全國(guó)統(tǒng)籌下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理面臨的困境和對(duì)策分析

趙耀龍

摘? ?要：隨著社會(huì)保障體系的不斷完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為社會(huì)保障中養(yǎng)老保險(xiǎn)的子系統(tǒng)，也在不斷地完善自身的統(tǒng)籌層次。在應(yīng)對(duì)人口老齡化的大背景下，統(tǒng)籌層次的提高成為必然，但國(guó)家在實(shí)施全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的過(guò)程中遇到了一些困難與挑戰(zhàn)?；诖耍鶕?jù)有關(guān)學(xué)者提出的建議，在原有省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上提出全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；全國(guó)統(tǒng)籌困境；管理對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F830? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）19-0083-03

一、研究背景

當(dāng)前我國(guó)正面臨著巨大的人口老齡化的壓力，老齡化程度已經(jīng)上升到將近20%，部分省市例如上海市老齡化程度已近30%。老年人口數(shù)量的加大為國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)了巨大的養(yǎng)老壓力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定，但人口紅利正在逐漸消失。為了更好地照顧老年人的晚年生活，我國(guó)于1997年頒布了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)從新中國(guó)誕生之初就開(kāi)始以1951年的勞動(dòng)保險(xiǎn)條例為標(biāo)志保障老人晚年退休金的發(fā)放。2022年2月22日，人社部發(fā)文稱(chēng)全國(guó)統(tǒng)籌下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)在1月份開(kāi)始實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的高度。從1997年到2020年，我國(guó)陸陸續(xù)續(xù)實(shí)現(xiàn)了不同省份之間的省級(jí)統(tǒng)籌，大部分省都已于2019—2020年完成了省級(jí)統(tǒng)籌的統(tǒng)收統(tǒng)支。雖然其發(fā)展在不同省份參差不齊，但也為全國(guó)統(tǒng)籌的建立做了堅(jiān)實(shí)的鋪墊。一個(gè)新的政策總會(huì)面臨一系列的困難，在全國(guó)范圍內(nèi)建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)也是如此，需要有一個(gè)過(guò)渡期承載所面臨的壓力。有些學(xué)者已經(jīng)提出要在全國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中分過(guò)渡模式和最終模式實(shí)施。社會(huì)保障基金管理一般指的就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理，目前可以投入市場(chǎng)進(jìn)行收支運(yùn)營(yíng)的只有在2015年將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理牽涉著不同的群體，影響廣泛，意義重大。統(tǒng)籌層次的不斷提高也是為了更好地應(yīng)對(duì)外部養(yǎng)老金的支付壓力。2020年年底出版的《學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》中首次公布的預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，2029年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)將出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支，2036年累計(jì)結(jié)余將耗盡，此后每年都會(huì)出現(xiàn)缺口?；谌松绮吭?022年1月實(shí)施的全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，本文從已有的文獻(xiàn)入手，通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)一步分析全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期該項(xiàng)制度能夠更加完善，惠及更多的人。

二、全國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的意義

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)性

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌規(guī)模的逐步擴(kuò)大，體現(xiàn)出我們社會(huì)保障制度的互濟(jì)性特征。統(tǒng)籌層次由縣級(jí)到市級(jí)再到省級(jí)的逐步發(fā)展過(guò)程中，其范圍在不斷擴(kuò)大。目前，實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌為全國(guó)各個(gè)省份的老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定以及統(tǒng)一基金的調(diào)用。我國(guó)建立社會(huì)保障就是為了更好地承擔(dān)社會(huì)上的風(fēng)險(xiǎn)，而養(yǎng)老保險(xiǎn)基金事關(guān)老年人的晚年生活，范圍繼續(xù)擴(kuò)大能更好地分散群體之間的風(fēng)險(xiǎn)，為老年人養(yǎng)老金的發(fā)放提供更有力的支撐。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)

