對(duì)事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理實(shí)施的思考

王麗萍

山東省榮成市財(cái)政局

一、緒論

一直以來，我國對(duì)于預(yù)算管理工作都給予高度關(guān)注和重視，隨著社會(huì)發(fā)展步伐的不斷加快以及財(cái)政體制改革的不斷深入，預(yù)算管理工作也呈現(xiàn)出復(fù)雜化趨勢。為了能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理工作規(guī)范化，2015 年新《預(yù)算法》在全國范圍內(nèi)全面推行，新《預(yù)算法》在舊法基礎(chǔ)上增加了部分內(nèi)容，由原來79 條內(nèi)容增加至101 條，并對(duì)原本82條內(nèi)容進(jìn)行了優(yōu)化，能夠基于績效管理視角來實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理精細(xì)化，突出預(yù)算執(zhí)行科學(xué)性、規(guī)范化。雖然新《預(yù)算法》已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，但是有相當(dāng)一部分地區(qū)政府管理仍然存在著滯后性，并沒有積極站在績效管理視角來開展預(yù)算管理工作，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算考評(píng)監(jiān)督等方面仍然存在著一定的問題，尤其在全過程預(yù)算績效管理方面需要采取一定措施進(jìn)行優(yōu)化和完善。

二、實(shí)施全過程預(yù)算績效管理的意義

預(yù)算管理是指在組織戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上，通過預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督以及考評(píng)來實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的科學(xué)管理，進(jìn)而達(dá)到優(yōu)化財(cái)政預(yù)算資金配置的目的的過程。預(yù)算管理工作具有系統(tǒng)性特點(diǎn)，此項(xiàng)工作開展的目標(biāo)不僅是為了更好地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、提升預(yù)算資金使用效益，而且還能夠促進(jìn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

推行預(yù)算績效管理，即把政府的各項(xiàng)資金包括項(xiàng)目資金加入到績效的考核中，對(duì)資金的使用情況進(jìn)行事前評(píng)估、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)。事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)來源主要依靠財(cái)政撥款，必須合理地配置經(jīng)費(fèi)，提高資金利用率。在預(yù)算管理與業(yè)績管理聯(lián)系在一起的前提下，機(jī)關(guān)在享有財(cái)政自主的同時(shí)，也要擔(dān)負(fù)起相關(guān)的職責(zé)。預(yù)算業(yè)績管理可以即時(shí)評(píng)估預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用成效，讓每個(gè)人都能意識(shí)到各種財(cái)務(wù)資金的價(jià)值，從而對(duì)自己的工作產(chǎn)生制約作用，既保證了經(jīng)費(fèi)的使用和分配的有效性，又能促進(jìn)機(jī)關(guān)的廉潔。

實(shí)行政府機(jī)關(guān)的預(yù)算績效管理，能夠促使機(jī)關(guān)工作人員對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行及績效考核的相關(guān)資料進(jìn)行匯總、整理、解讀、剖析，進(jìn)而推進(jìn)政府財(cái)政資金收支工作嚴(yán)格按預(yù)算績效管理體制進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作，不僅可以增加資金使用效益，也提高了單位績效管理水平，有利于保障政務(wù)公開信息的準(zhǔn)確性和透明度，對(duì)機(jī)關(guān)扎實(shí)開展各項(xiàng)工作和構(gòu)建服務(wù)型政務(wù)系統(tǒng)都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。同時(shí)，推行預(yù)算績效管理對(duì)改善政府開支構(gòu)成具有重要意義，通過建立健全的預(yù)算績效考核體系，可以通過建立健全的考核體系來監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行狀況，有效地控制各種資金的流動(dòng)，從而有效地改善財(cái)政收支。因此，實(shí)行全面的預(yù)算績效是目前乃至今后各級(jí)政府機(jī)關(guān)的一個(gè)主要工作，必須對(duì)其予以足夠的關(guān)注，以更好地發(fā)揮其在機(jī)關(guān)工作中的積極作用。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

