河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新影響因素組態(tài)分析
——基于QCA方法的研究

藺英楠

(南京審計(jì)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211815)

1 問題的提出

黨的二十大報(bào)告提出,要推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生。其中包括加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、深入推進(jìn)環(huán)境污染防治和提高生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。水環(huán)境作為重要的生態(tài)環(huán)境要素之一,對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)十分必要,我國(guó)很多地方出臺(tái)過相應(yīng)措施,其中反響最大的為河長(zhǎng)制政策。我國(guó)河流治理的制度性創(chuàng)新始于2003年,同年10月試行最早的河長(zhǎng)制,浙江省長(zhǎng)興縣為爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家衛(wèi)生城市,實(shí)施了“衛(wèi)生包片,責(zé)任包干”的管理制度,對(duì)域內(nèi)河流進(jìn)行清淤整治。2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā),無錫市將治理責(zé)任逐級(jí)下放,實(shí)行嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施市縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)河長(zhǎng)制度,形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的河長(zhǎng)制工作格局。因太湖藍(lán)藻事件的影響范圍較廣,無錫市應(yīng)對(duì)湖泊治理難題而出臺(tái)的河長(zhǎng)制也廣為人知,眾多學(xué)者也多以無錫藍(lán)藻事件為河長(zhǎng)制的起點(diǎn)。2016年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》,意見中指出到2018年底要全面建立河長(zhǎng)制。該政策出臺(tái)后,實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的河長(zhǎng)制普及,如今成為政府治理水域不可繞過的制度工具。

河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題而創(chuàng)新的治理政策,其并非環(huán)境治理政策的終點(diǎn),而是水環(huán)境政策創(chuàng)新的新起點(diǎn)。從內(nèi)在來看,全國(guó)范圍推行的河長(zhǎng)制只是簡(jiǎn)單復(fù)制體制結(jié)構(gòu),還有很多內(nèi)在細(xì)節(jié)有待各地方政府完善和創(chuàng)新。大部分地方與無錫市所在政治環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境都有很大區(qū)別,各地如何因地制宜地去完善河長(zhǎng)制架構(gòu),仍存在巨大的可創(chuàng)新空間。本文立足于海南省L縣河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新實(shí)際,試圖從政治因素、資源因素和社會(huì)因素出發(fā),審視“河長(zhǎng)制”政策創(chuàng)新的影響因素,并應(yīng)用定性比較分析方法建構(gòu)造成政策創(chuàng)新的可能因素組合。通過對(duì)積極的政策組合模式進(jìn)行總結(jié)分析,進(jìn)而推動(dòng)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 政策創(chuàng)新

一般認(rèn)為政策創(chuàng)新是脫胎于比較政治學(xué)研究,而比較政治學(xué)的研究?jī)?nèi)容主要包括政治理論、政治制度、公共政策和政治發(fā)展,其中公共政策是研究政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)。從1960年開始,國(guó)外學(xué)者將研究視野擴(kuò)展到比較政策分析上,以沃克為代表的學(xué)者們深入研究政策擴(kuò)散的過程,沃克試圖用新的方法解釋美國(guó)各州之間政策創(chuàng)新傳播的現(xiàn)象。在1980年后有更多的學(xué)者發(fā)出不同的聲音,有批判者認(rèn)為單純的過程研究對(duì)新政策的內(nèi)容毫無意義。由此開始引入“教訓(xùn)吸取”概念。20世紀(jì)90年代后該領(lǐng)域的聲音愈加復(fù)雜,如Systematically Pinching Ideas和Policy Band-Wagoning 等理論以及很多和政策轉(zhuǎn)移相似的概念,如政策趨同(Policy Convergence)、政策擴(kuò)散(Policy Diffusion)、政策學(xué)習(xí)(Policy Learning)和政策創(chuàng)新(Policy Innovation)等,政策創(chuàng)新理論也在這時(shí)登上學(xué)術(shù)的舞臺(tái)。

政策創(chuàng)新理論研究在我國(guó)起步相對(duì)較晚,但相關(guān)學(xué)者取得了一定研究成果。魏淑艷和張琦(2012)認(rèn)為,由于政策轉(zhuǎn)移、政策學(xué)習(xí)、政策擴(kuò)散和政策創(chuàng)新等概念相互交叉,彼此之間既有不同之處又存在許多相似之處[1]。因此,有必要在進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移相關(guān)研究之前,明確其概念和邊界。陳芳(2013)則指出,政策擴(kuò)散、政策轉(zhuǎn)移和政策趨同三者都關(guān)注政策的一致性變化[2]。雖然政策轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散和創(chuàng)新都有獨(dú)立的體系,但是三者的研究視角卻存在互補(bǔ)性。所以,在理論和實(shí)踐過程中,我們要厘清政策擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新概念的區(qū)別,從而避免概念混用。鄭碧強(qiáng)和許川(2016)認(rèn)為,政策借鑒與政策移植均是政策創(chuàng)新的形式[3]。兩位學(xué)者對(duì)“政策借鑒”與“政策移植”進(jìn)行了比較,分別從內(nèi)涵和功能角度對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分。熊燁和周建國(guó)(2017)認(rèn)為政策創(chuàng)新分為復(fù)制和再生產(chǎn)兩種類型,政策再生產(chǎn)是在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充創(chuàng)新,結(jié)合案例在實(shí)踐層面對(duì)政策創(chuàng)新和政策轉(zhuǎn)移進(jìn)行分類[4]。魏淑艷和路穩(wěn)玲(2015)指出政策創(chuàng)新包括原創(chuàng)的政策、改進(jìn)的政策和轉(zhuǎn)移的政策,都屬于創(chuàng)新,不強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的新穎程度,也不強(qiáng)調(diào)其是否曾經(jīng)在某個(gè)政治系統(tǒng)內(nèi)被采納過[5]。在我國(guó)政策創(chuàng)新研究領(lǐng)域中,多基于政策轉(zhuǎn)移的角度進(jìn)行移植研究,本文則基于政策創(chuàng)新中的政策改進(jìn)角度對(duì)河長(zhǎng)制政策“再創(chuàng)新”進(jìn)行分析。

