農(nóng)村土地信托中政府角色的錯位以及優(yōu)化

邱俊杰

（江西財經(jīng)大學法學院，南昌 330000）

2018 年修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱新《承包法》）將土地經(jīng)營權作為一項獨立的權能予以確立，農(nóng)村土地“三權分置”理論得到正式確認。2020 年《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的出臺也落實了有關“三權分置”的要求，為相關利益主體提供更充分的保護，有效激發(fā)農(nóng)戶流轉土地的積極性。本研究討論的土地僅指通過家庭承包方式取得的農(nóng)用地，不包括農(nóng)村宅基地、建設用地等土地。相較于農(nóng)村土地出租、轉讓、入股、互換等常規(guī)流轉方式，農(nóng)村土地信托是一種新型的土地流轉方式，而透過浙江“紹興模式”、安徽“宿州模式”和湖南“益陽模式”等實踐中的經(jīng)典模式，發(fā)現(xiàn)信托有利于發(fā)揮土地的效益，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構化調(diào)整，農(nóng)村土地信托制度的必要性和可行性也已經(jīng)在理論界達成了共識［1］。但是傳統(tǒng)信托模式在實踐中仍暴露出對土地這一特殊信托客體處理上的缺陷，政府身份的越位、缺位是其經(jīng)典表現(xiàn)。政府角色錯位問題與農(nóng)村土地信托法律關系建立同時產(chǎn)生，對該問題的探討是完善相關制度的基礎。為實現(xiàn)農(nóng)村土地信托制度的良性發(fā)展，有必要對其問題進行分析梳理，在理解其本質(zhì)的基礎上進行相應優(yōu)化。

1 中國農(nóng)村土地信托實踐經(jīng)典模式中的政府角色

信托秉持“受人之托，代人理財”的理念，由委托人將自己所有的財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)交由受托人代為理財，所獲收益可為“自益”，即由委托人享有；也可為“他益”，即由非委托人享有。在理想化狀態(tài)下，應當由擁有土地經(jīng)營權的農(nóng)戶作為委托人將土地交由受托人代為理財，農(nóng)戶作為農(nóng)村土地信托的委托人符合《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）的規(guī)定，理論界也對此達成了共識［2］。同時，基于土地的公益性，其事關農(nóng)戶的生存以及中國土地政策，政府作為公權力機關理應成為農(nóng)村土地信托中的監(jiān)督者，發(fā)揮應有職能。本研究選取浙江“紹興模式”、湖南“益陽模式”、安徽“宿州模式”和江蘇“無錫模式”作為典型樣本進行比較分析（表1），發(fā)現(xiàn)政府存在角色錯位，未充分發(fā)揮其監(jiān)督、引導和服務等職能。

表1 實踐中4 種經(jīng)典信托模式結構對比

政府角色錯位主要表現(xiàn)為越位和缺位2 個方面。一方面，政府越位成為信托當事人，以委托人或受托人的身份參與農(nóng)村土地信托活動。在“宿州模式”中，區(qū)政府以委托人身份參與農(nóng)村土地信托，集中管理農(nóng)戶土地并與安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司（以下簡稱“帝元農(nóng)業(yè)公司”）簽訂信托合同，直接擔任信托合同的當事人。在“益陽模式”中，信托公司由益陽市草尾鎮(zhèn)政府直接出資成立，由政府設立的信托公司管理農(nóng)戶土地，發(fā)放土地流轉金，該做法可能會對信托市場和政府公信力帶來不利影響。而“紹興模式”的信托委托人是村委會，該模式是先由村委會與有土地信托意向的農(nóng)戶達成土地使用權轉讓協(xié)議，再由村委會和農(nóng)業(yè)大戶達成土地使用權轉租協(xié)議。雖然政府并不是該法律關系的當事人，但村委會和政府之間并非是委托關系，村委會很難以村民集體的利益對抗政府［3］，因此本質(zhì)上“紹興模式”中政府仍屬于信托當事人。在“益陽模式”中出現(xiàn)了政府頻繁調(diào)整土地流轉金的情況，越位干預了本該由市場調(diào)節(jié)的信托定價［4］。