很多事業(yè)單位預(yù)算編制雖然在項(xiàng)目前期有評(píng)審立項(xiàng)，但是存在項(xiàng)目評(píng)審不夠細(xì)致的現(xiàn)象。同級(jí)財(cái)政部門雖然在事前對(duì)其審查，但由于專業(yè)水平和業(yè)務(wù)范圍的限制，財(cái)政部門科室往往難以做到細(xì)致審查。而很多預(yù)算項(xiàng)目在事前立項(xiàng)階段也沒有引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，有的即使引入外部中介機(jī)構(gòu)實(shí)施專業(yè)評(píng)估，但也存在評(píng)估流程過于簡單，評(píng)估過程沒有公開、評(píng)估方法局限于財(cái)經(jīng)類指標(biāo)等現(xiàn)象。在事后監(jiān)管上，同樣存在著預(yù)算績效考核局限于財(cái)經(jīng)類指標(biāo)，而缺乏社會(huì)效益等指標(biāo)考核的工作。現(xiàn)階段事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行流程仍然局限于大框架層面，并沒有針對(duì)細(xì)節(jié)來對(duì)細(xì)則進(jìn)行優(yōu)化和細(xì)化。同時(shí)，有些事業(yè)單位對(duì)于一些預(yù)算調(diào)整并沒有設(shè)定特定程序，容易導(dǎo)致后續(xù)預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算績效管理的出現(xiàn)一些混亂。

四、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確

第一，很多事業(yè)單位內(nèi)部各科室在開展預(yù)算編制工作過程中普遍存在著預(yù)算基礎(chǔ)信息量化程度較差且偏差過大的情況，不僅各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)預(yù)算資金需求標(biāo)準(zhǔn)缺失，以往經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用過多，導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果與實(shí)際資金需求差異性較大，而且預(yù)算編制缺乏必要的定性說明。同時(shí)，由于事業(yè)單位內(nèi)部各科室評(píng)審立項(xiàng)環(huán)節(jié)工作不夠細(xì)致，并不能夠?qū)δ承┛剖宜蠄?bào)的存在著爭議的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析和科學(xué)評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績效管理造成一定負(fù)面影響；第二，很多事業(yè)單位在預(yù)算編制方式方法選擇上存在著滯后性，仍然沿用“增量預(yù)算法”和“調(diào)整預(yù)算法”，在以往的預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上來對(duì)本年度預(yù)算進(jìn)行編制，并沒有積極引入先進(jìn)的預(yù)算編制方式方法，并不能夠科學(xué)、合理對(duì)各類業(yè)務(wù)預(yù)算情況進(jìn)行系統(tǒng)核算；第三，很多事業(yè)單位現(xiàn)階段預(yù)算編制時(shí)間為每年的8 月到10 月，預(yù)算編制周期過短，負(fù)責(zé)人對(duì)于各科室所上報(bào)的預(yù)算資金計(jì)劃，沒有對(duì)調(diào)查工作、審批責(zé)任以及時(shí)限等問題進(jìn)行明確，由于預(yù)算編制時(shí)間的局限性不能夠妥善開展基礎(chǔ)信息專項(xiàng)調(diào)查，只能進(jìn)行草草編制。同時(shí)，事業(yè)單位內(nèi)部各科室預(yù)算編制方案也沒有草案作為鋪墊，事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門匯總上報(bào)也僅僅是對(duì)最終方案進(jìn)行處理，影響預(yù)算編制效率。

（二）預(yù)算執(zhí)行隨意性嚴(yán)重

現(xiàn)階段很多事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行流程局限于框架層面，事業(yè)單位內(nèi)部各科室按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算時(shí)，預(yù)算支出申請(qǐng)以及資金劃撥都缺乏配套制度細(xì)則進(jìn)行指導(dǎo)，沒有對(duì)相關(guān)支出金額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格限定，支出申請(qǐng)用途描述也缺乏規(guī)范性。從資金劃撥角度出發(fā)，財(cái)政部門（尤其是區(qū)縣級(jí)及以下財(cái)政部門）對(duì)于事業(yè)單位支出的績效考核局限于從財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)角度對(duì)財(cái)政資金使用情況進(jìn)行考核。對(duì)于很多一般性公共支出產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益沒有及時(shí)進(jìn)行資料搜集與信息反饋，自然也難以進(jìn)行后續(xù)的績效考核。

