中以上教育的占比為16.15%,城市低收入家庭中勞動力受過高中以上教育的占比相對較高。從低收入家庭主要勞動力就業(yè)情況看(見圖2),勞動力因年老不能參加勞動的家庭占比為26%,勞動力在勞動年齡但喪失勞動能力的家庭占比為13%,二者合計占比為39%;勞動力在鄉(xiāng)打零工的家庭占比為7%,勞動力在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的家庭占比為16%,勞動力從事個體經(jīng)營的家庭占比為8%。以上表明低收入家庭勞動力多為靈活就業(yè)?？傊?低收入群體增收內(nèi)生動力和生活信心較強(qiáng),但自身人力資本和就業(yè)能力較差,導(dǎo)致他們對依靠自食其力的方式實現(xiàn)美好生活往往“心有余而力不足”,嚴(yán)重制約了低收入群體實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的推進(jìn)。

圖2 低收入家庭勞動力就業(yè)情況

表5 低收入群體的家庭收入結(jié)構(gòu)

(三) 低收入群體家庭收入與社會平均收入水平差距較大,群體內(nèi)部發(fā)展不均衡

首先,低收入群體家庭收入水平與社會平均收入水平仍有較大差距。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,2020年全國居民人均可支配收入為32188.8元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為43833.8元,農(nóng)村居民人均可支配收入為17131.5元,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入相差1.6倍。(3)《2021年中國統(tǒng)計年鑒》,網(wǎng)站鏈接:http://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2021/indexch.htm。2020年城鎮(zhèn)低收入戶(20%低收入組)人均可支配收入與城鎮(zhèn)居民平均可支配收入的差距為28236.1元,相差1.8倍;農(nóng)村低收入戶(20%低收入組)人均可支配收入與農(nóng)村人均可支配收入的差距為12450元,相差2.7倍(見表6)?？傊?以上全國宏觀數(shù)據(jù)和其他權(quán)威數(shù)據(jù)均表明,低收入群體家庭收入與社會平均收入水平仍有較大差距[16]。

表6 2020年人均收入五等份情況

其次,低收入群體內(nèi)部發(fā)展不均衡問題凸現(xiàn),城鄉(xiāng)間、低收入群體間和區(qū)域間存在一定收入差距。對低收入群體家庭人均收入進(jìn)行城鄉(xiāng)對比、貧困類型對比以及區(qū)域間比對發(fā)現(xiàn),低收入群體家庭人均收入在城鄉(xiāng)間、低保戶與非低保戶間以及地區(qū)間差距較大(見表7)。從城鄉(xiāng)類型上看,城市低收入戶比農(nóng)村低收入戶人均收入高出4510.44元,相差0.7倍。從貧困類型上看,非低保戶比低保戶家庭人均收入高出3268.89元,相差0.4倍。從東、中、西部區(qū)域間看,東部地區(qū)低收入家庭人均收入高出西部地區(qū)低收入家庭人均收入1361.87元,相差0.2倍。依據(jù)以上全國宏觀數(shù)據(jù)和其他權(quán)威數(shù)據(jù)均能得出相似結(jié)論[17]。