另一方面，政府越位導致農(nóng)戶權益保護的缺位。在“宿州模式”中，區(qū)政府選擇帝元農(nóng)業(yè)公司作為受托人，但未參與到信托合同的草擬過程中，使農(nóng)戶的權益未得到有效保護。在“益陽模式”中，政府選擇土地實際經(jīng)營人時，未選擇合適的土地實際經(jīng)營人，后期土地承包公司無力支付土地流轉金，導致農(nóng)戶權益受損。

4 種經(jīng)典模式中“無錫模式”更符合農(nóng)村土地信托的理想化狀態(tài)，因為“無錫模式”中的合作社是由村集體的農(nóng)戶自發(fā)組成的，信托行為充分反映農(nóng)戶意志?！敖B興模式”“益陽模式”以及“宿州模式”都存在政府越位成為信托當事人的情況，而政府越位成為信托當事人也導致了農(nóng)戶權益保護的缺位，在越位、缺位行為的相互作用下，最終使政府角色錯位。

在農(nóng)村土地信托發(fā)展初期，受限于農(nóng)戶認知水平、農(nóng)村土地信托中介機構缺失等客觀因素，農(nóng)村土地信托活動的開展需要引路人，政府為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而介入信托活動是其履行職能的表現(xiàn)。從經(jīng)濟學的角度來看，政府積極參與農(nóng)村土地信托，以其公信力為依托，能夠打消農(nóng)戶的顧慮，最大程度發(fā)揮土地規(guī)?；?、集約化的效果，避免單個農(nóng)戶作為主體而產(chǎn)生高額的運行費用，進而為信托雙方當事人帶來可觀的利益。但由于法律的滯后性，中國法律并未對農(nóng)村土地信托這一新型土地流轉方式進行詳細的規(guī)定。為實現(xiàn)農(nóng)村土地信托的良性發(fā)展，有必要進一步明晰農(nóng)村土地信托中政府的角色，并在其基礎上推動政府角色的轉變。

2 有限政府理論對政府角色轉變的啟示

有限政府是指政府的社會管理及經(jīng)濟管理職能應當受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。政府與公眾之間是平等自由狀態(tài)下的契約關系，公民為了享有更好的生存環(huán)境將權力授予政府，獲得授權的政府并不意味著享有公民擁有的全部權利，其擁有的權利只是公民權利的一部分。政府的職能與權利相對應，因此，政府職能是有限的。有限政府理論與當下“放管服”改革的大背景相吻合，“放管服”改革的根本目的是轉變政府職能，其目的實現(xiàn)方式是要求政府成為一個“有限政府”，收縮政府的權利，擴大市場機制。

2.1 政府的能力有限

有限政府意味著政府能力是有限的。受限于人員、編制等客觀因素，政府需要與企業(yè)、非營利組織、公民共同治理和共同管理。反觀在農(nóng)村土地信托中，地方政府不僅要完成招商引資的任務，促成土地流轉，發(fā)展地方經(jīng)濟，還需要保護農(nóng)戶的權益，地方政府在農(nóng)村土地信托中仍然扮演全能政府的角色，但全能政府角色與有限政府理論和中國“放管服”改革背景相沖突。合理界定政府在農(nóng)村土地信托中的主體行為界限，將政府直接參與農(nóng)村土地信托轉移到利用法律、政策、財政等手段間接參與農(nóng)村土地信托，充分發(fā)揮信托制度的市場調(diào)節(jié)作用，是政府角色轉變的重中之重。

2.2 政府的目的有限

有限政府意味著政府目的是有限的。政府的核心作用是保護人民的利益，具體到農(nóng)村土地信托中，地方政府同樣應當體現(xiàn)其人民性，市場經(jīng)濟以追求私益為目標，但農(nóng)村土地信托中帶有強烈的公益性，任由市場調(diào)節(jié)不利于農(nóng)戶權益的保護。政府作為公共利益的維護者，在農(nóng)村土地信托中，應堅定地站在農(nóng)戶的立場上，維護農(nóng)戶的各項權益。