（三）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全

很多事業(yè)單位存在著預(yù)算差異率逐年上升的局面，這在一定程度上也反映出很多事業(yè)單位預(yù)算績效存在著局限性，預(yù)算監(jiān)督作為預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是影響預(yù)算管理成效的重要原因之一。從外部監(jiān)督出發(fā)，雖然很多事業(yè)單位在預(yù)算監(jiān)督上能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政部門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，但是目前各級(jí)財(cái)政部門對(duì)于預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)還不夠健全，缺少相關(guān)預(yù)警指標(biāo)的建立及實(shí)時(shí)分析工作，使得財(cái)政部門難以做到及時(shí)糾正和控制一些預(yù)算支出風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，不利于政府財(cái)政資金的優(yōu)化配置。此外，很多事業(yè)單位在社會(huì)監(jiān)督層面雖然能夠進(jìn)行預(yù)算信息公開，但是預(yù)算信息公開的渠道不僅具有一定的局限性，而且信息公開內(nèi)容也僅僅局限于預(yù)算年度內(nèi)財(cái)政資金總體使用情況，并沒有對(duì)明細(xì)進(jìn)行公開和披露，社會(huì)各界并不能夠全面、系統(tǒng)了解事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)際情況，也不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些問題和風(fēng)險(xiǎn)；從內(nèi)部監(jiān)督角度出發(fā)，相當(dāng)一部分事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督工作仍然由財(cái)務(wù)部門兼職負(fù)責(zé)，并沒有安排專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，由于財(cái)務(wù)部門本身就負(fù)責(zé)此項(xiàng)預(yù)算編制工作，所以預(yù)算監(jiān)督存在著形式性。可見很多單位預(yù)算監(jiān)督僅僅局限于事后監(jiān)督，并沒有實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，且在信息反饋上存在著滯后性，難以為事業(yè)單位預(yù)算績效管理成效的提升提供一定保障。

五、基于績效預(yù)算管理視角事業(yè)單位預(yù)算管理工作優(yōu)化建議

（一）科學(xué)編制預(yù)算

對(duì)于事業(yè)單位預(yù)算編制科學(xué)性較差的問題，本節(jié)提出以下幾個(gè)優(yōu)化建議：第一，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在事業(yè)單位預(yù)算編制工作開展時(shí)對(duì)基礎(chǔ)信息的量化制定明確具體標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行必要的定性說明，而且還應(yīng)確定各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)預(yù)算資金需求標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地縮小預(yù)算編制結(jié)果與實(shí)際資金需求之間的差異性。同時(shí)財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)要求事業(yè)單位對(duì)自身預(yù)算編制項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)評(píng)審，對(duì)一些科室所上報(bào)的存在著爭議的預(yù)算編制計(jì)劃進(jìn)行可行性分析和科學(xué)評(píng)價(jià)；第二，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理選擇預(yù)算編制方式方法，結(jié)合不同類型的業(yè)務(wù)和項(xiàng)目科學(xué)合理選擇“增量預(yù)算法”、“調(diào)整預(yù)算法”、“固定預(yù)算法”、“零基預(yù)算法”、“彈性預(yù)算法”，提升預(yù)算編制結(jié)果的規(guī)范性；第三，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長政府預(yù)算編制時(shí)間，原來從8 月初開始至10 月底結(jié)束的預(yù)算編制周期過短、過于倉促，建議財(cái)政部對(duì)預(yù)算編制時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，給予相關(guān)部門單位人員寬松的預(yù)算編制時(shí)間，依據(jù)預(yù)算草案和當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行初步確定。最后由同級(jí)人大審核審批各部門的預(yù)算草案。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)要求事業(yè)單位出具詳盡的預(yù)算項(xiàng)目的評(píng)審立項(xiàng)報(bào)告，應(yīng)包括社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)分析，同時(shí)應(yīng)當(dāng)將編制過程、編制方法詳細(xì)說明并加以公開。

