數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的思考

吳睿佳 朱純媛

摘 要：行政公益訴訟訴前檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)依法運(yùn)行的關(guān)鍵手段。數(shù)字檢察技術(shù)可從“獨(dú)立監(jiān)督”“系統(tǒng)流程”和“常態(tài)追蹤”三個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能價(jià)值。針對(duì)數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的過(guò)程中存在的“信息孤島”、數(shù)據(jù)化成本較高以及辦案數(shù)據(jù)安全與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深度分析兼容較難的問(wèn)題，有必要通過(guò)立法提升檢察機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)用權(quán)限、研發(fā)應(yīng)用動(dòng)態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)、開(kāi)發(fā)可脫機(jī)運(yùn)行插件，加快實(shí)現(xiàn)數(shù)字檢察技術(shù)對(duì)行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能支撐。

關(guān)鍵詞：訴前檢察建議 行政公益訴訟 數(shù)字檢察 檢察監(jiān)督

行政公益訴訟訴前檢察建議，充分體現(xiàn)了“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”這一價(jià)值理念，是直接決定行政公益訴訟成效的關(guān)鍵一步。在發(fā)揮巨大法律監(jiān)督作用的同時(shí)，由于各項(xiàng)工作機(jī)制的建立健全尚在探索階段，行政公益訴訟訴前檢察建議的實(shí)效性也面臨一定的考驗(yàn)。為了進(jìn)一步提升行政公益訴訟訴前檢察建議的實(shí)效，有必要從以往側(cè)重“建章立制”的思路中解放出來(lái)，嘗試借助數(shù)字檢察技術(shù)手段破解當(dāng)前行政公益訴訟中的一系列實(shí)踐疑難問(wèn)題，為行政公益訴訟訴前檢察建議的制發(fā)過(guò)程和實(shí)際效果賦能。

一、數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的必要性與意義

（一）以獨(dú)立監(jiān)督賦能訴前檢察建議內(nèi)容的科學(xué)性

最高檢發(fā)布的最新辦案數(shù)據(jù)顯示：2023年上半年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理行政公益訴訟類(lèi)案件9.6萬(wàn)件；同時(shí)提出訴前檢察建議6.9萬(wàn)件，96.1%的案件在訴前得到解決。［1］可見(jiàn)，絕大多數(shù)的行政公益訴訟案件是以訴前程序，也就是向被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議并監(jiān)督其履職整改完畢而結(jié)案的。而一旦行政公益訴訟訴前檢察建議本身制發(fā)不科學(xué)，就無(wú)法通過(guò)訴前程序監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)。在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)不獨(dú)立，則監(jiān)督不獨(dú)立?！芭e證之所在，敗訴之所在”的法諺對(duì)于行政公益訴訟而言，同樣適用。以生態(tài)環(huán)境公益訴訟為例，要判定生態(tài)環(huán)境損害的具體程度和行政機(jī)關(guān)未履職盡責(zé)之間的因果關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)必須具備相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)性。即使是借助第三方的力量進(jìn)行輔助取證和鑒定，也需要檢察機(jī)關(guān)掌握足夠的鑒定樣本或相關(guān)數(shù)據(jù)。如果這些工作不能相對(duì)獨(dú)立于被監(jiān)督對(duì)象開(kāi)展，而由被監(jiān)督對(duì)象主導(dǎo)甚至代為進(jìn)行，那么無(wú)異于檢察機(jī)關(guān)要求被監(jiān)督對(duì)象以主動(dòng)提供不利證據(jù)的形式“自證清白”。這顯然不符合訴訟法學(xué)的基本原理，也不符合有效監(jiān)督的基本精神。因此，行政公益訴訟要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立監(jiān)督，訴前檢察建議要確?？茖W(xué)性，就必須擺脫檢察機(jī)關(guān)辦案取證“等靠要”數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀。因此，“數(shù)字檢察”是突破檢察機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)獲取壁壘、實(shí)現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)督的一大有效途徑，有利于解決行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)辦案取證數(shù)據(jù)“卡脖子”的困點(diǎn)和堵點(diǎn)。

