非法經(jīng)營罪法律適用問題及思考

唐承佑　宋教德

摘 要：非法經(jīng)營罪作為當(dāng)前高發(fā)犯罪，既有社會(huì)發(fā)展與綜合治理之間沖突的因素，也有該罪本身具有兜底屬性的原因。當(dāng)前入罪過程中還存在著以社會(huì)危害性入罪、行刑銜接不暢、保護(hù)法益不確定等問題，在具體法律適用過程中可通過增加對(duì)行為目的的判斷、加強(qiáng)行刑銜接、明確保護(hù)法益、進(jìn)行常識(shí)判斷等方法提升案件辦理質(zhì)效，以實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：非法經(jīng)營罪 社會(huì)危害性 行刑銜接 保護(hù)法益

一、非法經(jīng)營罪的適用現(xiàn)狀

現(xiàn)行刑法第225條規(guī)定了非法經(jīng)營罪，用3項(xiàng)相對(duì)明確的內(nèi)容以及1項(xiàng)兜底條款明確了非法經(jīng)營行為的范圍?！皟筛摺贬槍?duì)非法經(jīng)營罪在具體適用過程中的法律問題也出臺(tái)了一系列解釋，主要用以規(guī)定、列舉相關(guān)非法經(jīng)營行為。這些解釋既包括對(duì)非法經(jīng)營罪3項(xiàng)具體行為的細(xì)化，也包括對(duì)本罪第4項(xiàng)規(guī)定的兜底行為的列舉，如2003年“兩高”在《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中規(guī)定“違反國家在預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害期間有關(guān)市場經(jīng)營、價(jià)格管理等規(guī)定，哄抬物價(jià)、牟取暴利，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序，違法所得數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，依照刑法第225條第4項(xiàng)的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪定罪，依法從重處罰?！蓖瑫r(shí)，面對(duì)司法實(shí)務(wù)中非法經(jīng)營罪第4項(xiàng)規(guī)定的兜底行為不斷擴(kuò)張的趨勢，2011年最高法《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國家規(guī)定”的有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）要求“各級(jí)人民法院審理非法經(jīng)營犯罪案件，要依法嚴(yán)格把握刑法第225條第4項(xiàng)的適用范圍。對(duì)被告人的行為是否屬于刑法第225條第4項(xiàng)規(guī)定的其它嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的非法經(jīng)營行為，有關(guān)司法解釋未作明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)作為法律適用問題，逐級(jí)向最高人民法院請(qǐng)示?！?/p>

非法經(jīng)營在實(shí)踐中情形較多，有近30個(gè)司法解釋、涉及近30種行政許可對(duì)其予以明確，受國家政策影響較大。某一情形或領(lǐng)域開展相關(guān)治理，都有可能導(dǎo)致非法經(jīng)營案件突然升高。隨著社會(huì)發(fā)展，新型產(chǎn)品、新型領(lǐng)域、新型手段不斷涌現(xiàn)，致使非法經(jīng)營罪的適用范圍必然有所擴(kuò)大，案件數(shù)量有所增加?？梢灶A(yù)見的是，根據(jù)社會(huì)和司法發(fā)展趨勢，將來可能會(huì)有更多新型行為納入非法經(jīng)營調(diào)整范圍。

以S市辦理的非法經(jīng)營案件為例，非法經(jīng)營罪多表現(xiàn)在非法買賣專營、專賣物品或限制買賣物品，在辦理過程中，存在不捕不訴率偏高、自然人犯罪多、認(rèn)罪認(rèn)罰多、判決輕緩刑為主等現(xiàn)狀。究其原因，雖然有諸如法律規(guī)定不明確、過于側(cè)重考量案件本身社會(huì)危害性等原因，但對(duì)非法經(jīng)營罪的法律適用理念還存在偏差，尤其是為防范社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大而采取的刑事法律政策，使得刑法提前不當(dāng)介入，讓非法經(jīng)營罪成為下意識(shí)的第一選擇。非法經(jīng)營罪雖是經(jīng)濟(jì)犯罪罪名，但實(shí)際承擔(dān)了社會(huì)治理功能。但正如《通知》體現(xiàn)的精神，總體限制非法經(jīng)營罪擴(kuò)張適用的原則必須堅(jiān)持，不能將其變?yōu)榻?jīng)濟(jì)秩序犯罪的口袋罪，特別是要防止民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)、發(fā)展、探索嘗試被錯(cuò)誤納入刑事處罰范圍。