養(yǎng)老保險(xiǎn)的可攜帶性是指外來(lái)流動(dòng)人員由于自身的原因或者企業(yè)社會(huì)發(fā)展的要求進(jìn)行人口流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及受益值也隨之轉(zhuǎn)移，目前主要以跨省流動(dòng)為主。各個(gè)省份在完成全國(guó)統(tǒng)籌之前，每個(gè)省份都可以按照自己的發(fā)展自行規(guī)定，由于各地的政策不統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度也有很大差異。當(dāng)跨地區(qū)流動(dòng)人員進(jìn)行就業(yè)時(shí)，難免會(huì)面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的的增益受損問(wèn)題。但隨著全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施，各個(gè)省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)將會(huì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一制度，制度和政策的統(tǒng)一將會(huì)打破養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，此舉也有利于跨地區(qū)就業(yè)人員的流動(dòng)。

（三）社會(huì)公平性的體現(xiàn)

社會(huì)保障是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)再分配的結(jié)果，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的子政策，同樣也遵循著這一理念。目前我國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)共同富裕，而社會(huì)保障是共同富裕的重要體現(xiàn)，體現(xiàn)著公平性的特征?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)作為影響人數(shù)眾多的政策之一，公平統(tǒng)一、預(yù)期穩(wěn)定是這項(xiàng)政策的基本原則。統(tǒng)籌層次的不斷提高有利于在各個(gè)省份之間進(jìn)行調(diào)劑補(bǔ)缺，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)力的省份帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)落后的省份，并能對(duì)撫養(yǎng)比的差異性進(jìn)行彌補(bǔ)，更加有利于社會(huì)公平的體現(xiàn)。

三、全國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的困境

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的概念是指，以科學(xué)發(fā)展觀引導(dǎo)的背景下，在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的制度管理、統(tǒng)一的政策和完善的信息系統(tǒng)，并建立統(tǒng)一調(diào)度使用基金，其中使用基金就是本文討論的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌概念是在1986年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》中首次提出的，與當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景有很大的關(guān)系。受歷史因素影響，20世紀(jì)80年代以來(lái)，退休人員與退休費(fèi)用的增加，導(dǎo)致傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)條例中所規(guī)定的國(guó)家和企業(yè)已不足以承擔(dān)養(yǎng)老金費(fèi)用，于是進(jìn)行養(yǎng)老金的互濟(jì)統(tǒng)籌，一步步從縣級(jí)統(tǒng)籌逐步擴(kuò)展到省級(jí)統(tǒng)籌再到如今的全國(guó)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次的提高與我們的社會(huì)保障理念有密切關(guān)系，進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌有以下必要原因。

（一）養(yǎng)老金的壓力在不斷加大

目前，我國(guó)基金結(jié)余還有很大空間，但隨著社會(huì)發(fā)展的歷程，我國(guó)養(yǎng)老金覆蓋的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，同樣在養(yǎng)老金的發(fā)展過(guò)程中體現(xiàn)了出來(lái)。從1997年實(shí)施的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)頒布以來(lái)，到目前2022年為止我國(guó)養(yǎng)老金已連續(xù)18次上漲，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)已達(dá)10億人。養(yǎng)老金不僅規(guī)模大，且具有剛性的特征，在上一波計(jì)劃生育的影響下，不少勞動(dòng)者轉(zhuǎn)化成了老年人，養(yǎng)老金的壓力也隨之而來(lái)。上文也曾指出，到2036年我國(guó)的基金結(jié)余將徹底用盡，形成基金缺損的局面。為了防止此現(xiàn)象，我國(guó)已在2023年1月正式開(kāi)啟了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作，可以有效地將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行合理的分配和布置。養(yǎng)老金關(guān)乎民生，關(guān)乎社會(huì)上的每一個(gè)人，統(tǒng)籌層次的提高會(huì)形成社會(huì)保護(hù)網(wǎng)，使基金可以調(diào)劑余缺，在不同的地區(qū)合理分配養(yǎng)老金的壓力。