2.2 河長(zhǎng)制研究

河長(zhǎng)制是我國(guó)自下而上創(chuàng)新而來的特色制度,國(guó)外雖然沒有這一說法,但國(guó)外在流域治理、公共資源治理、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面的研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是相當(dāng)豐富的。盡管我國(guó)與其他國(guó)家行政體制不同,面臨的水污染程度也有差異,但是保護(hù)水環(huán)境的理念是一致的,一些優(yōu)秀的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)同樣值得我們學(xué)習(xí)。

我國(guó)河長(zhǎng)制的研究開始于2007年,自2016年國(guó)家全面推行河長(zhǎng)制政策后,有關(guān)河長(zhǎng)制的研究文獻(xiàn)開始出現(xiàn)較快增長(zhǎng)。主要從治理體制、治理模式以及治理邏輯方面進(jìn)行研究。

治理體制上,張貫磊(2021)認(rèn)為河長(zhǎng)制打破了原有的科層組織體制,在傳統(tǒng)科層體制內(nèi)部再造科層體制,以此來轉(zhuǎn)移原有科層體制存在平級(jí)協(xié)調(diào)的矛盾[6]。雖然科層再造突破了平級(jí)協(xié)調(diào)的困境,但其科層體制的本質(zhì)屬性仍然帶來了其他結(jié)構(gòu)問題。顏海娜和曾棟(2019)指出河長(zhǎng)制內(nèi)部“條”與“塊”的關(guān)系更為突出,協(xié)同部門帶來的權(quán)責(zé)不清更為明顯,雙重管理體制的沖突加劇[7]。為緩解河長(zhǎng)制結(jié)構(gòu)的內(nèi)在矛盾,協(xié)調(diào)多元主體間的利益沖突,政府應(yīng)將治理權(quán)限向社會(huì)與市場(chǎng)下放,由公眾參與和政社合作模式來彌補(bǔ)河流治理資源不足、權(quán)責(zé)不清的缺陷(田家華,等,2018)[8]。

治理模式上,有學(xué)者將河長(zhǎng)制劃分為三個(gè)模式:政府主導(dǎo)模式、社會(huì)主導(dǎo)模式以及市場(chǎng)主導(dǎo)模式(李漢卿,2018)[9]。但在我國(guó)河長(zhǎng)制主要是以政府主導(dǎo)型為主,政府河長(zhǎng)制具有完整的規(guī)章制度,社會(huì)與市場(chǎng)多以協(xié)助治理為主,因此更多的學(xué)者傾向于將其分為兩大類:政府主導(dǎo)型和合作治理型(熊燁,2017)[10]。在政府主導(dǎo)模式中,有學(xué)者持悲觀看法,肖顯靜(2009)認(rèn)為河長(zhǎng)制是一個(gè)有效的制度,但其具有濃厚的行政色彩,主要通過領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和一級(jí)抓一級(jí)的行政操作帶來的短暫成效,無法做到環(huán)境治理的長(zhǎng)治久安[11]。沈滿洪(2018)同樣將河長(zhǎng)制視為特定歷史時(shí)期的特殊產(chǎn)物,隨著政府制度的不斷完善,河長(zhǎng)制作為臨時(shí)性制度最終會(huì)退出歷史舞臺(tái)[12]。曹姣星(2015)將企業(yè)角色定位為合作共贏者,應(yīng)積極尋求與河流治理檢測(cè)企業(yè)的合作,同時(shí)引導(dǎo)具有負(fù)外部效應(yīng)的企業(yè)從“理性經(jīng)濟(jì)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)人”[13]。曹芳和肖建華(2016)從政社合作的模式出發(fā),指出應(yīng)構(gòu)建完備的制度框架,提供溝通交流的平臺(tái),建立健全相應(yīng)的法律體系,拓展更多的參與渠道[14]。

治理邏輯上,有學(xué)者認(rèn)為河長(zhǎng)制是一種行政發(fā)包制,其上下分治的國(guó)家治理模式容易出現(xiàn)基層政府的“合謀”現(xiàn)象,導(dǎo)致執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的增加,使得河長(zhǎng)制偏離中央政府的政策,不利于環(huán)境的治理。李波和于水(2018)則認(rèn)為河長(zhǎng)制集中體現(xiàn)了達(dá)標(biāo)壓力型體制的運(yùn)作邏輯,依靠“資格錦標(biāo)賽”和“合力式治理”兩種策略,實(shí)現(xiàn)了縱橫向府際合作治理[15]。高家軍(2019)基于史密斯政策執(zhí)行模型對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行過程進(jìn)行分析,提出河長(zhǎng)制存在依法執(zhí)行和政策創(chuàng)新性不足等困境[16]。也有學(xué)者從河長(zhǎng)制協(xié)同治理的視角探究了河長(zhǎng)制水環(huán)境治理創(chuàng)新的困境,提出“應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同治理理念,從河長(zhǎng)制走向河長(zhǎng)治”。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 研究方法

