民事檢察工作現(xiàn)代化的基層樣本分析

靳素蘭 謝禪 張民星

摘 要：加快推進(jìn)民事檢察工作現(xiàn)代化是更好服務(wù)中國式現(xiàn)代化的必然要求，其工作重心應(yīng)放在基層檢察院。通過對S省H市和B市兩地近5年來的民事檢察工作數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，樣本呈現(xiàn)出“有質(zhì)量的數(shù)量”和“有數(shù)量的質(zhì)量”相統(tǒng)一、同級監(jiān)督逐步強(qiáng)化、依職權(quán)監(jiān)督的主動性逐年提高，在數(shù)字檢察和多元化糾紛化解機(jī)制的助力下，基層民事檢察工作現(xiàn)代化走勢穩(wěn)健，體現(xiàn)了檢察工作理念、體系、機(jī)制、能力的不斷進(jìn)步。但受限于案件結(jié)構(gòu)性矛盾、監(jiān)督淺表性重復(fù)性問題多發(fā)、基層“三檢合一”體制易發(fā)的“不?！薄安粫眴栴}，基層檢察監(jiān)督的動能未能充分釋放。建議強(qiáng)化一體化辦案機(jī)制、發(fā)力更深層次的監(jiān)督、加大人才培養(yǎng)力度、加強(qiáng)對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)、優(yōu)化科學(xué)考核機(jī)制，加快推進(jìn)基層民事檢察工作現(xiàn)代化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：基層民事檢察工作現(xiàn)代化 一體化辦案 數(shù)字模型 類案監(jiān)督

“現(xiàn)代化”是一個動態(tài)的概念，既反映事物隨著時間延續(xù)所體現(xiàn)的變化趨勢，也反映新時代背景下相比過去所體現(xiàn)的積極的、進(jìn)步的特征。［1］最高檢黨組書記、檢察長應(yīng)勇在為國家檢察官學(xué)院2023年秋季學(xué)期首批班次授課時強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)檢察工作理念、體系、機(jī)制、能力現(xiàn)代化，譜寫習(xí)近平法治思想的檢察實踐新篇章，并指出民事檢察要積極回應(yīng)人民群眾民事司法需求的不斷增長，主動適應(yīng)司法工作的新變化。［2］對照最高檢的工作要求，下面以H市和B市兩地近5年來的相關(guān)數(shù)據(jù)為樣本，對民事檢察工作現(xiàn)代化的基層實踐予以分析。

一、基層民事檢察工作的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)

H市和B市均為S省的地級市，其中H市常駐人口約873萬，2022年度GDP約為4200億元，城市規(guī)模相對較大且近年發(fā)展迅速；B市常駐人口約393萬，2022年度GDP約3000億元，體量相對較小但人均數(shù)值稍高。本次調(diào)研選取了兩市2018年至2022年間受理的全部民事檢察案件，旨在發(fā)現(xiàn)辦案數(shù)據(jù)中所體現(xiàn)的共性和趨勢。［3］

（一）辦案質(zhì)效的提升體現(xiàn)了檢察工作理念的更新

一是通過履職辦案體現(xiàn)了“為法治擔(dān)當(dāng)”的理念。從規(guī)模來看，兩市民事檢察案件辦理數(shù)量均呈明顯增長趨勢。兩市2022年的合計辦案量為2308件，相比2018年的450件增長了4.13倍，年均增長率高達(dá)103.22%。這體現(xiàn)了隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民群眾民事司法需求在迅速增長，不僅通過訴訟維護(hù)權(quán)益的需求日益頻繁，對于訴訟程序中的公權(quán)力監(jiān)督的要求日漸精細(xì)。從案件數(shù)量的變化中可以直觀地感受到新時代民事檢察的工作壓力和擔(dān)當(dāng)作為。

