未成年人個人信息保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟實(shí)踐與優(yōu)化

陳萍

摘 要：當(dāng)前，我國未成年人個人信息保護(hù)在刑事案件辦理、信息脫敏監(jiān)督等工作中取得了一定成效，但仍存在立法規(guī)定有待進(jìn)一步完善、司法保護(hù)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)、最有利于未成年人原則需進(jìn)一步落實(shí)等問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)更加注重保護(hù)未成年人集體利益，以公益訴訟促推涉未成年人個人信息保護(hù)領(lǐng)域最有利于未成年人原則的落實(shí)。應(yīng)合理界定未成年人公共利益范疇，通過拓展線索來源、突出訴前檢察建議剛性、強(qiáng)化隊伍專業(yè)化建設(shè)等方式不斷構(gòu)建、完善對于未成年人這一特殊群體的個人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟機(jī)制。

關(guān)鍵詞：個人信息保護(hù) 最有利于未成年人原則 公益訴訟 未成年人檢察

加強(qiáng)未成年人個人信息保護(hù)，是未成年人保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要內(nèi)容。有關(guān)研究指出，我國當(dāng)前未成年網(wǎng)民達(dá)1.91億人，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率高達(dá)96.8%，未成年人在過去半年內(nèi)遭遇過網(wǎng)絡(luò)安全事件比例達(dá)25.5%［1］，未成年人個人信息泄露問題有上升趨勢。新的形勢對于加強(qiáng)未成年人個人信息司法保護(hù)、實(shí)現(xiàn)一體化網(wǎng)絡(luò)治理提出了更高的要求。

一、未成年人個人信息保護(hù)現(xiàn)狀

（一）我國未成年人個人信息保護(hù)立法情況

刑法是我國最早明確將公民個人信息確認(rèn)為公民個人權(quán)利的法律。2009年《中華人民共和國刑法修正案（七）》增設(shè)非法獲取公民個人信息罪。2015年《中華人民共和國刑法修正案（九）》將該罪修正并更名為侵犯公民個人信息罪。民法典及《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》均對公民隱私權(quán)和公民個人信息保護(hù)等進(jìn)行了專門規(guī)定。如民法典規(guī)定了在使用個人信息前必須征得權(quán)利人同意的最低限度處理個人信息原則。隨著網(wǎng)絡(luò)信息安全問題日益突出，我國也陸續(xù)出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)和司法解釋，并逐步建立起公民個人信息保護(hù)的基本原則和制度機(jī)制。隨著《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個人信息保護(hù)法》）等法律的相繼出臺施行，我國網(wǎng)絡(luò)安全和公民個人信息保護(hù)法律體系基本建成。

（二）未成年人個人信息保護(hù)的公益訴訟實(shí)踐

為貫徹落實(shí)“個案辦理、類案監(jiān)督、系統(tǒng)治理”的檢察辦案理念，最高檢梳理總結(jié)了全國檢察機(jī)關(guān)辦理涉及未成年人這個特殊群體的個人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以指導(dǎo)性案例、典型案事例等形式予以公布，既拓寬辦案思路，統(tǒng)一辦案尺度，又營造起未成年人個人信息保護(hù)的良好社會氛圍。主要包括：

1.在辦理刑事案件過程中同步審查。未成年人保護(hù)案件中所涉法律關(guān)系往往是多元的，一個行為可能侵害或損害多個法律關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)在辦理涉未成年人刑事案件時，應(yīng)融合審查未成年人其他權(quán)益受侵害情況，注重發(fā)現(xiàn)有關(guān)公益訴訟線索。統(tǒng)籌運(yùn)用“四大檢察”職能，推進(jìn)未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件融合辦理，通過綜合發(fā)揮未成年人檢察職能，助力未成年人保護(hù)社會治理。例如，檢例第141號案件中，浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院在辦理徐某某猥褻兒童刑事案件時發(fā)現(xiàn)北京某公司開發(fā)運(yùn)營的一款短視頻APP未妥善保護(hù)未成年人隱私權(quán)，違規(guī)使用未成年人個人信息，致使犯罪分子對多名兒童實(shí)施猥褻犯罪。［2］鑒于未成年人不特定人群個人信息的公益屬性，檢察機(jī)關(guān)區(qū)分不同情形，綜合運(yùn)用民事公益訴訟和行政公益訴訟職能予以分別監(jiān)督，對未成年人個人信息權(quán)益加以特殊保護(hù)、優(yōu)先保護(hù)，既使網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對公共利益的有效救濟(jì)，又督促有關(guān)行政主管部門履行監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)最大限度保護(hù)未成年人的良好效果。