3.1.1 案例分析法

案例分析是指利用已有的文獻(xiàn)資料對(duì)所選的研究對(duì)象進(jìn)行分析,從而得出具有一般性、普遍適用性的事物發(fā)展規(guī)律的方法。本文以L縣河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新情況為具體案例,通過對(duì)L縣的政府官網(wǎng)、水務(wù)局官網(wǎng)、政府信息公開網(wǎng)以及水環(huán)境年鑒等進(jìn)行資料查詢來獲取數(shù)據(jù),通過整理分析探尋L縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新程度與影響因素組合的關(guān)系。

3.1.2 QCA質(zhì)性研究方法

在社會(huì)研究領(lǐng)域,很多問題有著復(fù)雜的社會(huì)背景,以單一的案例或因素?zé)o法進(jìn)行解釋,線性因果關(guān)系為基礎(chǔ)的定量統(tǒng)計(jì)分析方法很難對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行有效的剖析與分解。在這樣的背景下查爾斯·拉金于1987年提出使用布爾代數(shù)與集合論思想進(jìn)行中小樣本的跨案例比較研究。QCA研究法相較于傳統(tǒng)個(gè)案研究法,其更注重事件發(fā)生的原由以及內(nèi)生性因素之間的交叉關(guān)系、可能性關(guān)系組合,試圖解釋影響事件走向的關(guān)鍵因素、各因素之間的相互聯(lián)系以及影響事件產(chǎn)生的復(fù)雜成因組合,由此深入分析對(duì)事件產(chǎn)生復(fù)雜因果關(guān)系的理解。QCA研究法主要有三種操作方法:清晰集、模糊集和多值集。最早問世的是清晰集,即二分變量的分析方法,用于處理適用于兩分變量的影響因素。21世紀(jì)初查爾斯·拉金在清晰集的基礎(chǔ)上引入模糊集,適用于更詳細(xì)的多分變量的影響因素,可操作性更強(qiáng),適用范圍更廣泛。后來又有學(xué)者對(duì)QCA技術(shù)進(jìn)行豐富,2004年克隆維斯特將QCA技術(shù)提高到可以處理多值的條件變量,并引入多值集定性比較分析。

本文通過現(xiàn)有文獻(xiàn)的閱讀、政策文件的梳理以及實(shí)地訪談提取影響政策創(chuàng)新的因素,通過定性與定量相結(jié)合,以獲取的資料為數(shù)據(jù),對(duì)各影響因素進(jìn)行必要性和一致性的分析,判斷單一變量對(duì)河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新的結(jié)果是否具有較高的解釋力,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行影響因素的組合分析,探求L縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策創(chuàng)新模式。

3.2 案例樣本的選擇

海南省早在中央下達(dá)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》前就已經(jīng)開始摸索實(shí)施河長(zhǎng)制政策,是較早實(shí)施河長(zhǎng)制政策的省份。2018年海南省出臺(tái)國(guó)內(nèi)首個(gè)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制地方性法規(guī)《海南省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制規(guī)定。該規(guī)定的實(shí)施使得以河長(zhǎng)制為基礎(chǔ)的環(huán)境治理體系不斷完善,為河湖治理工作提供了有效的法律支持,有助于持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的建設(shè),不斷優(yōu)化水資源質(zhì)量,營(yíng)造自上而下良好的愛水護(hù)水氛圍。L縣實(shí)施河長(zhǎng)制的時(shí)間較長(zhǎng),實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和案例信息積累豐富,并在省內(nèi)河長(zhǎng)制工作中取得一定的創(chuàng)新成果,曾先后榮獲“全國(guó)第四批節(jié)水型社會(huì)建設(shè)達(dá)標(biāo)縣”稱號(hào),其河長(zhǎng)制工作曾多次獲得“最美家鄉(xiāng)河”“最美河長(zhǎng)”“最美專管員”等榮譽(yù);縣水務(wù)局先后獲得“全國(guó)公共機(jī)構(gòu)水效領(lǐng)跑者”“全國(guó)水利系統(tǒng)‘七五’普法先進(jìn)集體”“全省水務(wù)行業(yè)節(jié)水型機(jī)關(guān)”“2021年海南省衛(wèi)生先進(jìn)單位”稱號(hào)。L縣河長(zhǎng)制的實(shí)施為此次河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新影響因素的研究提供了標(biāo)準(zhǔn)的樣本。

本文通過整群抽樣的方法,以海南省L縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)制實(shí)施情況作為樣本。本文選取2017年至今作為研究區(qū)間,案例的資料收集除實(shí)習(xí)調(diào)研獲取實(shí)地信息外,主要通過L縣人民政府網(wǎng)站、水務(wù)局官網(wǎng)、政府信息公開網(wǎng)以及相關(guān)信息披露的資料進(jìn)行查詢的方式來獲取數(shù)據(jù)。同時(shí)根據(jù)相關(guān)媒體和官方統(tǒng)計(jì)信息收集部分條件變量的數(shù)據(jù)。在完善L縣“河長(zhǎng)制”政策實(shí)施案例數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上,經(jīng)過復(fù)核、校準(zhǔn)確認(rèn)了各個(gè)變量的數(shù)據(jù),并進(jìn)行賦值。