二是辦案結(jié)果體現(xiàn)了“高質(zhì)效辦好每一個案件”的檢察理念。兩市檢察系統(tǒng)共提出抗訴和提請抗訴252件，人民法院采納意見并改判201件，采納率79.76%；共提出再審檢察建議210件，共采納197件，采納率93.81%；共發(fā)出執(zhí)行活動監(jiān)督、審判程序違法行為監(jiān)督及其他檢察建議2805件，共采納2792件，采納率99.54%；提起支持起訴1922件，人民法院已采納支持起訴意見1909件，采納率99.32%。以上數(shù)據(jù)顯示，檢察院的監(jiān)督意見大多得到了采納，在案件數(shù)量增長的同時，基本實現(xiàn)了“有質(zhì)量的數(shù)量”和“有數(shù)量的質(zhì)量”相統(tǒng)一，體現(xiàn)了“高質(zhì)效辦好每一個案件”的檢察理念。

（二）民事監(jiān)督體系更加成熟

一是辦案結(jié)構(gòu)更加均衡。從案件類型看，生效裁判結(jié)果監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督、審判程序違法行為監(jiān)督和支持起訴案件所占的比例更加均衡，曾經(jīng)“以抗訴為中心”的辦案結(jié)構(gòu)已被多元化監(jiān)督模式所取代，在保持抗訴監(jiān)督剛性的同時，檢察機(jī)關(guān)如今更多適用檢察建議的方式實現(xiàn)監(jiān)督目的，監(jiān)督內(nèi)容從結(jié)果監(jiān)督延伸至訴訟全過程。

二是同級監(jiān)督逐步強(qiáng)化。從案件辦理的層級來看，有5512件由基層檢察院受理，占75.03%，且基層檢察院辦理案件的比例從2018年的58.22%逐步提高到2022年的76.26%。其中生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件大部分由市級院辦理，市級檢察院辦案數(shù)量占該類案件的67.79%，這也是由民事訴訟法多年來堅持的兩審終審訴訟制度決定的。而執(zhí)行活動監(jiān)督、審判程序違法行為監(jiān)督的案件有98.44%，由基層檢察院辦理。支持起訴案件則全部由基層檢察院辦理。特別是近年來兩市檢察長列席審委會次數(shù)已接近200次，有力地提高了再審檢察建議和抗訴意見的說服力，改進(jìn)了同級監(jiān)督的效果。

（三）工作機(jī)制的變革激發(fā)了基層活力

一是依職權(quán)監(jiān)督的主動性愈發(fā)提高。依職權(quán)監(jiān)督是檢察院依法能動履職，主動啟動監(jiān)督程序的方式。據(jù)統(tǒng)計，H市和B市依職權(quán)監(jiān)督案件總數(shù)為1765件，占受理案件總數(shù)的24.03%，其余75.97%的案件依當(dāng)事人申請而受理。近5年來，檢察院依職權(quán)受理案件的比例逐年提高，從2018年的18.41%增長到2022年的35.70%。其中，在生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件中，94.66%的案件依當(dāng)事人申請而受理，僅有5.34%的案件依職權(quán)受理， 這部分基本都是涉虛假訴訟的案件。在執(zhí)行監(jiān)督案件中，檢察院依職權(quán)受理案件占比為31.72%。而審判程序違法行為監(jiān)督的案件極少有當(dāng)事人來申請監(jiān)督，幾乎全部是由檢察院依職權(quán)受理的，占79.24%。

二是糾紛化解機(jī)制更加多元化。檢察院在堅持對人民法院審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)做公權(quán)力監(jiān)督的同時，著力通過檢察和解、公開聽證、司法救助等方式，對私權(quán)利予以救濟(jì)。5年來，兩市共辦理檢察和解案件207件，公開聽證135次，司法救助17次，通過多元化、柔性化的方式加強(qiáng)矛盾化解工作，實現(xiàn)案結(jié)事了人和。其中有些案件，檢察院與人力資源和社會保障部門、市場監(jiān)管部門、消費者權(quán)益保護(hù)部門開展了多重協(xié)作，共同化解了糾紛。