（二）以系統(tǒng)流程賦能訴前檢察建議制發(fā)的謙抑性

作為檢察監(jiān)督的有力工具，訴前檢察建議的制發(fā)也需要完善的系統(tǒng)流程進(jìn)行約束把關(guān)，以確保其實(shí)際效果。比如，實(shí)踐中有部分訴前檢察建議缺乏審核把關(guān)，尤其是針對(duì)一些涉及生態(tài)環(huán)保、對(duì)外貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的案件時(shí)，訴前檢察建議所提出的具體整改建議，與案件實(shí)際情況結(jié)合并不密切，較難得到長(zhǎng)期從事相關(guān)專(zhuān)業(yè)性工作的行政主管部門(mén)人員的完全認(rèn)同，進(jìn)而影響訴前檢察建議的權(quán)威性和實(shí)際落實(shí)效果。也有一部分辦案檢察干警，在撰寫(xiě)檢察建議書(shū)時(shí)，由于缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，在具體整改問(wèn)題和整改建議的總結(jié)歸納上較為隨意，問(wèn)題指向性不強(qiáng)，在指出和表述行政機(jī)關(guān)違法行政行為的事實(shí)及理由、證據(jù)及法律適用部分，論證缺乏深度，內(nèi)容及結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)性不足。這就要求檢察機(jī)關(guān)需本著謙抑性的原則，對(duì)訴前檢察建議的制發(fā)進(jìn)行基于數(shù)字信息系統(tǒng)的流程化約束。在行政公益訴訟辦案過(guò)程中，引入數(shù)字信息系統(tǒng)作為辦案線(xiàn)索歸集分析、檢察建議輔助制發(fā)、行政公益訴訟類(lèi)案分類(lèi)等工作的必要技術(shù)支撐，可以有效疏解檢察機(jī)關(guān)及具體辦案人員和被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)之間的工作矛盾，并通過(guò)“以系統(tǒng)流程代替主觀判斷”，減少因辦案人員個(gè)人主觀價(jià)值立場(chǎng)差異而導(dǎo)致的行政公益訴訟濫訴或不訴、訴前檢察建議濫發(fā)或不發(fā)。同時(shí)，也可實(shí)現(xiàn)訴前檢察建議的數(shù)字化全程簽批留痕，便于檢察機(jī)關(guān)案管部門(mén)進(jìn)行類(lèi)案分析診斷，實(shí)現(xiàn)辦案統(tǒng)計(jì)一鍵可視化分析，總結(jié)一般性規(guī)律經(jīng)驗(yàn)。

（三）以常態(tài)追蹤賦能訴前檢察建議落實(shí)的長(zhǎng)效性

在過(guò)去各地的檢察業(yè)務(wù)實(shí)踐中，程度不等地存在被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)不配合檢察機(jī)關(guān)工作、被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)自覺(jué)已經(jīng)履職而怠于整改、行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議的監(jiān)督結(jié)論不認(rèn)同、訴前檢察建議內(nèi)容過(guò)于模糊或偏離行政機(jī)關(guān)法定職能、只注重訴前檢察建議制發(fā)而忽視整改復(fù)查等現(xiàn)象。［2］目前，訴前檢察建議在行政公益訴訟案件解決的過(guò)程中是否發(fā)揮了預(yù)期作用，以及在多大程度上發(fā)揮了作用，還沒(méi)有相應(yīng)的跟蹤調(diào)查制度，無(wú)法對(duì)其效能進(jìn)行合理評(píng)估。由于行政公益訴訟涉及的領(lǐng)域眾多，往往一個(gè)案件牽扯數(shù)個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)，各方利益交叉但對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)又存在一定分歧，導(dǎo)致許多案件無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)。從基層檢察機(jī)關(guān)的辦案實(shí)際來(lái)看，很多辦案人員長(zhǎng)達(dá)數(shù)月內(nèi)的主要精力都只能放在一兩件個(gè)別案件的訴前調(diào)查和協(xié)調(diào)上。這就導(dǎo)致對(duì)于一些社會(huì)影響不大、缺乏典型意義的行政公益訴訟案件，一旦以被監(jiān)督單位書(shū)面回復(fù)并落實(shí)訴前檢察建議結(jié)案，基層檢察機(jī)關(guān)很少有專(zhuān)門(mén)的辦案人員有精力進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的案后調(diào)查反饋，導(dǎo)致部分案件中檢察建議的落實(shí)就停留在了被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的書(shū)面回復(fù)上?；鶎映Ｒ?jiàn)的情況是：部分訴前檢察建議制發(fā)后，檢察機(jī)關(guān)將規(guī)定期限內(nèi)收到被建議機(jī)關(guān)回復(fù)視為整改完成，只要滿(mǎn)足績(jī)效考核評(píng)估要求，對(duì)該特定行政機(jī)關(guān)是否進(jìn)行實(shí)質(zhì)性更正在所不問(wèn)。整改實(shí)效跟蹤評(píng)估機(jī)制的缺乏，使訴前檢察建議流于表面，難以發(fā)揮其對(duì)做出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督、督促整改的作用。這就需要借助“數(shù)字檢察”的資源整合優(yōu)勢(shì)，盡可能減少檢察機(jī)關(guān)辦案人員花費(fèi)在事務(wù)性工作上的時(shí)間精力，釋放更多人力資源到案件本身上，并借助數(shù)字監(jiān)督技術(shù)手段，以有限的人力資源實(shí)現(xiàn)訴前檢察建議落實(shí)情況的長(zhǎng)效追蹤。