2.3 政府的權力有限

有限政府意味著政府權力是有限的，國家之所以擁有治理社會的強大力量，關鍵在于它代表著最廣大公民的共同意志［5］。為了防止公民權利受到侵犯，有必要界定權力與權利的邊界，而法律規(guī)定是政府行政行為的重要依據(jù)。在農(nóng)村土地信托中，地方政府過度參與微觀經(jīng)濟領域，這是地方政府未明確其行為的法律邊界的表現(xiàn)，地方政府的行為均應在《民法典》、新《承包法》和《信托法》等法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)做到依法行政。

3 政府角色錯位所導致的問題

3.1 農(nóng)戶主體地位邊緣化，農(nóng)戶權益保護不足

《信托法》在信托財產(chǎn)的歸屬上明確規(guī)定，“委托人將其財產(chǎn)權委托給受托人”，即明確規(guī)定了信托財產(chǎn)應當轉移至委托人，信托財產(chǎn)的轉移也意味著農(nóng)戶在農(nóng)村土地信托期間不能再占用使用土地，農(nóng)戶將與土地相“分離”。理論上，農(nóng)戶雖然與土地相“分離”，但當發(fā)生對農(nóng)戶不利的情況時，農(nóng)戶能夠依托《信托法》賦予其知情權、撤銷權、終止權等權利，采取提前終止信托計劃、請求賠償?shù)仁侄渭皶r止損，以維護自身權益。但在農(nóng)村土地信托實踐中，政府往往居于主導地位，這就導致了農(nóng)戶在農(nóng)村土地信托關系中地位的邊緣化，其權利無法順暢行使，權益難以得到有效救濟。

當政府作為農(nóng)村土地信托的委托人參與信托活動時，與信托公司簽訂信托合同，由于政府充當了信托合同的當事人，導致農(nóng)戶被排除在農(nóng)村土地信托合同關系人之外。如在“宿州模式”中，區(qū)政府與帝元農(nóng)業(yè)公司簽訂的信托合同約定，區(qū)政府為信托的委托人及受益人，當農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)信托存在對自身不利的情況時，由于農(nóng)戶并非信托合同的當事人，因此無法順暢地行使《信托法》賦予的權利。盡管農(nóng)戶作為理論上的委托人，但在農(nóng)村土地信托過程中，他們既不是信托的直接委托主體，也不是訴訟中的原告，即使農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)委托人存在危害自身權益的可能，也只能寄托于政府行使權利提供救濟，若政府怠于履行權利，農(nóng)戶的權益便難以得到有效救濟。

當政府作為農(nóng)村土地信托的受托人參與信托活動時，農(nóng)戶與政府出資設立的信托公司簽訂信托合同，但由于政府和農(nóng)戶地位的不平等以及缺少相應的制衡機制，農(nóng)戶的主體地位同樣被邊緣化。政府設立的信托公司能否維持獨立性并充分考慮農(nóng)戶的權益，較大程度上取決于政府的自我約束。如在“益陽模式”中，政府出資設立的信托公司在選取土地承包商時，為了完成政府的土地流轉考核指標，盲目下調(diào)選取標準，選取的并非是對農(nóng)戶有利的承包商。面對政府對農(nóng)戶權益的損害，由于缺乏相應的異議渠道，農(nóng)戶的權益難以得到有效保護。因此，政府在農(nóng)村土地信托角色中的錯位，直接導致了農(nóng)戶主體地位邊緣化，不利于農(nóng)戶權益的保護。

3.2 政府職能邊界模糊，公信力易受損害

在農(nóng)村土地信托實踐中，政府肩負發(fā)展地方規(guī)模經(jīng)濟和保護農(nóng)戶權益的雙重職責。為推動農(nóng)村土地信托發(fā)展，促進地方規(guī)模經(jīng)濟，政府直接參與農(nóng)村土地信托活動，造成了政府既是“運動員”又是“裁判員”的困境，而在該困境下政府職能模糊，易造成政府公信力受損。