二、非法經(jīng)營罪認(rèn)定過程中的問題

（一）罪名成立過于依賴社會(huì)危害性的大小

當(dāng)前不少司法機(jī)關(guān)在論證非法經(jīng)營罪成立與否時(shí)，還習(xí)慣于以社會(huì)危害性的大小來建立邏輯基礎(chǔ)。如果說在1979年刑法實(shí)施時(shí)，以社會(huì)危害性類推行為構(gòu)成犯罪還有法律依據(jù)的話，那么在1997年刑法生效以后，罪刑法定原則已經(jīng)深入人心的現(xiàn)在，認(rèn)定行為人是否構(gòu)成非法經(jīng)營罪就必須嚴(yán)格以罪刑法定這樣的準(zhǔn)則為法律依據(jù)。如果將目光緊緊盯在社會(huì)危害性的大小上，容易造成類推歸罪，必然會(huì)將民事法律體系、行政法律體系所懲處的行為也涵蓋之中，造成打擊面過寬的現(xiàn)象，對(duì)非法經(jīng)營罪第4項(xiàng)規(guī)定的行為列舉的也就會(huì)越來越多，進(jìn)而逐步擴(kuò)大“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的非法經(jīng)營行為”的內(nèi)涵。對(duì)發(fā)放高利貸為業(yè)的行為入罪變化就是典型例證，在2012年最高法《關(guān)于被告人何偉光、張勇泉等非法經(jīng)營案的批復(fù)》中考慮到該類行為雖然有社會(huì)危害性，但是因?yàn)闆]有相關(guān)立法解釋和司法解釋進(jìn)行明確，所以不宜認(rèn)定為非法經(jīng)營罪。而隨著高利貸的危害性逐步增大，在2019年的《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》中又明確該類行為達(dá)到一定條件后可以非法經(jīng)營罪定罪處罰。

（二）行刑銜接未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)

判斷非法經(jīng)營行為人構(gòu)成犯罪的前提必然是其行為存在行政違法性，但是在違反行政法規(guī)的情況下，是否必然構(gòu)成犯罪？此時(shí)一般應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法規(guī)先做出行政認(rèn)定，確需進(jìn)行刑事處罰的，再移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，如違反這一順序，會(huì)造成諸如刑事手段插手民事糾紛等問題，影響司法權(quán)威和公權(quán)力的有效分配等問題。第一，從法律的統(tǒng)一性來看，對(duì)于達(dá)到需要進(jìn)行刑事處罰的違反行政法規(guī)行為，一般會(huì)在相關(guān)行政法規(guī)的刑事責(zé)任罰則予以規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)的統(tǒng)一。第二，自刑事訴訟法2012年修正以來，對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的絕大多數(shù)客觀性證據(jù)材料，一直是持認(rèn)可態(tài)度，從證據(jù)能力上看，是符合刑事訴訟要求的證據(jù)。該規(guī)定既體現(xiàn)了行政查處先行于刑事追訴的應(yīng)然性，也體現(xiàn)了刑法中對(duì)先行行政查處的法理依據(jù)。第三，在我國刑法中，不少條文明確規(guī)定了行政查處先行的情況，條文多規(guī)定為“已受行政處罰的，不予追究刑事責(zé)任”“經(jīng)行政處罰后仍不改正，造成嚴(yán)重后果的”等等，如逃稅罪、擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪等罪名的罪狀表述，體現(xiàn)出行政犯中行政查處居先的傾向，盡管現(xiàn)行刑法中對(duì)非法經(jīng)營罪無相同或類似的規(guī)定，但非法經(jīng)營罪作為典型的行政犯，其中蘊(yùn)涵的精神應(yīng)該是與其他行政犯一樣的。

以王力軍非法經(jīng)營玉米案為例［1］，王力軍無證收購玉米的行為應(yīng)如何定性，顯然需要行政機(jī)關(guān)首先依職權(quán)進(jìn)行認(rèn)定，經(jīng)過糧食行政管理部門行政判斷之后再移交公安機(jī)關(guān)立案偵查也更符合違法程度遞進(jìn)的客觀表現(xiàn)，體現(xiàn)刑法的謙抑性。在該案中，王力軍是到公安機(jī)關(guān)投案自首的，并無相關(guān)行政部門參與介入，雖然法律法規(guī)并沒有否定公安機(jī)關(guān)可以直接刑事立案，但這種行刑不暢的情況則可能導(dǎo)致行政執(zhí)法部門怠于行使行政執(zhí)法權(quán)，因?yàn)榧词沟∮诼穆?，也總有公安機(jī)關(guān)進(jìn)行兜底。