3.3 變量設(shè)計(jì)

本研究以L縣 11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)制政策實(shí)施情況為案本,從政治因素、資源因素、社會(huì)因素三個(gè)維度對(duì)河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新影響因素的結(jié)果變量和解釋變量進(jìn)行賦值。

3.3.1 結(jié)果變量

本文將政策創(chuàng)新的程度作為結(jié)果變量。黃文浩(2018)[17]將政策的構(gòu)成要素分為政策主體、政策目標(biāo)與政策工具三個(gè)組成部分。基于政策構(gòu)成要素的分類,政策創(chuàng)新也可分解為三種類型:政策主體創(chuàng)新、政策目標(biāo)創(chuàng)新和政策工具創(chuàng)新。政策主體的創(chuàng)新即政策的制定者、執(zhí)行者與參與者的變化。河長(zhǎng)制政策的制定者與執(zhí)行者在全國(guó)范圍內(nèi)都較為統(tǒng)一,參與者會(huì)有些許不同,如志愿者、民間專家和第三方組織等。政策目標(biāo)的創(chuàng)新與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及文化背景關(guān)系密切,可適時(shí)地根據(jù)政策實(shí)施情況在初始階段或執(zhí)行階段對(duì)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。政策工具的創(chuàng)新指具體的實(shí)施方法和技術(shù),其手段的創(chuàng)新與目標(biāo)的調(diào)整密切相關(guān),根據(jù)不同的政策目標(biāo)和條件約束使用最高效的方法技術(shù),以此實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。以上三種政策創(chuàng)新往往共存于一項(xiàng)政策的創(chuàng)新里,一項(xiàng)政策的主體、目標(biāo)和工具之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和相互作用。

Dolowitz和Marsh也對(duì)政策轉(zhuǎn)移的程度做過分類:復(fù)制、模仿、混合、啟發(fā)。我國(guó)學(xué)者也在此基礎(chǔ)上對(duì)政策的異質(zhì)程度進(jìn)行分類:簡(jiǎn)單的復(fù)制模仿、原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行適應(yīng)性改動(dòng),結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行啟發(fā)性的創(chuàng)造。針對(duì)L縣河長(zhǎng)制的特點(diǎn),本文采用清晰集的分析技術(shù),把“河長(zhǎng)制”政策創(chuàng)新程度分為復(fù)制、創(chuàng)新兩個(gè)類別。復(fù)制即“河長(zhǎng)制”政策與源發(fā)地的河長(zhǎng)制政策保持一致,變量取值為0;創(chuàng)新即河長(zhǎng)制政策較源發(fā)地有新的改變,變量取值1。

3.3.2 解釋變量

紐馬克強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵人員的重要性,其任務(wù)政策轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散的文獻(xiàn)表明關(guān)鍵參與者對(duì)政策有重要影響。紐馬克認(rèn)為任務(wù)關(guān)鍵人員包括:官員、自由職業(yè)者、企業(yè)家、行政管理者、政黨、學(xué)者等。在政策轉(zhuǎn)移的推動(dòng)上,紐馬克認(rèn)為媒體的作用也是極為突出的,是政策制定者與相關(guān)民眾的信息橋梁。通過上述學(xué)者的總結(jié)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際,本文從政治因素、資源因素、社會(huì)因素三個(gè)維度選取7個(gè)變量作為河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新影響因素,分別為:政治因素中的行政態(tài)度和激勵(lì)問責(zé);資源因素中的財(cái)政預(yù)算、水資源總量和水體質(zhì)量;社會(huì)因素中的群眾參與和媒體關(guān)注。

行政態(tài)度是政治因素中最重要的部分。在我國(guó)科層制的結(jié)構(gòu)下,權(quán)力具有多層級(jí)的特點(diǎn),一項(xiàng)中央政策的落地實(shí)施須經(jīng)過科層體制逐級(jí)進(jìn)行政策傳達(dá),其政治態(tài)度可能會(huì)在層級(jí)傳遞中產(chǎn)生偏差,造成上熱下冷等現(xiàn)象。因此制約一個(gè)地方政策實(shí)施效果的首要因素就是地方行政態(tài)度。海南省于2015年印發(fā)實(shí)施《海南省城鎮(zhèn)內(nèi)河(湖)水污染治理三年行動(dòng)方案》,全面推行“河長(zhǎng)制”。2017年2月L縣政府工作報(bào)告中明確提出全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作。在具體落實(shí)中,下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)最早出臺(tái)《全面推行河長(zhǎng)制工作方案》政府文件的是在同年4月,最晚出臺(tái)方案的時(shí)間為9月,這既體現(xiàn)了政策傳達(dá)的層級(jí)性,也表明在傳達(dá)過程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)待河長(zhǎng)制政策的態(tài)度是有差別的。這種差別在形式上體現(xiàn)為政府文件傳達(dá)的先后,在行為上體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)注意力在該政策的聚焦程度。