三是更加注重一體履職、綜合履職、能動履職。樣本中有37起案件線索系從刑事犯罪案件辦理中發(fā)現(xiàn)并移送而來，相應(yīng)地，有9起案件系從民事檢察辦案過程中發(fā)現(xiàn)刑事犯罪線索并移送刑事檢察部門，實現(xiàn)了“民事反哺刑事”。涉民營企業(yè)的裁判結(jié)果監(jiān)督案件和執(zhí)行監(jiān)督案件在持續(xù)增加，其中不乏大案、類案。涉虛假仲裁、公證等民事非訴執(zhí)行活動的案件開始冒頭，其中B市檢察院辦理的一批虛假仲裁案被最高檢第六檢察廳評為全國虛假仲裁、公證執(zhí)行檢察監(jiān)督典型案例。［4］

（四）通過數(shù)字檢察帶動了監(jiān)督能力的提升

應(yīng)勇檢察長強(qiáng)調(diào)：“數(shù)字檢察戰(zhàn)略是法律監(jiān)督手段的革命?！保?］數(shù)字檢察和大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督工具是檢察工作現(xiàn)代化的鮮明時代標(biāo)簽，也是基層民事檢察工作補(bǔ)強(qiáng)短板、換道超車的重要機(jī)遇。在過去5年間，H市和B市均未大規(guī)模使用數(shù)字檢察模型協(xié)助辦案。2023年1月以來，兩市共自主研發(fā)民事檢察數(shù)字模型19個，學(xué)習(xí)引用外地成熟模型8個，共發(fā)現(xiàn)民事檢察案件線索537條，成案69件，已發(fā)出檢察建議59件，全部都已采納，取得了初步成效。H市檢察院利用自主研發(fā)的“民間借貸領(lǐng)域刑民一體法律監(jiān)督模型”發(fā)現(xiàn)虛假訴訟案件線索6條，制發(fā)的再審檢察建議全部被法院采納。B市W縣檢察院利用其開發(fā)的一系列民事執(zhí)行監(jiān)督數(shù)字模型，一次性發(fā)現(xiàn)10條不當(dāng)終結(jié)本次執(zhí)行程序案件線索并成功辦理，顯著地提高了辦案效率。

二、基層民事檢察工作現(xiàn)代化的限制因素

（一）案件受理結(jié)構(gòu)性矛盾限制基層檢察動能發(fā)揮

調(diào)研顯示，大多數(shù)民事生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件由市級檢察院或者省級檢察院辦理，基層民事檢察人員未能充分發(fā)揮監(jiān)督動能，影響了工作潛力的調(diào)用。困擾多年的民事檢察案件“倒三角”結(jié)構(gòu)性矛盾雖有所緩解，但仍持續(xù)存在。相對于法院開展的審級改革，檢察院特別是市級檢察院應(yīng)當(dāng)及時發(fā)揮前線指揮的作用，將案件辦結(jié)在基層，讓矛盾化解在基層，充分釋放基層同級監(jiān)督的活力。如果基層檢察人員辦理的案件長期為類型化案件，會導(dǎo)致對虛假訴訟等生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件辦理的經(jīng)驗缺乏，不利于民事檢察監(jiān)督工作的進(jìn)一步開展。

（二）監(jiān)督淺表性、重復(fù)性問題較多，深層次問題較少

基層檢察院辦理的執(zhí)行監(jiān)督和審判程序違法行為監(jiān)督案件數(shù)量較多，但許多屬于《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的“其他違法情形”，監(jiān)督淺表性、重復(fù)性問題較多。針對的往往是人民法院送達(dá)違法、適用審判程序錯誤、違反法定審理期限、終結(jié)本次執(zhí)行程序不當(dāng)?shù)惹樾?，大多?shù)系根據(jù)檢察院新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)或者新查明的事實對原審判和執(zhí)行程序進(jìn)行修補(bǔ)，停留在“對事的監(jiān)督”層面。對于人民法院在履行職責(zé)過程中的深層次問題，“對人的監(jiān)督”觸及較少，對重復(fù)出現(xiàn)的問題和類案形成原因分析較少。