（三）非法經(jīng)營罪所保護(hù)的法益不夠明確

按照當(dāng)前刑法的通說，犯罪的本質(zhì)是法益侵害，只要符合構(gòu)成要件的行為侵犯了法益，就具備了犯罪的本質(zhì)。［2］每一個(gè)犯罪行為侵害的法益自然各有不同，就法定犯而言，司法實(shí)務(wù)中一般習(xí)慣于從法定犯在刑法中的章節(jié)而判斷具體罪名所侵害的法益，按照這個(gè)邏輯，非法經(jīng)營罪所侵犯的法益應(yīng)當(dāng)是市場經(jīng)濟(jì)秩序。而此處市場經(jīng)濟(jì)秩序的被侵犯，是否可以理解為單純的不服從行政法規(guī)，如王力軍無證收購玉米，雖然屬于不服從行政法規(guī)，破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，但絕不應(yīng)就此認(rèn)定為非法經(jīng)營罪，事實(shí)上，王力軍之所以再審被判處無罪，關(guān)鍵點(diǎn)也在于再審法院對(duì)非法經(jīng)營罪所侵犯法益的重新明確，使得司法機(jī)關(guān)不應(yīng)僅以行為人是否服從國家規(guī)定來判斷有無法益被侵害，進(jìn)而判斷行為人是否構(gòu)成犯罪。如果將市場經(jīng)濟(jì)秩序視為非法經(jīng)營罪所侵犯的法益，其內(nèi)涵既不明確也不實(shí)際。一方面，秩序只是某種利益的表現(xiàn)形式而不是具體的利益，刑法分則里破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪一章所列舉的行為雖然都對(duì)秩序進(jìn)行了破壞，但其更深層次的內(nèi)涵是秩序所承載的法益被這些行為侵害。另一方面，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)允許在一定范圍內(nèi)對(duì)秩序的有益調(diào)整而不是一概冠以“破壞”的定義。近幾年我國司法實(shí)務(wù)中頻繁出現(xiàn)的口袋罪均為法定犯，甚至出現(xiàn)法定犯的口袋罪化，要改變這種傾向就必須將具體法益作為判斷可罰性的理論支撐，發(fā)揮其限縮作用。［3］

正如陳興良教授所規(guī)定“刑法教義學(xué)實(shí)際上已經(jīng)為非法經(jīng)營罪的出罪提供了足夠的法理依據(jù)，這些根據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到被我國司法實(shí)踐接受的程度，卻與社會(huì)公眾的觀念相吻合。因此，我們更應(yīng)當(dāng)反思的是我國的刑事司法制度?！保?］當(dāng)前部分非法經(jīng)營罪的判決，從形式和入罪邏輯上看，是符合我國法律規(guī)定的，但卻容易引發(fā)輿論和社會(huì)高度關(guān)注，如上述王力軍非法經(jīng)營案。對(duì)非法經(jīng)營罪的出入罪機(jī)制尤其是出罪事由的構(gòu)建和完善，則是理順本罪適用的應(yīng)有之義。

三、對(duì)非法經(jīng)營罪的法律適用思考

（一）增加對(duì)行為目的的判斷

現(xiàn)行刑法在定罪量刑時(shí)要求主客觀一致，對(duì)非法經(jīng)營行為目的進(jìn)行判斷尤為重要。近年來司法解釋對(duì)非法經(jīng)營罪目的要素的規(guī)定不斷明確，如2013年“兩高”《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》和2014年“兩高”《關(guān)于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》要求構(gòu)成非法經(jīng)營罪的行為人主觀上“以提供給他人生產(chǎn)、銷售食品（藥品）為目的?！痹偃?013年“兩高”《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對(duì)于違反國家規(guī)定通過信息網(wǎng)絡(luò)有償提供刪除信息服務(wù)等行為認(rèn)定為非法經(jīng)營罪的，就必須要求行為人“以營利為目的”。司法解釋的明確，恰恰說明行為人如僅有非法經(jīng)營行為，而無某一具體的、特定的目的，造成某一國家規(guī)定所保護(hù)的法益被破壞的，一般不應(yīng)以非法經(jīng)營罪論處。只有這樣認(rèn)定，才符合非法經(jīng)營罪的法益保護(hù)目的。在適用中特別要注意進(jìn)行目的性縮限理解，將某一具體的、特定的目的確定為非法經(jīng)營罪的主觀違法要素，雖然這一結(jié)論在當(dāng)前實(shí)踐中接受起來還有一定難度，但卻相對(duì)合理。