一方面政府的常規(guī)職能是一般公共服務，具有普遍性和公益性；另一方面成為信托當事人則意味著政府將參與營利性服務。當政府同時扮演這兩種角色時，兩種利益隨之發(fā)生了沖突。如“宿州模式”中存在政府為了達成土地流轉考核指標，而忽視個別村民意愿，強行進行土地流轉的情況［6］。長此以往，政府職能邊界的模糊易滋生農(nóng)村土地信托中的腐敗，削弱人們對政府的信任和支持，導致政府公信力受損。因此，為了明晰政府職能，維護政府公信力，有必要將政府置于流轉雙方之外，提供政府角色轉變的空間。

3.3 農(nóng)村土地信托政治化，信托效能無法發(fā)揮

信托的本意是將財產(chǎn)交給專業(yè)人士打理，由專業(yè)人士進行評估并參與運作，信托制度優(yōu)化資源配置功能的發(fā)揮，需借助市場調(diào)節(jié)的力量。但實踐中由于政府角色的錯位，政府過度參與農(nóng)村土地信托活動，使得農(nóng)村土地信托政治化。如“益陽模式”中，政府頻繁調(diào)整土地流轉金，以確保各農(nóng)戶收益的平均，平均主義并不等于公平主義，平均主義雖然能在短時間內(nèi)帶來農(nóng)村土地信托的繁榮，但政府的行政力量會干涉市場的公平競爭，削弱市場的調(diào)節(jié)作用［7］，不利于農(nóng)村土地信托的長遠發(fā)展。

同時，面對農(nóng)村土地信托政治化，當政府作為農(nóng)村土地信托的委托人參與信托活動時，信托公司也會考慮在運營農(nóng)村土地時，其決策是否會遭到政府的干擾，能否獨立對信托財產(chǎn)進行運營等問題，這些顧慮在一定程度上會打擊信托公司參與農(nóng)村土地信托的積極性；當政府作為農(nóng)村土地信托的受托人參與信托活動時，由政府出資設立的信托公司將會壟斷受托人主體市場，農(nóng)戶無法憑借自身意志選擇受托人，其余信托公司也無法公平參與市場競爭。由此可見，農(nóng)村土地信托政治化會抑制信托制度效能，而農(nóng)村土地信托政治化的根源問題是政府角色的錯位。

4 農(nóng)村土地信托中政府角色轉變的建議

基于法律制度無法在短時間內(nèi)改變的現(xiàn)實，應積極探索符合現(xiàn)行法律規(guī)定的信托模式，并以此為依托嚴守保護農(nóng)戶權益原則，明晰政府價值取向，但政府角色錯位問題最終需要回歸到法律層面，通過法律法規(guī)對政府行為的邊界予以明確。

4.1 探索“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式，改變政府參與方式

為實現(xiàn)農(nóng)村土地信托中政府角色轉變，可以構建“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式（圖1）。一方面，該模式為政府角色轉變提供足夠的空間，能更好地厘清政府的角色，使政府既不越位也不缺位；另一方面，該模式具有匯集社會資金、提高信托公司積極性、實現(xiàn)“慈善+信托”作用疊加等優(yōu)勢，可以更好地發(fā)揮信托制度鞏固脫貧成果，推動鄉(xiāng)村振興。

圖1 “慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式

第一，政府依托慈善信托減少直接參與，不越位?！按壬菩磐?農(nóng)村土地信托”模式即首先由政府對信托公司進行公開招標，選出符合資質(zhì)的信托公司，政府先行導入扶貧財政資金，與信托公司簽訂慈善信托。慈善信托的目的是扶貧，內(nèi)容包括信托公司為農(nóng)戶設計農(nóng)村土地信托產(chǎn)品以及產(chǎn)業(yè)升級等有利于鄉(xiāng)村振興的舉措，由信托公司主動對接農(nóng)戶，開展農(nóng)村土地信托活動，政府提供輔助性工作并監(jiān)督信托公司。政府無需直接參與到農(nóng)村土地信托中，依托慈善信托讓信托公司積極促成農(nóng)村土地信托，減少政府的直接參與，降低政府對信托活動的干預。