（二）政策和地區(qū)的差異化

不同地區(qū)出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不盡相同，其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有很大的差異性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以增加養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出比例并通過(guò)有效的人才引進(jìn)技術(shù)將高等技術(shù)人才留在本地發(fā)展，例如出臺(tái)相應(yīng)的人才補(bǔ)貼政策等。過(guò)去我們所規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)比例，用人單位最高繳納20%，但具體繳納則是由地方自行決定的，在2018年黑龍江用人單位繳納20%，而深圳只繳納13%即可。此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市也會(huì)有補(bǔ)充性的養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次最高還是在省級(jí)統(tǒng)籌上，且很大部分的省份之間的統(tǒng)籌層次也在2019—2020年剛剛完成統(tǒng)收統(tǒng)支。因此即使在同一個(gè)省內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策差異化也是非常大的。在養(yǎng)老保險(xiǎn)文件發(fā)布后，地方省市政府對(duì)執(zhí)行政策有不同的管理模式，在政策實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有統(tǒng)一的制度規(guī)定來(lái)管理，就如同一道道壁壘形成了大大小小的封閉區(qū)，讓各地各自發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同也造成了養(yǎng)老金分配不均和壓力過(guò)大。歸根結(jié)底是由于目前統(tǒng)籌層次處于省級(jí)統(tǒng)籌所導(dǎo)致的，統(tǒng)籌層次的提高將會(huì)完善各個(gè)地方政策，使其完善統(tǒng)一。各地之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行有序合理的再分配，省市之間和省與省之間的壁壘會(huì)隨著統(tǒng)籌層次的提高而打破。

（三）撫養(yǎng)比例不均衡

所謂撫養(yǎng)比就是社會(huì)上所能進(jìn)行生產(chǎn)的勞動(dòng)者與社會(huì)上需要被照顧和被撫養(yǎng)人員的比例。其中被照顧的人員不僅有未成年人，也包括需要額外照顧的老年人。目前我國(guó)老年人的占比不斷加大，撫養(yǎng)比也在加深。但在不同的省市中，撫養(yǎng)比例也不盡相同。一方面，各個(gè)地區(qū)有經(jīng)濟(jì)差異，正如上文第二點(diǎn)所提到的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)達(dá)，會(huì)有額外的養(yǎng)老照顧。另一方面就是各個(gè)地區(qū)的人口流動(dòng)量不同，尤其明顯的就是城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的流動(dòng)。人口流動(dòng)帶來(lái)的問(wèn)題就是空巢老人的增加，大量的年輕人出城務(wù)工，例如遼寧、吉林、黑龍江三省由于歷史原因和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，很多年輕人前往北京、上海、廣東等地進(jìn)行務(wù)工，這就導(dǎo)致了留下來(lái)的大部分人群為老人和小孩，撫養(yǎng)比嚴(yán)重增加。而人口勞動(dòng)力流入的城市，由于有新鮮的血液，其撫養(yǎng)比程度減緩。以上海為例，上海老齡化程度近30%，因此2021年上海市政府頒布文件通知，允許當(dāng)年高校畢業(yè)的碩士應(yīng)屆生直接落戶(hù)上海，這種優(yōu)惠的落戶(hù)政策也是降低上海市老齡化的手段之一。不同地區(qū)撫養(yǎng)比差異的不同，為養(yǎng)老帶來(lái)了難題，只有實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌，才能消除不同省份撫養(yǎng)比的差異。