激勵(lì)問責(zé)是政治因素中的另一個(gè)影響因素。政策體系不僅有政策制定者,還有政策執(zhí)行的操作人員。行政態(tài)度是針對(duì)政策制定者而言,激勵(lì)問責(zé)則是針對(duì)政策的具體執(zhí)行人員。是否有與相關(guān)政策配套的完善激勵(lì)問責(zé)機(jī)制是影響政策執(zhí)行效率的重要因素。結(jié)合實(shí)踐案例與經(jīng)驗(yàn),一般政策落地匹配的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制都不甚完善,多表現(xiàn)在問責(zé)與激勵(lì)失衡,責(zé)權(quán)不匹配,從而導(dǎo)致執(zhí)行人員產(chǎn)生無過便是功的消極心態(tài)。

財(cái)政預(yù)算是政府一切行動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ),地方政府想做好一項(xiàng)政策首要考慮的因素就是財(cái)政預(yù)算是否充裕,短期政策只需調(diào)度一定的資金用于學(xué)習(xí)調(diào)研,但長(zhǎng)期政策需要在原有的政府預(yù)算中挪出一定空間用于政策的持續(xù)實(shí)施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間財(cái)政預(yù)算有較大差異,預(yù)算充足的政府單位擁有更大的創(chuàng)新空間。

水資源總量是水環(huán)境保護(hù)政策的主體因素。水資源是河長(zhǎng)制政策的目標(biāo)對(duì)象,其總量的大小關(guān)系到政策實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié),如人員的配備、資金的投入和領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配等。

水體質(zhì)量是河長(zhǎng)制政策的重要因素。河長(zhǎng)制是以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境和修復(fù)水生態(tài)為政策目標(biāo),原有的水體質(zhì)量決定了工作的重心和績(jī)效的考核標(biāo)準(zhǔn)。高質(zhì)量的水體要實(shí)施持續(xù)保護(hù)政策,低質(zhì)量的水體要采取污染治理政策。

群眾參與是社會(huì)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。水生態(tài)環(huán)境與群眾利益息息相關(guān)。河長(zhǎng)制政策既要有政府實(shí)施公共服務(wù)的職能,也要有群眾的參與支持和監(jiān)督。合理的群眾參與能減輕政府部門的人員與資金的壓力。

媒體關(guān)注是政社信息傳遞的橋梁。政策的實(shí)施過程與成果需要媒體的持續(xù)關(guān)注,通過媒體的報(bào)道來與群眾共享。媒體關(guān)注既能幫助政府宣傳水資源保護(hù)的政策及其作用的效果,也能起到社會(huì)監(jiān)督的作用。

3.3.3 變量賦值

行政態(tài)度根據(jù)L縣水務(wù)局建議2017年8月前實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制全覆蓋的時(shí)間為節(jié)點(diǎn)。2017年8月前發(fā)布《全面推行河長(zhǎng)制工作方案》的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,之后發(fā)布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

激勵(lì)問責(zé)根據(jù)當(dāng)?shù)卣欠裼型晟频挠嘘P(guān)河長(zhǎng)制的獎(jiǎng)懲制度賦值,有則賦值為1,無則賦值為0。

財(cái)政預(yù)算根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)披露的年度預(yù)算表進(jìn)行從高到低排序。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

水資源總量根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)河流流域面積進(jìn)行從大到小排序。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

水體質(zhì)量根據(jù)轄區(qū)內(nèi)黑臭水體數(shù)量進(jìn)行從多到少排名。中位數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)及以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

群眾參與根據(jù)參與河流治理的志愿者數(shù)量和志愿組織個(gè)數(shù)進(jìn)行從多到少排名。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

媒體關(guān)注根據(jù)官方媒體和社會(huì)媒體發(fā)文量及受關(guān)注程度進(jìn)行從高到低排序。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

4 QCA定性比較分析

4.1 真值表構(gòu)建

根據(jù)賦值情況對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行編號(hào),因fsQCA4.0只能識(shí)別英文與符號(hào),故將各變量替換為英文字母(對(duì)照關(guān)系如下),并建立簡(jiǎn)要邏輯真值表,見表1。

表1 簡(jiǎn)要邏輯真值表

4.2 單變量必要性分析

QCA定性比較分析方法一般通過一致性和覆蓋率的計(jì)算來確定變量之間是否存在必要性和充分性的關(guān)系。一致性是指研究的所有案例在多大程度上導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的某個(gè)給定的條件,其具體公式簡(jiǎn)化如下:

Consistency(Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Xi

覆蓋率是指這些給定的條件(或條件組合)在多大程度上解釋了結(jié)果的出現(xiàn)。當(dāng)一致性大于0.8時(shí),說明有80%以上的案例符合一致性條件,可認(rèn)為X是Y的充分條件。若一致性大于0.9時(shí),我們可認(rèn)為X是Y的必要條件。當(dāng)一致性得到滿足后,研究者可以進(jìn)一步計(jì)算覆蓋率指標(biāo)。覆蓋率指標(biāo)越大,則說明X在經(jīng)驗(yàn)上對(duì)Y的解釋力越大。覆蓋率公式簡(jiǎn)化如下:

Coverage (Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Xi

我們采用QCA定性比較分析法的軟件fsQCA4.0對(duì)真值表的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,先對(duì)單個(gè)條件變量能否構(gòu)成“政策創(chuàng)新”的必要條件進(jìn)行分析,分析結(jié)果見表2。可以看到單一變量的一致性均小于0.9,不足以構(gòu)成政策創(chuàng)新的必要條件。河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新是多種因素共同作用的結(jié)果,我們還需要對(duì)解釋變量的組合進(jìn)行分析。