2.在信息脫敏監(jiān)督中舉措有力。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意尊重未成年人本人權(quán)利主體地位，按照有利于未成年人的要求延伸檢察監(jiān)督觸角，不忽視、不漠視線索發(fā)現(xiàn)，及時督促相關(guān)單位對未成年人個人信息進(jìn)行脫敏處理，以統(tǒng)分有序、全面綜合司法保護(hù)為理念，不斷向社會傳遞打擊、整治泄露未成年人個人信息行為的明確信號。例如，浙江省杭州市某區(qū)人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)教育局在政府門戶網(wǎng)站政府信息公開欄目公布了包括姓名、身份證號在內(nèi)的多項(xiàng)完整未成年人相關(guān)信息，涉及4000余人。檢察機(jī)關(guān)通過依法能動履職，制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議，要求教育部門及時撤回未成年人個人信息相關(guān)內(nèi)容，制定有關(guān)未成年人個人信息處理和信息公開方面的規(guī)則，依法規(guī)范政府信息公開工作。

3.在平安校園建設(shè)中主動作為。打造智慧平安校園是提高校園安全防范和治理水平、以信息化手段強(qiáng)化校園安全管理、完善校園綜合治理體系建設(shè)的重要手段。但在智慧平安校園建設(shè)過程中，故意或過失泄露未成年人個人信息，極易給未成年人人身安全、生活安寧造成潛在風(fēng)險，甚至?xí)l(fā)展為網(wǎng)絡(luò)暴力等嚴(yán)重事件。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取有力措施，健全有關(guān)未成年人特殊群體個人信息保護(hù)機(jī)制，保護(hù)未成年人隱私權(quán)。例如，江西省萍鄉(xiāng)市人民檢察院在公益訴訟履職中發(fā)現(xiàn)，萍鄉(xiāng)市教育局在全市中小學(xué)推廣和使用的“智慧平安校園系統(tǒng)”在收集、處理未成年學(xué)生個人信息特別是臉部識別等個人敏感信息過程中存在個人信息泄露的風(fēng)險隱患，遂向市教育局送達(dá)《行政公益訴訟訴前磋商意見書》，督促教育行政部門進(jìn)一步完善學(xué)生信息保護(hù)舉措，加強(qiáng)安全管理。

二、未成年人個人信息保護(hù)中存在的問題

（一）立法規(guī)定需進(jìn)一步完善

近年來，我國逐步加大對個人信息的保護(hù)力度，也逐漸開始關(guān)注未成年人個人信息的特殊性，但規(guī)定“空白”仍然存在。首先，我國沒有專門的青少年個人信息保護(hù)或未成年人個人信息保護(hù)法規(guī)。而《個人信息保護(hù)法》中也沒有對未成年人個人信息進(jìn)行特殊、優(yōu)先保護(hù)的專章規(guī)定，相關(guān)規(guī)定散見于各種法律法規(guī)中，普遍性規(guī)定與成年人相同。其次，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱《未保法》）構(gòu)建了未成年人“六大保護(hù)”新格局，但相關(guān)規(guī)定與其他法律法規(guī)銜接不暢。如《個人信息保護(hù)法》中“特別保護(hù)”的范圍限定在不滿14周歲的未成年人，與《未保法》中規(guī)定的不滿18周歲的未成年人保護(hù)范圍不一致。

（二）最有利于未成年人原則需進(jìn)一步落實(shí)

落實(shí)最有利于未成年人原則，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分、全面考慮維護(hù)未成年人利益的需要，最大限度避免不利影響，降低司法活動帶來的次生危害，幫助他們盡快恢復(fù)正常生活、學(xué)習(xí)和工作。但當(dāng)前未成年人個人信息保護(hù)領(lǐng)域中最有利于未成年人原則的落實(shí)仍有待加強(qiáng)。一方面，未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)貫徹不到位。例如，未能對未成年人個人信息進(jìn)行不同于成年人個人信息的特殊保護(hù)，未能給予困境未成年人、留守未成年人等特殊未成年群體更多的照顧和保護(hù)，涉及個人信息保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)制定、政策規(guī)劃、公共資源配置等未能優(yōu)先考慮未成年人的合理需求。另一方面，成人司法的慣性思維仍然存在。未成年保護(hù)立法仍是建立在成人司法和普通訴訟流程的前提下，普通程序自身的強(qiáng)大秩序價值和慣性會影響特別程序的適用［3］，進(jìn)而造成未成年人利益虛置。