（三）“三檢合一”體制易引發(fā)“不?！薄安粫钡膯栴}

近5年來，兩市檢察院都出現(xiàn)了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和部門人員調(diào)整，基層民事檢察工作人員有近半數(shù)從事民事檢察工作在3年以內(nèi)。兩市基層檢察院通常民事檢察部門采用民事、行政、公益訴訟“三大檢察”業(yè)務(wù)合一的模式，有的還兼顧未成年人檢察等其他職能。有條件的基層檢察院在部門內(nèi)部根據(jù)業(yè)務(wù)類型劃分了辦案團(tuán)隊，但大部分基層檢察院則不作區(qū)分?？紤]到民事、行政和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的歷史淵源和工作方式上的部分相似性，這種“三檢合一”的體制可以應(yīng)對較為簡單和重復(fù)的案件，但在辦理較為疑難復(fù)雜的案件，特別是諸多涉及深層次法律適用爭議的民事生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件中，三大檢察的差異性就會突顯。隨著民事檢察業(yè)務(wù)量的持續(xù)增大，“三檢合一”體制會對民事檢察工作現(xiàn)代化進(jìn)程造成阻礙。

（四）對下指導(dǎo)不及時，跟進(jìn)監(jiān)督和復(fù)查效果不明顯

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確了復(fù)查制度，當(dāng)事人對下級檢察院不支持監(jiān)督申請的決定有權(quán)向上一級檢察院申請復(fù)查一次。故2021年以來，復(fù)查案件逐漸增多，當(dāng)事人不服原生效裁判結(jié)果往往會持續(xù)尋求救濟(jì)。但從辦理的復(fù)查案件看，未發(fā)現(xiàn)撤銷檢察院原決定的情形。由于近5年基層檢察院提出的檢察建議大多得到人民法院的及時采納，故兩市尚未出現(xiàn)跟進(jìn)監(jiān)督案件。個別案件中，雖然人民法院發(fā)現(xiàn)錯誤但未及時糾正，但在地方監(jiān)察部門的督導(dǎo)下，問題已得到妥善解決，無需跟進(jìn)監(jiān)督。近年來，基層檢察院提出再審檢察建議的案件均向市級檢察院備案，部分案件還向市級檢察院院匯報請示，以確保再審檢察建議的質(zhì)量。然而，市檢察院由于人員和工作精力有限，只能提供個案指導(dǎo)，未能及時指導(dǎo)基層檢察院解決困難，對于個別相對落后的基層檢察院支持不夠。

三、持續(xù)推進(jìn)基層檢察現(xiàn)代化水平的路徑

（一）強(qiáng)化一體化辦案機(jī)制，串聯(lián)上下級合力

為強(qiáng)化資源整合，形成監(jiān)督合力，B市檢察院制定了民事訴訟監(jiān)督一體化工作機(jī)制，緩解民事裁判結(jié)果監(jiān)督案件“倒三角”結(jié)構(gòu)造成的辦案壓力，統(tǒng)籌全市民事檢察工作，取得了初步成效。今年9月，最高檢印發(fā)《關(guān)于上級人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件若干問題的規(guī)定》，為上下級檢察院之間人員的交流提供了更明確的指引。建議市級檢察院進(jìn)一步推進(jìn)一體化辦案機(jī)制，強(qiáng)化案件辦理一體化、團(tuán)隊建設(shè)一體化、線索管理一體化、支持保障一體化，有機(jī)整合檢察資源，為基層民事檢察高質(zhì)量發(fā)展掃除障礙，提高整體監(jiān)督效能。同時要注意加強(qiáng)與刑檢部門的配合，建立民事審判程序違法、虛假訴訟監(jiān)督等案件線索和結(jié)果的雙向移送、反饋機(jī)制，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督與司法人員職務(wù)犯罪預(yù)防工作合力，做到對事監(jiān)督與對人監(jiān)督相結(jié)合。