表2 單一解釋變量分析結(jié)果

4.3 組態(tài)分析

通過fsQCA4.0軟件,對(duì)不同變量組合的一致性進(jìn)行分析,結(jié)果如表3所示。

表3 組態(tài)分析結(jié)果

表4是fsQCA4.0計(jì)算的五組覆蓋率最高的組合,是影響河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新最為典型的幾種模式。為更直觀清晰地觀測(cè)數(shù)據(jù),將字母代替的變量名稱轉(zhuǎn)換成中文名稱,并歸納為三種政策創(chuàng)新影響因素的組合模式:行政主導(dǎo)型、資源主導(dǎo)型和復(fù)合驅(qū)動(dòng)型。

表4 政策創(chuàng)新的影響因素組合類型

4.3.1 行政主導(dǎo)型政策創(chuàng)新

在該類型政策創(chuàng)新模式中,行政態(tài)度和激勵(lì)問責(zé)兩個(gè)影響因素舉足輕重。根據(jù)組合一和組合二的組態(tài)分析來看,當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨財(cái)政預(yù)算不足的困境時(shí),行政態(tài)度和激勵(lì)問責(zé)機(jī)制是影響政策創(chuàng)新的決定因素,其典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為L(zhǎng)鎮(zhèn)(編號(hào)4)。

L鎮(zhèn)行政態(tài)度積極,較早出臺(tái)《全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作方案》。該鎮(zhèn)2023年財(cái)政總預(yù)算額為7 573萬元。因財(cái)政預(yù)算體量較小,L鎮(zhèn)其他各項(xiàng)支出也較為緊張,無法為河流污染項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算。L鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)水體總量不大,但水體質(zhì)量問題突出,因此黨政部門面臨著河長(zhǎng)制績(jī)效考核的壓力。2020年7月海南省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)L鎮(zhèn)的水體質(zhì)量問題進(jìn)行檢查,并對(duì)水體整治情況進(jìn)行督辦指導(dǎo)。L鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同L縣主要領(lǐng)導(dǎo)和各部門負(fù)責(zé)人對(duì)水體治理問題展開專項(xiàng)行動(dòng),摸排河道沿岸村莊的排水口,針對(duì)黑臭水體、水面垃圾等問題加大力度、強(qiáng)化措施,保質(zhì)保量地完成污水治理任務(wù)。自該項(xiàng)整治活動(dòng)后,L鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)L鎮(zhèn)的客觀條件,推出一系列有關(guān)河流污染治理的舉措。第一,加強(qiáng)環(huán)境宣傳力度,進(jìn)行廣泛的宣傳教育,不斷增強(qiáng)村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和水資源節(jié)約意識(shí)。第二,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),爭(zhēng)取多方資源,分重點(diǎn)、按步驟、有條理地解決環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。第三,整合財(cái)政資金投入,不單純依靠上級(jí)財(cái)政投入,積極創(chuàng)新財(cái)政收入方式,開拓資金投入渠道,多方面籌集社會(huì)資金。L鎮(zhèn)在資金不充足、水體問題突出的現(xiàn)實(shí)背景下,通過治理績(jī)效壓力傳遞的方式對(duì)河長(zhǎng)制體系進(jìn)行完善創(chuàng)新,以維持河長(zhǎng)制的高效運(yùn)行。

在行政主導(dǎo)型政策創(chuàng)新模式里,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作用明顯,能在資源不足和社會(huì)參與不充分的條件下進(jìn)行主觀因素上的創(chuàng)新,但該模式中激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制明顯失衡,可以短期實(shí)現(xiàn)高效治理卻無法持續(xù)有效進(jìn)行。其政策創(chuàng)新模式只適宜在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或水體問題嚴(yán)峻的地區(qū)實(shí)施。

4.3.2 資源主導(dǎo)型政策創(chuàng)新

在該類型政策創(chuàng)新模式中,財(cái)政預(yù)算和水體質(zhì)量是關(guān)鍵因素。結(jié)合組合三和組合四的組態(tài)分析來看,當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政態(tài)度模糊時(shí),財(cái)政預(yù)算和水體質(zhì)量是影響政策創(chuàng)新的重要因素,其典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為W鎮(zhèn)(編號(hào)10)。

W鎮(zhèn)行政態(tài)度較為模糊,出臺(tái)《全面推行河長(zhǎng)制工作方案》時(shí)間較晚。該鎮(zhèn)2023年財(cái)政總預(yù)算額為9 072萬元,其中水體污染防治專項(xiàng)預(yù)算額為170萬元,但水資源總量不大,水體質(zhì)量也不突出。相較于L鎮(zhèn)而言,W鎮(zhèn)的治理難度較小,資金更為充裕。W鎮(zhèn)坡村是海南“百鎮(zhèn)千村”建設(shè)工程中的一員,結(jié)合本地紅色旅游資源,運(yùn)用人工濕地技術(shù)對(duì)污水進(jìn)行治理。該工程由3個(gè)水塘組成,污水流經(jīng)的前兩個(gè)水塘里種滿了睡蓮、美人蕉等凈水植物,它們能吸收污水中的部分污染成分,配合水底的過濾系統(tǒng),對(duì)水質(zhì)進(jìn)行分層凈化。在水質(zhì)凈化的基礎(chǔ)上,第三個(gè)水塘還建造噴泉,配合景觀亭、木棧道等旅游觀賞設(shè)施,使這里成為污水處理和旅游資源結(jié)合的示范樣點(diǎn)。此外W鎮(zhèn)還結(jié)合“六水共治”工作對(duì)域內(nèi)河道加強(qiáng)巡查整治,針對(duì)浮萍泛濫的問題,制定水浮蓮清理“百日大戰(zhàn)”的專項(xiàng)行動(dòng)。在2022年5月底,W鎮(zhèn)出動(dòng)29人次,打撈水浮蓮共計(jì)5.2噸。專項(xiàng)行動(dòng)成功消滅水浮蓮蔓延生長(zhǎng)勢(shì)頭,河岸基本恢復(fù)往日面貌。