（三）司法保護(hù)力度需進(jìn)一步提升

未成年人用戶本人的個人信息如果被非法秘密提取收集、違反規(guī)定或超范圍超限制使用，轉(zhuǎn)化為其他犯罪的對象或工具，那么其次生危害后果會不斷蔓延和擴(kuò)大。從近年來辦理的相關(guān)案件中不難看出，司法保護(hù)仍存在薄弱環(huán)節(jié)。一方面，通過司法監(jiān)督行業(yè)規(guī)范運(yùn)行的需求日益強(qiáng)烈。針對未成年人的違法犯罪案件多數(shù)由網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管不力引發(fā)或誘發(fā)，而執(zhí)法剛性不足情況，相關(guān)主管部門通過“約談”或者“曝光”等措施進(jìn)行警示，約束力較低。另一方面，未成年人本人或其監(jiān)護(hù)人個人維權(quán)成本較高，實(shí)現(xiàn)困難。未成年人個人信息遭受較輕程度的侵害，或者權(quán)利有被侵害之虞時，其本人及監(jiān)護(hù)人維權(quán)手段單一，難度大，部分人員會因?yàn)榫S權(quán)程序復(fù)雜或者維權(quán)成本太高而放棄維權(quán)。

（四）專業(yè)化隊伍建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)

新時代未成年人檢察工作已從對未成年人的單一保護(hù)向全面綜合司法保護(hù)轉(zhuǎn)變，但未檢隊伍統(tǒng)籌運(yùn)用“四大檢察”職能開展工作的能力尚不能與新時代、新要求匹配，無法做到多維度、多層次、多要素的集成式、系統(tǒng)化履職。例如，在未成年人公益訴訟保護(hù)領(lǐng)域，線索發(fā)現(xiàn)渠道、調(diào)查取證、依法監(jiān)督的意識和能力有待加強(qiáng)，新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)方面探索不多。能力建設(shè)的不足，導(dǎo)致隊伍專業(yè)化水平不高，進(jìn)而影響統(tǒng)籌運(yùn)用“四大檢察”職能開展未成年人檢察工作新局面的發(fā)展。

三、未成年人個人信息保護(hù)公益訴訟的優(yōu)化

（一）在合理界定公共利益的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)線索獲取

檢察機(jī)關(guān)是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量。概念的界定直接影響公益訴訟的受案范圍。目前，理論界對于公共利益存在多種定義。筆者認(rèn)為，未成年人公共利益亦應(yīng)當(dāng)針對不特定的多數(shù)人，與特定人群的利益相區(qū)別。同時，應(yīng)當(dāng)指向國家、集體、個人生存和發(fā)展的基本權(quán)利。例如，涉及未成年人網(wǎng)絡(luò)打賞類糾紛案件，侵犯的是未成年人個體利益，檢察機(jī)關(guān)宜通過支持起訴方式維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間未成年人權(quán)益，而非啟動公益訴訟程序。在明確了公共利益的范圍后，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步暢通案件線索獲取渠道。一方面，內(nèi)部深挖案源。檢察機(jī)關(guān)以“捕訴監(jiān)防教”一體化履職和“四大檢察”協(xié)調(diào)推進(jìn)為依托，能夠有效應(yīng)對線索發(fā)現(xiàn)難的問題。如建立同步審查調(diào)查機(jī)制，注重辦理刑事案件時巧取證。在辦理刑事案件過程中，一并審查未成年人個人信息權(quán)利遭受侵害的情況；在訊問、詢問或者開展社會調(diào)查時，問明發(fā)案地點(diǎn)、涉案未成年人通常的網(wǎng)絡(luò)行為等，了解周圍有無類似情況；必要時，走訪調(diào)查是否存在侵害未成年人個人信息權(quán)利的單位、場所等。同步總結(jié)個案暴露出的治理問題，定期進(jìn)行類案分析，找準(zhǔn)法律監(jiān)督角度。另一方面，擴(kuò)大外部協(xié)作。涉及個人信息權(quán)益保護(hù)的案事件多發(fā)于網(wǎng)絡(luò)平臺，可以借助媒體報道和群眾舉報等傳統(tǒng)途徑獲取信息。同時，可以借鑒部分檢察機(jī)關(guān)推行的“公益訴訟觀察員”或者“公益訴訟聯(lián)絡(luò)員”等機(jī)制，幫助提供公益訴訟案件線索，正面管理、引導(dǎo)公眾積極參加社會綜合治理。鑒于個人信息保護(hù)的特殊性，可以考慮從公安機(jī)關(guān)網(wǎng)安部門、網(wǎng)信部門、新聞媒體中聘任“觀察員”“聯(lián)絡(luò)員”，或者從資深網(wǎng)民中擇優(yōu)選任。

（二）以公益訴訟促推最有利于未成年人原則的落實(shí)