四、全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌管理對(duì)策

（一）選擇管理模式

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌的逐步提高需要循序漸進(jìn)。目前我國(guó)絕大多數(shù)省份剛剛完成省級(jí)統(tǒng)籌，已然具備了進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)，但在管理模式上卻不能簡(jiǎn)單地采用原來(lái)的省級(jí)統(tǒng)籌制度。早在2018年，我國(guó)就制定了中央調(diào)劑金制度，為不少省份的基金壓力進(jìn)行了一定程度的均衡。在全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌上不僅需要?jiǎng)?chuàng)新與調(diào)劑金不同的過(guò)渡模式，還要最終實(shí)現(xiàn)其全國(guó)范圍的統(tǒng)收統(tǒng)支模式。因此，有學(xué)者已經(jīng)提出建立缺口核定調(diào)劑模式再到中央的統(tǒng)收統(tǒng)支模式。尤其是過(guò)渡模式的選擇，既要逐步收回地方權(quán)力，又要能使改革循序漸進(jìn)。因此，管理模式上的選擇是良好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌的重要舉措之一。

（二）建立權(quán)威機(jī)構(gòu)

全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌都在使用統(tǒng)一的制度、統(tǒng)一的信息辦公系統(tǒng)以及統(tǒng)一的政策，最重要的還有我們的基本基金的統(tǒng)一使用。中央逐步進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支的過(guò)程中，權(quán)力逐漸由地方落實(shí)到中央，利益的分配需要建立獨(dú)立的平臺(tái)，來(lái)處理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌過(guò)程中的各種問(wèn)題。中央政府需要建立專(zhuān)門(mén)的系統(tǒng)機(jī)構(gòu)，從而使預(yù)算管理最終達(dá)到統(tǒng)收統(tǒng)支。

（三）成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督部門(mén)

即使未來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理在統(tǒng)籌層次上權(quán)力由中央政府承擔(dān)，在龐大的養(yǎng)老基金面前，中央政府在管理的過(guò)程中也難免會(huì)有一定的弊端。因此，要在建立權(quán)威機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上增設(shè)監(jiān)督部門(mén)，成員由嚴(yán)格的規(guī)章制度選舉產(chǎn)生，并在部門(mén)內(nèi)成立監(jiān)督條例，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的各個(gè)部門(mén)成員進(jìn)行落實(shí)監(jiān)督。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金龐大且瑣碎，涉及到社會(huì)中的各個(gè)群體，意義重大。因此，在投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中最重要的一點(diǎn)就是要保證它的安全性，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）落實(shí)責(zé)任機(jī)制

全國(guó)統(tǒng)籌層次的提高也是利益分配重新調(diào)整的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中我們需要重新量化責(zé)任，不僅需要從縱向上也要從橫向上進(jìn)行量化。縱向上需要定義的責(zé)任主要是中央和地方的責(zé)任范圍，當(dāng)?shù)胤秸畽?quán)力逐漸回歸到中央政府的時(shí)候，地方政府的責(zé)任邊界以及范圍需要中央建立一套專(zhuān)門(mén)的程序進(jìn)行規(guī)范。橫向范圍上主要問(wèn)題是財(cái)政支付責(zé)任與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的責(zé)任界定，財(cái)政是我國(guó)社會(huì)保障基金事業(yè)的主要責(zé)任，但在歷史發(fā)展過(guò)程中，制度的巨大轉(zhuǎn)軌成本以及類(lèi)似新冠疫情等公共衛(wèi)生危機(jī)等本該由財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任，最終都由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行支付，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問(wèn)題。因此，不管從橫向還是縱向上都要將責(zé)任落實(shí)到位。

五、結(jié)束語(yǔ)

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，統(tǒng)籌層次的不斷提高對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理以及養(yǎng)老金的安全性和平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)都有很大的改善作用。本文為全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理提出了幾點(diǎn)建議，但針對(duì)具體落實(shí)過(guò)程，如權(quán)力的具體劃分問(wèn)題，還有以何種具體的模式進(jìn)行監(jiān)督管理等沒(méi)有做出總結(jié)，在今后的研究中將會(huì)進(jìn)一步補(bǔ)充?？傊?，隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理統(tǒng)籌層次的不斷擴(kuò)大，我國(guó)的養(yǎng)老保障體系將會(huì)更加完善。

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[責(zé)任編輯? ?劉? ?瑤]