第二，政府通過間接參與回歸政府本位，不缺位。首先，農(nóng)村土地信托不同于其他信托產(chǎn)品，土地是農(nóng)民的根基，是農(nóng)村發(fā)展的基礎，土地收益是農(nóng)民生存最基本的保障，其承載著社會保障的功能。其次，相較于其他土地流轉方式，信托需要將土地交由專門的信托機構，農(nóng)戶較難了解到信托公司內(nèi)部的運作，在信息不對稱的背景下，農(nóng)戶將承擔較大的風險。因此，政府仍應參與到農(nóng)村土地信托中，發(fā)揮其監(jiān)督職能，保護農(nóng)戶權益，嚴格管控土地用途，確保土地制度有序運行。在“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式下，政府基于對慈善活動的監(jiān)督義務，成為與農(nóng)村土地信托交易關系隔離的外部監(jiān)管者，政府通過《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）第10 章專章規(guī)定的“監(jiān)督管理”，對信托公司是否依照約定使用信托財產(chǎn)進行監(jiān)督，政府未直接參與到農(nóng)村土地信托交易關系中，能夠把精力集中在提供更好的服務上。

第三，農(nóng)村土地信托和慈善信托相結合能夠起到鞏固脫貧成果、推動鄉(xiāng)村振興的作用。首先，慈善信托不排除社會資金的進入，其能夠發(fā)揮平臺作用，匯集社會各類資金，探索精準防貧長效機制建設，持續(xù)助力鞏固脫貧攻堅成果。其次，慈善信托的設立為信托公司設計農(nóng)村土地信托產(chǎn)品提供了前期資金支持，信托公司將更積極地與農(nóng)戶對接，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，因地制宜設計農(nóng)村土地信托產(chǎn)品，確保土地發(fā)揮最大效益，增加農(nóng)戶收入。最后，農(nóng)村土地信托能夠加快土地流轉，實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模耕種，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程；同時慈善信托可配合農(nóng)村土地信托，開展農(nóng)業(yè)基礎設施扶貧、農(nóng)業(yè)技術教育扶貧、就業(yè)扶貧等活動，完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，吸引人口回流，二者相結合發(fā)揮“1+1＞2”的效果。

4.2 嚴守保護農(nóng)戶利益原則，明晰政府價值取向

不同于傳統(tǒng)由政府主導的農(nóng)村土地信托模式，政府既是代表自身利益的交易方，又是與交易關系隔離的監(jiān)督者，雙重角色困境使得農(nóng)戶利益保護不足；在“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式中，由于政府參與方式的改變，政府角色困境得以打破，根據(jù)有限政府理論，政府應做好農(nóng)戶利益的維護者，嚴守農(nóng)戶利益保護原則，維護農(nóng)戶的各項權益。為做好農(nóng)戶權益的維護者，政府強調(diào)從義務和提供救濟2 個方面對農(nóng)戶權益進行保護。

一方面，強調(diào)信托公司的信義義務。在“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式中，信托公司是慈善信托和農(nóng)村土地信托的受托人，其管理著雙重資產(chǎn)，處于整個模式的中心位置，連接著其他信托相關人。因此，應強調(diào)信托公司需嚴格遵守信義義務，按照合同要求整合雙重信托事務；謹慎運營信托業(yè)務，基于自身專業(yè)分析，做出最有利于委托人的決策；應避免關聯(lián)交易，不得利用信托業(yè)務為自身及其所屬公司謀取不正當利益。政府在簽訂慈善信托協(xié)議時，對信托公司的信義義務予以強調(diào)，表明對違反信義義務的行為進行追責的決心，并在整個信托運行過程中，將信托公司對信義義務的履行作為重點監(jiān)管對象。同時，根據(jù)《中華人民共和國慈善法》第49 條規(guī)定，慈善信托的委托人根據(jù)需要可以確定信托監(jiān)察人。因此，讓農(nóng)戶作為信托監(jiān)察人參與對信托公司信義義務履行的監(jiān)督，在強化農(nóng)戶主體地位的同時，也實現(xiàn)了多元化監(jiān)督。