（二）加強(qiáng)非法經(jīng)營行為的行刑銜接

行政犯的特點(diǎn)在于同時(shí)觸犯了相關(guān)行政法規(guī)和刑事法規(guī)，在適用刑罰時(shí)尤其要注意行政處罰先行。對(duì)于非法經(jīng)營行為，如果通過行政處罰能解決，盡量用行政處罰解決，讓行政機(jī)關(guān)有適當(dāng)?shù)牟昧靠臻g，盡快恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既要監(jiān)督刑事法律的適用情況，也要監(jiān)督行政法律的落實(shí)情況，尤其是要注意對(duì)行刑銜接的強(qiáng)化，對(duì)于應(yīng)作行政處罰的，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)處理。涉嫌犯罪的線索，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送并跟蹤監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案偵查。對(duì)于不構(gòu)成犯罪的，督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)撤案，并向有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。因此，突出行刑銜接，與多部門溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，最終雙贏多贏共贏，是對(duì)非法經(jīng)營罪等行政犯打擊處理的必然追求。一是在各部門之間應(yīng)當(dāng)建立健全線索通報(bào)、案件移送、信息共享、信息發(fā)布等工作機(jī)制。二是公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件作出立案、不予立案、撤銷案件決定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，同時(shí)抄送人民檢察院，對(duì)于其中不予立案或者撤銷案件決定的，還應(yīng)當(dāng)并說明理由。三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)可視、一網(wǎng)可查，重點(diǎn)共享行政違法案件的行政處罰、案件移送、提請(qǐng)復(fù)議和建議人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督的信息。

（三）找準(zhǔn)非法經(jīng)營罪保護(hù)的法益

非法經(jīng)營罪是典型的法定犯，而法定犯是行政違法和刑事違法相結(jié)合，對(duì)法定犯的法益就得回歸到行政法規(guī)之中去尋找。具體到非法經(jīng)營罪，其本身是對(duì)于“國家規(guī)定”的違反，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)各種“國家規(guī)定”所要保護(hù)的法益進(jìn)行尋找和判斷，尤其是注意要回歸到有“國家規(guī)定”的相關(guān)民事、行政法律體系中去尋找，如果行為人欠缺對(duì)這種法益的實(shí)質(zhì)危害，則不應(yīng)認(rèn)定為非法經(jīng)營罪。

需要指出的是，刑法第96條對(duì)“國家規(guī)定”做出了明確的限定，結(jié)合《通知》，“國家規(guī)定”從制發(fā)主體上已經(jīng)否定掉了各行政部門，但對(duì)于行政部門依據(jù)國家規(guī)定做出的批復(fù)、答復(fù)或細(xì)則是否能成為對(duì)于非法經(jīng)營罪中“國家規(guī)定”的依據(jù)仍存在爭議。筆者認(rèn)為，行政部門依據(jù)國家規(guī)定的授權(quán)所做的批復(fù)、答復(fù)或細(xì)則，屬于具有一定專業(yè)性的認(rèn)定，經(jīng)審查符合刑事訴訟證據(jù)要求的，一般應(yīng)當(dāng)作為證據(jù)予以采納；而對(duì)于新行為的定性，因?yàn)榉ú唤菇钥蔀?，在國家?guī)定中沒有禁止的情況下，即使行政機(jī)關(guān)出具了意見認(rèn)為不合法，一般也不宜認(rèn)定為刑法意義上的違反國家規(guī)定。

（四）非法經(jīng)營罪應(yīng)符合常識(shí)主義

刑法的正確適用，離不開生活常識(shí)、經(jīng)驗(yàn)判斷。司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)也存在著以常識(shí)來判定法定犯出入罪的趨勢。如“兩高”《關(guān)于涉以壓縮氣體為動(dòng)力的槍支、氣槍鉛彈刑事案件定罪量刑問題的批復(fù)》也明確指出，在決定是否追究刑事責(zé)任以及如何裁量刑罰時(shí)，還要考慮涉案槍支的外觀、材質(zhì)、發(fā)射物、購買場所和渠道、價(jià)格、用途、致傷力大小等與大眾生活常識(shí)相呼應(yīng)的情節(jié)，綜合評(píng)估社會(huì)危害性，堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一，確保罪責(zé)刑相適應(yīng)。比如一些經(jīng)鑒定槍口比動(dòng)能達(dá)到了槍支認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但是從其外觀看一般人明顯不會(huì)認(rèn)識(shí)到的玩具槍、塑料槍，對(duì)于上述情形，在決定是否追究刑事責(zé)任以及如何裁量刑罰時(shí)，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)情節(jié)作出特別考慮。常識(shí)主義的回歸，也體現(xiàn)了司法為民的初心，更體現(xiàn)了能動(dòng)司法的擔(dān)當(dāng)。司法追求的正義，不僅僅是刑法工作者眼中的正義，更應(yīng)該是普通民眾心目中的正義。對(duì)非法經(jīng)營罪的實(shí)質(zhì)判斷和解讀，也正是在將越來越多的機(jī)械適用法律拉回到常識(shí)主義中來，不再讓“玉米案”這樣的案件出現(xiàn)，保證案件得以公平正義處理，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。