二、數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）“信息孤島”現(xiàn)象制約行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的有效獲取

當(dāng)前，我國(guó)檢察工作正處于檢察信息化向檢察智能化轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)正在努力推進(jìn)數(shù)字信息技術(shù)與檢察業(yè)務(wù)深度融合。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督上存在“被動(dòng)性、碎片化、淺層次”三個(gè)弱項(xiàng)短板。［3］不同于民事公益訴訟，行政公益訴訟中被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)無(wú)論從業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)性上來(lái)看，還是從業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的持有量上來(lái)看，都遠(yuǎn)較于檢察機(jī)關(guān)有優(yōu)勢(shì)。而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，目前暫不具備驗(yàn)證被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所提供的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)是否真實(shí)的能力。這就導(dǎo)致對(duì)于某些特殊案件，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中不得不被動(dòng)地“等靠要”數(shù)據(jù)，高度依賴(lài)于被監(jiān)督對(duì)象所提供的數(shù)據(jù)信息開(kāi)展監(jiān)督，其實(shí)效性可想而知。而且由于工作性質(zhì)和法定權(quán)限不同，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各單位之間信息共享并不通暢，“信息孤島”問(wèn)題嚴(yán)重制約檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議的科學(xué)性，而且在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)能夠采取的調(diào)查手段相對(duì)缺乏足夠的強(qiáng)制性，導(dǎo)致提出的訴前檢察建議相對(duì)于專(zhuān)人專(zhuān)崗負(fù)責(zé)相關(guān)行政業(yè)務(wù)工作的被監(jiān)督對(duì)象來(lái)說(shuō)，可能出現(xiàn)事實(shí)依據(jù)不充分或者分析結(jié)論不專(zhuān)業(yè)的問(wèn)題。

（二）行政公益訴訟監(jiān)督信息的數(shù)據(jù)化綜合成本較高

要實(shí)現(xiàn)數(shù)字檢察監(jiān)督，數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化是必然要求。行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)和案件卷宗往往分散在多層級(jí)、多部門(mén)的政策文件、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等紙質(zhì)或電子材料中，要對(duì)這些信息進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，必須先對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)化的轉(zhuǎn)錄。但這些歷史文件數(shù)量繁雜、格式不一，要想實(shí)現(xiàn)這些資料的數(shù)據(jù)化，就需要進(jìn)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集、整理和分析。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，除了極個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)之外，基層檢察機(jī)關(guān)基本無(wú)法獨(dú)立負(fù)擔(dān)大規(guī)模的信息數(shù)據(jù)化工作以及配套的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)管理工作，基層檢察工作人員對(duì)數(shù)字檢察監(jiān)督工具的輕量化、便捷化、離線(xiàn)化等需求日益加深。

（三）辦案數(shù)據(jù)安全保障與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深度分析存在兼顧難題

以訴前檢察建議的落實(shí)追蹤來(lái)說(shuō)，借助多年來(lái)“數(shù)字政府”“一網(wǎng)統(tǒng)辦”的建設(shè)成果，可以實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的有效分析比對(duì)，既可以節(jié)約檢察機(jī)關(guān)辦案人員往返調(diào)查的時(shí)間精力，也可以不定期對(duì)行政機(jī)關(guān)所提供的整改情況進(jìn)行客觀印證比對(duì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于訴前檢察建議落實(shí)情況常態(tài)化的追蹤反饋，倒逼行政機(jī)關(guān)重視訴前檢察建議的落實(shí)，顯著提升行政公益訴訟訴前檢察建議的落實(shí)效果。但是，目前檢察機(jī)關(guān)在工作的開(kāi)展過(guò)程中，為保證檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)的安全性，整體實(shí)行內(nèi)外網(wǎng)服務(wù)隔離，劃定安全邊界，使得內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)不得直接或間接地與公共網(wǎng)絡(luò)相連接，以保證相關(guān)部門(mén)的內(nèi)部信息不受來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)的黑客攻擊從而盜取信息，影響法治安全。但將內(nèi)外網(wǎng)服務(wù)隔離，也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)交換由于網(wǎng)絡(luò)的物理隔離而難以順利進(jìn)行。