加強(qiáng)涉未成年人群體利益的司法保護(hù)，是落實(shí)《未保法》中規(guī)定的最有利于未成年人原則的一項(xiàng)重要舉措。《未保法》明確了檢察機(jī)關(guān)的法定法律監(jiān)督職責(zé)，涉及公共利益的侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟，這充分體現(xiàn)了對未成年人這一特殊群體給予更加廣泛保護(hù)的司法理念。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅持以最有利于未成年人原則為出發(fā)點(diǎn)，關(guān)注未成年人群體利益的公共安全和風(fēng)險預(yù)防問題，不斷加大對涉及未成年人的環(huán)境安全、食品藥品安全、網(wǎng)絡(luò)信息傳播、煙酒彩票銷售、文化宣傳以及新行業(yè)新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域侵害未成年人合法權(quán)益的監(jiān)督力度，更加注重保護(hù)未成年人集體利益。充分發(fā)揮職能作用，通過督促、支持未成年人及其監(jiān)護(hù)人依法主張權(quán)利，統(tǒng)籌利用公益訴訟、檢察建議等多種方式加強(qiáng)綜合司法保護(hù)，維護(hù)涉及未成年人的國家利益和社會公共利益，及時遏制濫用未成年人網(wǎng)絡(luò)個人信息的行為。

（三）以多重手段助推司法責(zé)任落實(shí)

在個人信息保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)采取訴前檢察建議這一剛?cè)岵?jì)的監(jiān)督方式，既履行了監(jiān)督者的法定職責(zé)，又能夠引起行政主管部門重視并自發(fā)積極配合檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督，進(jìn)而有效凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，推動各方形成合力解決問題。強(qiáng)化訴前檢察建議剛性，應(yīng)當(dāng)注重對法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)的審查判斷。首先，是否提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟需要結(jié)合行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)查、分析，同時結(jié)合個案情況進(jìn)行綜合判斷。其次，通過多層次施策，著力破解“調(diào)查核實(shí)難”“監(jiān)督處置難”的問題。發(fā)揮 “觀察員”“聯(lián)絡(luò)員”隊伍優(yōu)勢作用，在線索發(fā)現(xiàn)后同步開展調(diào)查核實(shí)，讓線索發(fā)現(xiàn)“好幫手”成為調(diào)查取證“好助手”。推動建立健全公開宣告制度，邀請政府機(jī)關(guān)、行政單位代表及人大代表、政協(xié)委員等第三方人員，見證并全程參與檢察建議的公開宣告、公開送達(dá)，共同督促有關(guān)部門和人員積極依法履職、監(jiān)督被建議單位整改落實(shí)。最后，建立全流程監(jiān)管保障機(jī)制。在調(diào)查核實(shí)階段，以“專管優(yōu)先”為原則，找準(zhǔn)主要責(zé)任部門，分析研判其怠于履職與公共利益受損間的關(guān)聯(lián)，就違法行為認(rèn)定、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)等與其充分溝通、達(dá)成共識。制發(fā)檢察建議后，監(jiān)督責(zé)任機(jī)關(guān)落實(shí)整改，實(shí)地查訪整改情況，促使其主動履職。針對已按期反饋整改情況的單位進(jìn)行跟蹤回訪，確保問題得到根本解決。

（四）以專業(yè)化隊伍建設(shè)提升法律監(jiān)督能力

最高檢印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時代未成年人檢察工作的意見》中明確要求“持續(xù)加強(qiáng)未成年人檢察專業(yè)化規(guī)范化建設(shè)”。未成年人檢察工作專業(yè)化需要專業(yè)化的未成年人檢察隊伍，未成年人公益訴訟也需要未成年人檢察干警的持續(xù)推動。［4］要不斷加強(qiáng)未成年人檢察組織體系建設(shè)，凝聚共識，統(tǒng)一思想認(rèn)識，堅定對未成年人公益訴訟工作的責(zé)任心和使命感。正視未檢干警辦理民事、行政、公益訴訟案件相比于辦理刑事案件較為薄弱的現(xiàn)狀，提升對網(wǎng)絡(luò)安全、個人信息權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的知識儲備，學(xué)習(xí)掌握相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。不斷強(qiáng)化上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，交流推廣先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法。聚焦未成年人個人信息權(quán)益受到侵犯的突出、多發(fā)問題，加大指導(dǎo)性案例、典型案例研編力度，提升案例指導(dǎo)工作效果，并適時復(fù)制推廣成熟經(jīng)驗(yàn)做法。從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)穩(wěn)步開展涉及未成年人保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟工作情況來看，各省市間存在明顯差距，可以考慮推行跨地區(qū)之間辦案人員交流借鑒工作機(jī)制，推動省際、市際未成年人檢察部門結(jié)對共建。同時，針對網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)案件特點(diǎn)，加強(qiáng)對“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運(yùn)用，提升監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)等工作的精準(zhǔn)性、有效性。加大對未成年人檢察大數(shù)據(jù)建設(shè)與應(yīng)用，加強(qiáng)對未成年人涉網(wǎng)問題的分析研判，用好《全國未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況研究報告》等智庫報告，不斷提升未成年人公益訴訟的智能化水平。