表7 低收入家庭人均可支配收入及其占全國人均可支配收入比重

四、 社會救助體系支持低收入群體實現(xiàn)共同富裕的難點分析

(一) 救助理念與救助目標(biāo)相對滯后,兜底保障面偏窄

當(dāng)前社會救助理念和目標(biāo)相對滯后。盡管目前城鄉(xiāng)貧困治理從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困,農(nóng)村貧困得到歷史性解決,收入貧困現(xiàn)象得到大幅度遏制與緩解,但貧困問題已由生存型貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樯钚拓毨?支出型貧困等新型貧困問題凸顯[18]。社會救助制度體系與現(xiàn)階段建立解決相對貧困的長效機(jī)制目標(biāo)不完全適應(yīng),突出表現(xiàn)在社會救助水平長期偏低、社會救助覆蓋規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢和發(fā)展型社會救助政策滯后等問題上[19]。首先,從社會救助財政投入上看,2021年我國社會救助財政支出為2400.9億元,占財政支出的比重為0.9%,與發(fā)達(dá)國家存在較大差距[20]。其次,從低保標(biāo)準(zhǔn)上看,2021年第4季度,城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為711.4元/月,僅占2021年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的19.13%;農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為6362.2元/年,占2021年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的36.39%。(4)《2021年4季度民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)》,網(wǎng)站鏈接:https://www.mca.gov.cn/mzsj/tjjb/2021/202104qgsj.html。上述兩個指標(biāo)與國際通用的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)(通常為年度收入中位數(shù)的50%)仍有較大差距。再次,從救助規(guī)模上看,近年來全國低保受助總?cè)藬?shù)急劇下降,增加了漏保風(fēng)險,制約了共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。我國城鄉(xiāng)低保對象的絕對人數(shù)和受助率總體上呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢,2014年到2020年全國低保人數(shù)減少了約3027萬人,覆蓋率下降至約3%(見圖3)。

圖3 全國低保人數(shù)及低保覆蓋率(2007—2020年)

(二) 社會救助方式單一,增能型與預(yù)防型功能缺失

進(jìn)入相對貧困時期,貧困治理重心已從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向了貧困預(yù)防和對貧困群體賦能。這就需要更加積極的社會救助,增強(qiáng)家庭持續(xù)脫貧、防止返貧的能力和動機(jī)。這要求社會救助制度更多地關(guān)注緩解發(fā)展型貧困,注重通過更加積極的社會救助為貧困者創(chuàng)造更多更好的發(fā)展機(jī)會,提升貧困者的生理健康、心理健康和知識技能,并激勵貧困者的發(fā)展動機(jī)[21-22]。但當(dāng)前社會救助方式較為單一,增能和預(yù)防功能較弱。具體表現(xiàn)為:一是救助方式上仍存在“重資金、輕服務(wù)”傾向,對社會組織多元化參與不夠重視,導(dǎo)致社會救助服務(wù)的數(shù)量少且質(zhì)量不高;二是當(dāng)前社會救助服務(wù)工作在激活內(nèi)生動力和發(fā)揮綜合效應(yīng)等方面仍存在較大改進(jìn)空間,未能把社會救助服務(wù)的制度定位提高到激活貧困者內(nèi)生動力的高度;三是當(dāng)前社會救助政策重視事后救助,對貧困預(yù)防和常態(tài)化監(jiān)測重視不夠,或是缺少直接有效的預(yù)防措施。

(三) 共享發(fā)展成果能力不足,收入分配調(diào)節(jié)力度不夠

共同富裕背景下,社會救助政策不僅有兜底保障的基本功能,還兼具社會分配調(diào)節(jié)的功效[23]。社會救助制度不是僅僅讓貧困家庭保持基本的溫飽,而是要讓貧困家庭也能分享全面建成小康社會的發(fā)展成果。要大幅度提高低收入群體的收入水平,并逐步縮小低收入群體與社會平均收入水平的差距[3]。但當(dāng)前社會救助政策設(shè)計和執(zhí)行上的偏差導(dǎo)致福利捆綁和漏保問題出現(xiàn),進(jìn)一步強(qiáng)化了低收入群體內(nèi)部的收入不均衡。低保戶可以享受低保金、教育救助、住房救助、醫(yī)療救助等,但低保邊緣戶僅能享受一小部分救助金,部分地區(qū)的低保邊緣戶則連少許的救助金也不能獲得。雖然表面上低保邊緣家庭的人均收入略高于低保家庭,但是事實上低保家庭在獲得低保金和附加福利后的實際收入遠(yuǎn)高于低保邊緣家庭。這對于因為極小的收入差距而被低保制度拒之門外的低保邊緣群體而言,有失公平[24]。低保應(yīng)保盡保是鞏固低收入群體基本生活保障的題中之義,但低保漏保會導(dǎo)致低保制度再分配錯位,加劇貧富差距,制約共同富裕的進(jìn)程。