在資源主導(dǎo)型政策創(chuàng)新模式里,財(cái)政預(yù)算是政策工具創(chuàng)新的重要支柱。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,在預(yù)算充足的地方,也總伴隨著政策工具的率先創(chuàng)新而帶來體制內(nèi)的正向政治激勵(lì)。

4.3.3 復(fù)合驅(qū)動(dòng)型政策創(chuàng)新

在該類型政策創(chuàng)新模式中,政治因素、資源因素和社會(huì)因素相互交織,共同影響著政策的創(chuàng)新。根據(jù)組合五的組態(tài)分析來看,行政態(tài)度、財(cái)政預(yù)算、水體總量和媒體關(guān)注是該組案例里復(fù)合驅(qū)動(dòng)型政策創(chuàng)新的主要影響因素,其典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為Q鄉(xiāng)(編號(hào)1)。

Q鄉(xiāng)行政態(tài)度積極,是L縣最早出臺(tái)《全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作方案》的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。海南網(wǎng)和海南生態(tài)環(huán)境微博等媒體都曾對(duì)Q鄉(xiāng)的河長(zhǎng)制工作成效進(jìn)行過報(bào)道。該鎮(zhèn)2023年財(cái)政預(yù)算總額為1.45億,雖然沒有水體污染防治的專項(xiàng)預(yù)算,但在相關(guān)領(lǐng)域的投資卻十分可觀。Q鄉(xiāng)近年來不斷織密鄉(xiāng)鎮(zhèn)水網(wǎng),對(duì)供水管道進(jìn)行升級(jí),對(duì)水庫(kù)安裝超聲波凈水設(shè)施來提高水體質(zhì)量。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)河道沿岸的巡查保護(hù),嚴(yán)厲打擊非法采砂行為,整治沿岸畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染。Q鄉(xiāng)的政治因素和資源因素都較為顯著,在媒體關(guān)注的作用下進(jìn)行的政策創(chuàng)新是三個(gè)維度影響因素共同作用的結(jié)果。

5 結(jié)論與建議

有學(xué)者將政府政策創(chuàng)新過程視為整合內(nèi)部和外部資源的學(xué)習(xí)借鑒過程。我國(guó)的政策創(chuàng)新方式更注重內(nèi)部因素,是一種內(nèi)部發(fā)展模式,這種模式下政策發(fā)展的主要?jiǎng)右蚴钦畠?nèi)部的需要,政策創(chuàng)新具有很強(qiáng)的宣傳屬性。從政策創(chuàng)新過程來看,政策創(chuàng)新過程符合漸進(jìn)式發(fā)展,在嘗試探索中不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),進(jìn)而不斷完善。對(duì)于河長(zhǎng)制的政策創(chuàng)新我們通過上述定性分析形成以下結(jié)論:

(1)河長(zhǎng)制的政策創(chuàng)新是多種因素作用的結(jié)果。通過對(duì)11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定性比較分析發(fā)現(xiàn),行政態(tài)度、激勵(lì)問責(zé)、財(cái)政預(yù)算、水體總量、水體質(zhì)量、群眾參與、媒體報(bào)道這些因素都不能單獨(dú)導(dǎo)致政策創(chuàng)新,因此需要開展多因素組態(tài)分析來深入了解政策創(chuàng)新影響因素的組合路徑。

(2)從單變量分析結(jié)果來看,行政態(tài)度是最重要的影響因素,其一致性達(dá)0.857 143。其他類型因素,如激勵(lì)問責(zé)、水體總量和群眾參與等都對(duì)政策創(chuàng)新產(chǎn)生充分而不必要的影響。在組態(tài)分析中,兩種一致性最高的組合也是以行政態(tài)度為主?？梢娫诂F(xiàn)有河長(zhǎng)制的制度框架里,政府的領(lǐng)導(dǎo)貫穿政策的整個(gè)過程,占據(jù)主導(dǎo)地位,這與我國(guó)國(guó)情和中央下達(dá)的文件精神是相一致的。

(3)一些地區(qū)的河長(zhǎng)制創(chuàng)新并非簡(jiǎn)單地復(fù)制模仿,而是以河長(zhǎng)制為框架不斷豐富河湖治理的內(nèi)容,從單純問責(zé)機(jī)制發(fā)展為完善的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制,從簡(jiǎn)單的河湖垃圾清理發(fā)展為河湖綜合功能優(yōu)化,河長(zhǎng)制的內(nèi)涵不斷豐富。河長(zhǎng)制發(fā)源于無錫,經(jīng)中央助推擴(kuò)散為全國(guó)性地方政策。對(duì)于L鎮(zhèn)而言,作為“舶來品”的河長(zhǎng)制通過多個(gè)因素作用被賦予了新的內(nèi)涵,同時(shí)也豐富了當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)治理的方式。