三、數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的舉措建言

（一）立法提升檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)調(diào)用權(quán)限

第一，在行政公益訴訟配套立法中，可以考慮弱化“數(shù)據(jù)所有權(quán)”，強(qiáng)調(diào)“公共數(shù)據(jù)使用權(quán)”，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)獲取行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的權(quán)力。第二，可以明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)用行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的時(shí)機(jī)和范圍，并賦予檢察機(jī)關(guān)將違法的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行社會(huì)披露的權(quán)力，如此將進(jìn)一步提升檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的監(jiān)督效力。第三，需要明確檢察機(jī)關(guān)在使用相關(guān)公共數(shù)據(jù)時(shí)的責(zé)任和義務(wù)，僅賦予檢察機(jī)關(guān)相關(guān)公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)，不應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)本身產(chǎn)生干預(yù)影響（例如篡改相關(guān)數(shù)據(jù)、更新數(shù)據(jù)目錄等），在對(duì)檢察機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)調(diào)用行為進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與制約的同時(shí)，要明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)用數(shù)據(jù)的監(jiān)管責(zé)任和違規(guī)處置方法。

（二）研發(fā)應(yīng)用行政公益訴訟動(dòng)態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)

從網(wǎng)絡(luò)、軟件、硬件構(gòu)架等各方面的技術(shù)條件來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)技術(shù)手段研發(fā)行政公益訴訟動(dòng)態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)，以此實(shí)現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)的統(tǒng)一離線(xiàn)歸檔，并在保障監(jiān)督數(shù)據(jù)長(zhǎng)期保存的前提下有效降低存儲(chǔ)成本，使之成為輔助開(kāi)展訴前檢察建議制發(fā)的基礎(chǔ)之一，進(jìn)而提高訴前檢察建議的制發(fā)效能。行政公益訴訟動(dòng)態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)，可以采用糾刪碼技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分片分組，再由數(shù)據(jù)塊和校驗(yàn)塊組成，從而使得某部分?jǐn)?shù)據(jù)的損壞和丟失能夠通過(guò)歸檔儲(chǔ)存的冗余數(shù)據(jù)進(jìn)行重建并修復(fù)，以此解決監(jiān)督數(shù)據(jù)系統(tǒng)性差、動(dòng)態(tài)性差的問(wèn)題。與此同時(shí)，歸檔儲(chǔ)存的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)接入層可以通過(guò)負(fù)載均衡網(wǎng)絡(luò)，避免由于單點(diǎn)負(fù)載過(guò)高或故障導(dǎo)致的服務(wù)不可用，增強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定性，暢通各部門(mén)在系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和調(diào)用。此外，系統(tǒng)可以使用易于管理的私有云存儲(chǔ)服務(wù)，減少反復(fù)調(diào)用數(shù)據(jù)的時(shí)間成本和部署成本，實(shí)現(xiàn)信息的快速整理、歸檔和調(diào)用，也可滿(mǎn)足監(jiān)督數(shù)據(jù)管理的安全需求。

（三）開(kāi)發(fā)可脫機(jī)運(yùn)行的行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)分析插件

由于有關(guān)部門(mén)的內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)不連通，且大數(shù)據(jù)分析插件在WPS和Office等常用辦公軟件上運(yùn)行，往往需要通過(guò)調(diào)用API來(lái)實(shí)現(xiàn)特定的業(yè)務(wù)，因此要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的充分分析，就需要開(kāi)發(fā)可脫機(jī)運(yùn)行的行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)分析插件，使部門(mén)能在離線(xiàn)情況下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析自動(dòng)化。對(duì)此，一個(gè)可能的設(shè)計(jì)思路是通過(guò)在辦公軟件中增加用戶(hù)檢驗(yàn)的節(jié)點(diǎn)，依照不同用戶(hù)的數(shù)據(jù)權(quán)限進(jìn)行數(shù)據(jù)的分流，將訪(fǎng)問(wèn)服務(wù)本地化。插件通過(guò)客戶(hù)端接收服務(wù)器端驗(yàn)證來(lái)達(dá)到動(dòng)態(tài)創(chuàng)建登錄用戶(hù)的數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)連接點(diǎn)目的，以此簡(jiǎn)化訪(fǎng)問(wèn)過(guò)程。用戶(hù)完成模板定制或數(shù)據(jù)的查詢(xún)分析之后，插件將在用戶(hù)退出辦公軟件時(shí)在后臺(tái)自動(dòng)刪除和上層節(jié)點(diǎn)的握手協(xié)議，以保證下次打開(kāi)時(shí)依然需要登錄才可查看更新數(shù)據(jù)。以此實(shí)現(xiàn)辦案效率和數(shù)據(jù)安全的兼顧。

數(shù)字檢察技術(shù)對(duì)行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能過(guò)程，也是數(shù)字檢察技術(shù)自我完善提升的過(guò)程。隨著配套制度的完善和相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步，可以期待行政公益訴訟訴前檢察建議，乃至整個(gè)公益訴訟制度體系，將在數(shù)字信息技術(shù)的支持下取得更為顯著的成就。