(四) 社會力量參與救助和社會服務(wù)項目發(fā)展緩慢

低收入群體社會資本低導(dǎo)致增收能力不足的問題,相當(dāng)程度上來自于貧困為低收入群體帶來的心理困境和認(rèn)知問題,亟須通過專業(yè)社會力量對低收入群體進(jìn)行心理救助[25]。2015年民政部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》,明確社會工作介入社會救助領(lǐng)域的具體任務(wù)與路徑,社會工作介入社會救助領(lǐng)域的步伐進(jìn)一步加快。社會融入服務(wù)、能力提升服務(wù)、心理疏導(dǎo)服務(wù)、資源鏈接服務(wù)和宣傳倡導(dǎo)服務(wù)是該領(lǐng)域社會工作的重點服務(wù)內(nèi)容。不過,從社會工作介入社會救助的實際情況看,全國大部分地區(qū)社會組織參與社會救助的案例偏少,總體上社會力量參與社會救助的發(fā)展速度仍然較慢[26]。部分城市積極推動社工介入救助工作,卻存在專業(yè)化程度低、參與社會救助的積極性弱、籌資渠道困難等制約,很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、 共同富裕背景下社會救助體系的優(yōu)化路徑

(一) 織密織牢社會救助底線,適度提升社會救助水平和覆蓋規(guī)模

政策目標(biāo)與功能上,要根據(jù)黨中央對社會救助制度提出的“堅持盡力而為、量力而行,與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”的發(fā)展原則,適度提升社會救助的基本生活保障水平,重點提高最低生活保障、特困救助供養(yǎng)和臨時救助的待遇水準(zhǔn),建立救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確央地社會救助財政分擔(dān)機(jī)制、夯實社會救助資金保障,改變社會救助財政投入總量強(qiáng)度弱化的現(xiàn)狀,加強(qiáng)兜住兜牢基本民生保障底線的制度合力,確保全面建成小康社會的發(fā)展成果更多、更公平地惠及低收入群體[27]。

具體政策執(zhí)行上,應(yīng)當(dāng)盡快建立科學(xué)、可測算的社會救助保障標(biāo)準(zhǔn)體系。建立救助水平動態(tài)調(diào)整機(jī)制,要權(quán)衡救助標(biāo)準(zhǔn)和受益范圍之間的關(guān)系,并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價水平的波動及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,確保救助待遇能夠保障基本的生活。為此,在明確各級財政責(zé)任的基礎(chǔ)上,民政部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好牽頭作用,不斷加大社會救助資金的支持力度,及時科學(xué)地測算和動態(tài)調(diào)整最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)。有序推進(jìn)社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,逐步縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的社會救助標(biāo)準(zhǔn)差距,逐步實現(xiàn)統(tǒng)一的全國標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 推動轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會救助方式,由“物質(zhì)幫扶”轉(zhuǎn)向“家庭能力建設(shè)”

政策目標(biāo)與功能上,從輸血式的物質(zhì)型幫扶轉(zhuǎn)向造血式的能力型幫扶是社會救助體系發(fā)展的重要方向。一方面,要實施發(fā)展型社會救助政策,在社會救助制度中要重視教育、健康和就業(yè)等能力提升方面的救助,大力改善低收入家庭人力資本。另一方面,應(yīng)該更加重視預(yù)防性社會救助,加強(qiáng)低收入家庭發(fā)展能力建設(shè),圍繞家庭經(jīng)濟(jì)能力、保障與支持能力、學(xué)習(xí)能力、社會交往能力與家庭風(fēng)險應(yīng)對能力等方面精準(zhǔn)施策,加強(qiáng)社會救助政策與家庭發(fā)展政策的耦合性,匯聚家庭力量帶動低收入群體中的社會救助對象走向共同富裕。

具體政策執(zhí)行上,應(yīng)建立健全低收入家庭的正向就業(yè)激勵機(jī)制,對有勞動能力的低收入群體強(qiáng)化就業(yè)救助,將主動就業(yè)、主動創(chuàng)業(yè)或積極履行就業(yè)培訓(xùn)的義務(wù)作為接受救助的前提條件。在救助方式上必須更加注重就業(yè)救助政策、建立低收入群體的動態(tài)監(jiān)測與返貧預(yù)警機(jī)制,依靠大數(shù)據(jù)核對平臺,從被動救助到主動發(fā)現(xiàn)施救。積極推動民政大數(shù)據(jù)核對平臺升級,盡快推動省部數(shù)據(jù)全國互聯(lián)互通,實現(xiàn)平臺的主動預(yù)警功能。