（二）實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的預(yù)算執(zhí)行流程基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，在大框架內(nèi)完善和細(xì)化具體預(yù)算執(zhí)行制度細(xì)則，要求事業(yè)單位內(nèi)部各科室還對(duì)自身所申報(bào)的各類支出科學(xué)性的討論，并對(duì)相關(guān)支出金額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格限定，并進(jìn)行必要的支出申請(qǐng)用途描述，對(duì)于各科室所上報(bào)的預(yù)算資金需求進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查工作、明確審批責(zé)任以及時(shí)限；事業(yè)單位內(nèi)部各科室要填制特定申請(qǐng)模板，按照申請(qǐng)規(guī)定來走資金申請(qǐng)流程；從資金劃撥角度出發(fā)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)制定和完善一套成熟、完善的資金劃撥制度，分類、分塊充分結(jié)合事業(yè)單位內(nèi)部各科室對(duì)于一些預(yù)算資金的急迫程度來合理安排和劃撥預(yù)算資金，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部各科室業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

（三）建立健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

同級(jí)財(cái)政部門不僅應(yīng)當(dāng)定期對(duì)事業(yè)單位預(yù)算情況進(jìn)行傳統(tǒng)信息數(shù)據(jù)分析，還應(yīng)當(dāng)通過動(dòng)態(tài)的、不定期實(shí)地走訪調(diào)查和引入前沿監(jiān)督方式方法進(jìn)行量化分析，應(yīng)結(jié)合業(yè)財(cái)融合方式來搜集社會(huì)職能履行方面的工作資料和數(shù)據(jù)，并制定財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和相關(guān)工作制度，制定明確的監(jiān)督措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理問題，對(duì)于一些預(yù)算支出風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)采取特定措施進(jìn)行糾正和控制，盡可能地實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位財(cái)政資金的優(yōu)化配置。此外，事業(yè)單位在社會(huì)監(jiān)督層面不僅要通過網(wǎng)絡(luò)公示、公告等方式進(jìn)行預(yù)算信息公開，拓寬預(yù)算信息公開的渠道，而且還應(yīng)當(dāng)細(xì)化信息公開內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)局限于預(yù)算年度內(nèi)財(cái)政資金總體使用情況，對(duì)于預(yù)算明細(xì)也要進(jìn)行必要的公開和披露，使得社會(huì)各界不能夠全面、系統(tǒng)了解事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)際情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些問題和風(fēng)險(xiǎn)。

事業(yè)單位自身也應(yīng)當(dāng)重視內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，通過加大宣傳力度督促事業(yè)單位內(nèi)部各科室優(yōu)化內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，并落實(shí)監(jiān)管權(quán)責(zé)，提升預(yù)算監(jiān)督工作實(shí)效。應(yīng)當(dāng)讓事業(yè)單位所有人員深入了解預(yù)算法，知曉預(yù)算支出績效考核的必要性和嚴(yán)肅性，在日常預(yù)算資金支出過程中自覺遵守預(yù)算法，并自覺貫徹財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性等原則，主動(dòng)提高財(cái)政資金使用效率。

此外，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)情況實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，建立健全信息反饋機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)要求事業(yè)單位財(cái)政資金管理的相關(guān)人員，在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)將財(cái)政資金執(zhí)行的相關(guān)信息及時(shí)反饋給單位負(fù)責(zé)人，整理匯總之后應(yīng)及時(shí)反映給財(cái)政部門，財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以處理并向上級(jí)匯報(bào)，這樣的流程能夠?yàn)槭聵I(yè)單位預(yù)算績效管理成效的提升提供一定保障。

結(jié)束語

全面實(shí)施預(yù)算績效是改善我國財(cái)政制度的一大措施，對(duì)于提升政府工作的可信度和執(zhí)法水平有著十分重要的作用。在新的發(fā)展態(tài)勢下，事業(yè)單位要明確自己的發(fā)展宗旨和目的，結(jié)合目前的社會(huì)服務(wù)職能履行情況，科學(xué)地進(jìn)行績效考核，明確績效主體、績效指標(biāo)、績效周期和績效成果的處理，在新的發(fā)展形勢下進(jìn)行科學(xué)的績效評(píng)價(jià)，明確績效主體、績效指標(biāo)、績效周期和績效成果的處理方式，逐步推進(jìn)績效考核的落實(shí)，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位職能的全面發(fā)展。