本文運(yùn)用QCA定性比較分析方法對(duì)L縣河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新影響因素進(jìn)行組態(tài)分析,并在此基礎(chǔ)上歸納出政策創(chuàng)新的三種模式,針對(duì)不同模式的特征和綜合因素的現(xiàn)實(shí)背景作出了解釋性分析。結(jié)合本文的案例并運(yùn)用QCA方法分析,對(duì)當(dāng)前河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新的研究和政府治理實(shí)踐提出以下建議:

(1)領(lǐng)導(dǎo)主觀因素和現(xiàn)實(shí)客觀條件匹配。本文案例中注意到L鎮(zhèn)和W鎮(zhèn)在河長(zhǎng)制創(chuàng)新的方向與方法上迥然不同。L鎮(zhèn)側(cè)重于資金來源和政策實(shí)施形式的創(chuàng)新,因固有財(cái)政稟賦的缺乏,L鎮(zhèn)想要貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制政策,就要對(duì)資金進(jìn)行短板補(bǔ)齊。首先是拓寬財(cái)政來源渠道,在社會(huì)層面進(jìn)行資金募集和企業(yè)聯(lián)動(dòng)。其次在形式上偏向低預(yù)算的執(zhí)行方式。最后在保持水體質(zhì)量穩(wěn)步提升的基礎(chǔ)上對(duì)河長(zhǎng)制內(nèi)涵進(jìn)行豐富。而W鎮(zhèn)側(cè)重于技術(shù)上的創(chuàng)新,在財(cái)政資源充足的條件下,有很大的操作空間。兩者相較而言,W鎮(zhèn)的創(chuàng)新模式更具有可持續(xù)性,同時(shí)技術(shù)上的創(chuàng)新更穩(wěn)妥、更高效,用資金引入技術(shù)無需擔(dān)憂政治上的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)兩種類型代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況比較來看,在地方領(lǐng)導(dǎo)任命上,應(yīng)盡量做到政治激勵(lì)與地方財(cái)政互補(bǔ)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以委任老成領(lǐng)導(dǎo),合理妥當(dāng)利用資金進(jìn)行政策的落實(shí)與創(chuàng)新。對(duì)于經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的地區(qū),應(yīng)偏向年輕化、有干勁的領(lǐng)導(dǎo),該類型領(lǐng)導(dǎo)政治激勵(lì)邊際效應(yīng)較高,遇到問題更愿意想辦法、敢擔(dān)責(zé)。通過領(lǐng)導(dǎo)與資源的適配達(dá)到政策創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。

(2)權(quán)威結(jié)構(gòu)下發(fā)展多中心治理模式。河長(zhǎng)制政策是典型的科層制結(jié)構(gòu),一級(jí)壓一級(jí)、層層有壓力的單向度權(quán)力傳遞。但在實(shí)踐過程中可以看到,政府囿于資金和人力等資源匱乏等問題,無法面面俱到地進(jìn)行治理,而生態(tài)環(huán)境又與民眾和企業(yè)息息相關(guān),因此應(yīng)在權(quán)威結(jié)構(gòu)下發(fā)展多中心治理模式,充分吸收民間資本與民間力量針對(duì)重點(diǎn)污染地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)治理,在群眾與媒體的監(jiān)督下促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)良好發(fā)展。

(3)內(nèi)部學(xué)習(xí)與外部交流并行。內(nèi)部學(xué)習(xí)型創(chuàng)新需要社會(huì)或環(huán)境的刺激,當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)利益矛盾或環(huán)境面臨嚴(yán)峻問題時(shí),才會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部政策創(chuàng)新的動(dòng)力。一般而言,上級(jí)政府或各條線的職能部門選取政策試點(diǎn),引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方開展創(chuàng)新試驗(yàn),能有效刺激內(nèi)部學(xué)習(xí)從而進(jìn)行政策創(chuàng)新。外部交流型創(chuàng)新新是指模仿其他地方經(jīng)過創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)并取得成效的政策。河長(zhǎng)制政策在L縣的實(shí)施嚴(yán)格來說既不是內(nèi)部學(xué)習(xí)型也非外部交流型,而是迫于上級(jí)政府壓力實(shí)施的全國(guó)性政策。L縣河長(zhǎng)制政策來自外部,如果保持適當(dāng)?shù)膹椥?仍然具有很大的再創(chuàng)造空間。但開放式創(chuàng)新并不意味著對(duì)原有政策案例的復(fù)制粘貼,不因地制宜進(jìn)行內(nèi)容補(bǔ)充與發(fā)展的政策復(fù)制是無法持續(xù)健康運(yùn)行的。當(dāng)政策創(chuàng)新無法解決自身面臨的問題,就只能淪為形式,成為政績(jī)隱患。因此健康的政策創(chuàng)新環(huán)境應(yīng)鼓勵(lì)內(nèi)部學(xué)習(xí)和外部交流雙向發(fā)展,結(jié)合內(nèi)部特點(diǎn)和外部經(jīng)驗(yàn)制定符合當(dāng)?shù)亍皩?shí)際”的制度。