(三) 構(gòu)建分層分類的社會救助體系,強(qiáng)化社會救助制度再分配功能

政策目標(biāo)與功能上,建立健全分層分類的社會救助體系是社會救助制度高質(zhì)量發(fā)展的核心目標(biāo),推動低收入群體共享發(fā)展成果[28]。要根據(jù)低收入線建立多層次的社會救助體系,確定每個層次的救助內(nèi)容與救助方式。根據(jù)不同低收入家庭在生活照料、精神慰藉、醫(yī)療護(hù)理、就業(yè)幫扶等多方面的需求,設(shè)置相對應(yīng)的救助服務(wù):基本生活照料與支持服務(wù)、精神關(guān)愛與疏導(dǎo)服務(wù)、預(yù)防保健和康復(fù)護(hù)理服務(wù)、生活與就業(yè)能力提升服務(wù)等,為低收入家庭未來發(fā)展創(chuàng)造條件和機(jī)會。

具體政策執(zhí)行上,應(yīng)對不同群體進(jìn)行分類救助,對貧困群體與貧困邊緣群體、收入貧困群體與支出貧困群體、老年低收入群體以及殘疾人低收入群體實施分類專項救助。逐步建立面向老年人和殘疾人的普惠性福利服務(wù)制度,向中低收入家庭的老年人和殘疾人傾斜。避免低收入群體分層分類社會救助體系的“福利疊加化”和“標(biāo)準(zhǔn)碎片化”傾向,要科學(xué)設(shè)置低收入家庭的社會救助標(biāo)準(zhǔn),整合完善社會救助資格認(rèn)定及執(zhí)行機(jī)制,實現(xiàn)精準(zhǔn)救助、應(yīng)保盡保。此外,還應(yīng)構(gòu)建有梯次的救助制度體系,根據(jù)低保戶、低保邊緣戶、其他類型的低收入戶的家庭困難程度,依據(jù)家庭收入補(bǔ)差原則,給予有梯次的補(bǔ)助金。

(四) 加強(qiáng)社會救助專業(yè)組織力量,開展心理救助等社會救助服務(wù)

政策目標(biāo)與功能上,社會救助服務(wù)對低收入家庭基本生活保障和發(fā)展能力建設(shè)的作用日益突出[29]。一是要積極推進(jìn)政府購買社會救助服務(wù),鼓勵社工機(jī)構(gòu)等專業(yè)組織積極參與社會救助,加強(qiáng)社會救助領(lǐng)域社會工作者和志愿者隊伍建設(shè),促進(jìn)由傳統(tǒng)、單一的物質(zhì)和現(xiàn)金救助轉(zhuǎn)向生活照料、精神慰藉、能力提升和社會融合相結(jié)合的綜合援助,實現(xiàn)社會救助方式的多樣化、組合化、專業(yè)化和個性化,最大程度發(fā)揮社會救助的綜合作用。二是要構(gòu)建面向低收入群體的新型社會救助服務(wù),關(guān)注低收入家庭心理情感狀況并及時干預(yù),強(qiáng)化社會救助的人文關(guān)懷和服務(wù)溫度。

具體政策執(zhí)行上,創(chuàng)新社會救助服務(wù)項目,引入心理救助和情感救助方式,探索為社會救助家庭中生活不能自理的老年人、殘疾人、未成年人等重點人群提供必要的走訪探視、照料服務(wù)、心理疏導(dǎo)和個體化輔導(dǎo)等服務(wù)方式[30]。建立低收入家庭社會救助顧問機(jī)制,借鑒東部地區(qū)社區(qū)救助顧問隊伍建設(shè)經(jīng)驗,設(shè)立社區(qū)救助顧問服務(wù)站,集救助幫扶、教育培訓(xùn)、案例分析、心理疏導(dǎo)等服務(wù)為一體,定期走訪追蹤轄區(qū)內(nèi)困難家庭,提供一攬子、專業(yè)化的社會救助服務(wù)。[31-32]