另一方面，提供農(nóng)戶權利的救濟路徑。若信托公司違反慈善信托的信義義務，政府能夠憑借行政力量對信托公司予以問責，督促信托公司履行信義義務；若信托公司違反農(nóng)村土地信托的信義義務時，由于政府并非農(nóng)村土地信托的直接參與者，不能利用行政力量直接干預糾紛的解決。在農(nóng)村土地信托實踐中，農(nóng)戶相較于信托公司處于弱勢地位，舉證、協(xié)商及訴訟等方面的能力較弱，政府應幫助農(nóng)戶行使權利。當存在糾紛時，可由政府牽頭對農(nóng)戶或信托公司反饋的問題進行組織溝通，再聯(lián)動人民調(diào)解員、法律援助律師等共同參與，促使雙方充分協(xié)商，以調(diào)解方式化解矛盾。若無法以調(diào)解方式化解糾紛，鑒于農(nóng)村土地信托涉及領域過于專業(yè)，應強化法律援助部門的職權，積極開展農(nóng)村土地信托的法律援助工作。

4.3 完善法律法規(guī)，明確政府行為的邊界

農(nóng)村土地信托涉及《信托法》、新《承包法》《民法典》等法律法規(guī)，其獨特性和《信托法》的宏觀規(guī)定形成了鮮明對比，有必要在《信托法》中對農(nóng)村土地信托進行專章規(guī)定，在填補立法空白的同時，有效銜接《民法典》和新《承包法》等法律法規(guī)。

在農(nóng)村土地信托立法過程中，應從以下幾個方面對政府行為進行規(guī)范。第一，明確農(nóng)戶為農(nóng)村土地信托的委托人。農(nóng)戶以其享有的土地經(jīng)營權作為信托財產(chǎn)進行信托，農(nóng)戶為信托委托人不違反《信托法》的規(guī)定，同時理論界對此已達成共識。實踐中，“宿州模式”為了使區(qū)政府作為委托人合法化，采取了間接代理形式，即通過簽訂協(xié)議將土地集中交由區(qū)政府管理，再由區(qū)政府作為代理人與信托公司簽訂信托合同，并在合同中約定區(qū)政府為信托的委托人和受益人。政府作為委托人即使在形式上符合法律規(guī)定，但農(nóng)村土地信托中體現(xiàn)的是政府的意志，而非權利人農(nóng)戶的意志，本質(zhì)上違背了《信托法》第2條中所規(guī)定的尊重委托人意愿。同時，明確農(nóng)戶為農(nóng)村土地信托的委托人，也意味著農(nóng)戶能夠完整享有《信托法》賦予的救濟權利，避免主體邊緣化導致的權利行使不暢問題。因此，明確農(nóng)戶為農(nóng)村土地信托的委托人是矯正政府角色、防止政府角色錯位的重要基礎。

第二，農(nóng)村土地信托的受托人應排除政府出資設立的信托公司。信托公司應以信托為業(yè)，即使設立人為政府，農(nóng)村土地信托仍然屬于商業(yè)信托。但依據(jù)法權理論，政府是典型的行政法律關系主體，只有在行使職能或維護重大公共利益時，才能通過特定方式成為民商事主體［8］。農(nóng)村土地信托雖然重要，但還未達到事關國家與民族重大長久利益的程度，因此，受托人應排除政府設立的信托公司。

第三，立法明確政府的職責，避免政府不作為。當農(nóng)村土地信托逐步走向市場化時，應警惕政府不作為?？赏ㄟ^立法對政府土地用途監(jiān)管、農(nóng)戶權益保護和土地登記服務等職責予以明確，督促政府履行其應盡的職責，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。同時，由于農(nóng)村土地信托涉及金融、土地、農(nóng)業(yè)等多個領域，為了防止各部門推脫責任，可考慮在政府內(nèi)部設立專門的部門，由該部門對農(nóng)村土地信托監(jiān)督進行全方位負責。