（二）發(fā)力更深層次的類案監(jiān)督

民事訴訟精準(zhǔn)監(jiān)督在工作方法上是個案監(jiān)督，但其目的是通過高質(zhì)量監(jiān)督產(chǎn)生對類案的指導(dǎo)效果。要自覺把精準(zhǔn)監(jiān)督理念貫穿到監(jiān)督的全流程，著力發(fā)揮檢察監(jiān)督在民事法律適用和司法理念方面的糾偏、引領(lǐng)價值。一是要精準(zhǔn)辦理類案中的個案。要抓好類案中首案的發(fā)現(xiàn)和論證，直擊“痛點”“難點”。基層檢察院可以從認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒各類指導(dǎo)性案例和典型案例入手，吸收其中的觀點和方法，應(yīng)用于本地實踐。二是市級檢察院要做好轄區(qū)內(nèi)類案的引導(dǎo)調(diào)度工作。及時推廣成熟經(jīng)驗，帶動后發(fā)地區(qū)的監(jiān)督工作。三是制發(fā)類案監(jiān)督的檢察建議，統(tǒng)一法律適用的標(biāo)準(zhǔn)尺度，促進(jìn)自由裁量權(quán)的規(guī)范行使，積極參與社會治理。四是重在解決實際問題。減少類案監(jiān)督中湊數(shù)案、重復(fù)發(fā)送相似建議和協(xié)商式監(jiān)督的無效監(jiān)督情況。

（三）培育具有時代特色的民事檢察隊伍

在基層檢察院現(xiàn)有的“三檢合一”框架體制下，如何適應(yīng)民事檢察工作現(xiàn)代化的客觀規(guī)律，發(fā)揮各檢察業(yè)務(wù)融合貫通的優(yōu)勢，發(fā)揮基層的活力和首創(chuàng)精神，提升民事檢察工作人員的監(jiān)督能力，是對隊伍管理能力的考驗。當(dāng)前的民事檢察工作在政治性、法律性和科技含量方面與過去5年有顯著變化。筆者建議采用適度超前的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)民事檢察人才培養(yǎng)。一是以典型案例培育為抓手，加快監(jiān)督理念更新。對于工作經(jīng)驗不足的人員，可從協(xié)助總結(jié)撰寫典型案例入手，加深對司法理念和精神的理解，以提高業(yè)務(wù)技能。二是運用數(shù)字模型和大數(shù)據(jù)平臺，深入理解和應(yīng)用數(shù)字檢察，邊建邊用邊完善，尊重規(guī)律并以小切口推動大作為。三是用好“外腦”，加強(qiáng)交流。利用近年來檢察院相繼聘請的民事檢察咨詢專家、兼職教師和兼職檢察官助理等外部資源，強(qiáng)化與基層檢察人員協(xié)作，通過課題合作研究、實踐研討、業(yè)務(wù)咨詢等方式深入?yún)f(xié)作，促進(jìn)高層次檢察人才的培養(yǎng)。

（四）處理好初次監(jiān)督與二次監(jiān)督，優(yōu)化考核指標(biāo)

隨著人民法院四級審判職能定位改革的推進(jìn)，市、縣檢察院的民事檢察任務(wù)將不斷增加。作為地區(qū)檢察工作的重要樞紐，市級檢察院需要適時調(diào)整，處理好初次監(jiān)督和二次監(jiān)督之間的關(guān)系，加強(qiáng)對下級機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，優(yōu)化考核指標(biāo)。一是提升初次監(jiān)督的有效性，發(fā)揮司法救濟(jì)的作用，積極主動履行職責(zé)，通過調(diào)查核實、公開聽證、檢察和解和司法救助等方式，努力實現(xiàn)矛盾的一次性終結(jié)。二是完善與法院的聯(lián)席會議制度，通過檢察長列席同級審委會、同堂培訓(xùn)、聯(lián)合調(diào)研、會簽文件等方式，加深對法律適用的共識，及時跟進(jìn)和落實監(jiān)督意見。三是市級檢察院要做好案件復(fù)查和跟進(jìn)監(jiān)督工作，加強(qiáng)對法院拒不改判案件和拒不采納再審檢察建議案件的監(jiān)督，對當(dāng)事人對基層檢察院裁判結(jié)果監(jiān)督案件不服的決定進(jìn)行及時復(fù)查。四是需要進(jìn)一步優(yōu)化考核指標(biāo)，符合基層民事檢察工作的實際情況，減輕工作人員的壓力，減少對簡單案件的考核權(quán)重，并更加注重案件數(shù)量、質(zhì)量和效果的整體統(tǒng)一。