泰恩河畔的守望
——英國紐卡斯?fàn)柟I(yè)城市的社區(qū)復(fù)興之路

文圖丨余重陽 （中國人民大學(xué)） 李文倩 （中國國際工程咨詢有限公司）

英國是最早進(jìn)行工業(yè)化和城市化的國家，也是最早面臨城市問題的國家之一。受第二次世界大戰(zhàn)以及戰(zhàn)后工業(yè)衰退的影響，到20世紀(jì)60年代末，城市內(nèi)部的社會問題日益激化，各類城市病日益嚴(yán)重，城市基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)提供等急需改革。在此背景下，社區(qū)發(fā)展作為解決社會問題的突破口，進(jìn)入社會政策議程。

本威爾社區(qū)發(fā)展計(jì)劃

20世紀(jì)70年代，英國內(nèi)政部發(fā)起反貧困政策實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，其中，泰恩河畔紐卡斯?fàn)栁鲄^(qū)的本威爾社區(qū)（Benwell）被選為該項(xiàng)目的實(shí)驗(yàn)地區(qū)之一，于1972年正式啟動社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目（Community Development Project，以下簡稱CDP）。受當(dāng)?shù)赜凭玫拿旱V和工業(yè)發(fā)展的影響，自19世紀(jì)末起，大量人群聚居于泰恩河畔地區(qū)。

1. 紐卡斯?fàn)柍鞘姓掌禾┒骱友匕毒坝^

3.本威爾社區(qū)居民參與社區(qū)活動

4. 參與社區(qū)Time Traveller活動的孩子們（該活動為讓孩子們搜集社區(qū)的歷史故事和事件的活動）

5.本威爾社區(qū)街道

6.Canning St 街景

7.本威爾社區(qū)購物超市

本威爾社區(qū)原本為工人群體聚居區(qū)，在去工業(yè)化的社會背景下，本威爾地區(qū)逐漸衰落。CDP項(xiàng)目主要采用“行動-研究模式”，具體表現(xiàn)為：由其所在地區(qū)的地方當(dāng)局（市議會）雇用人員建立行動小組，另由項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的高等教育機(jī)構(gòu)人員組建研究小組。同時(shí)，該項(xiàng)目也雇用了其他專業(yè)人員（如律師、咨詢?nèi)藛T等）來充實(shí)行動小組的專業(yè)技術(shù)知識和行動能力。

社區(qū)自我驅(qū)動：本威爾CDP項(xiàng)目內(nèi)容

住房與社區(qū)組織

住房問題是本威爾CDP團(tuán)隊(duì)工作面對的最大問題，具體包括舊城居民的拆遷安置問題，新建區(qū)域設(shè)施不足問題以及老舊房屋的維護(hù)問題。在CDP項(xiàng)目的幫助下，工作團(tuán)隊(duì)首先幫助建立了居民組織，支持居民進(jìn)行維護(hù)自身權(quán)益的活動。同時(shí)，在CDP團(tuán)隊(duì)的幫助下，當(dāng)?shù)鼐用窠M織向當(dāng)?shù)卣峤涣艘环輬?bào)告，詳細(xì)列出了對該社區(qū)進(jìn)行更新與投資的理由，進(jìn)而直接導(dǎo)致了本威爾社區(qū)的現(xiàn)代化改造項(xiàng)目——好鄰里項(xiàng)目（Pendower Good Neighbour Project）。

產(chǎn)業(yè)與就業(yè)

CDP項(xiàng)目最初的核心目標(biāo)是支持基層自治組織，增強(qiáng)組織能力，進(jìn)而推動它們對國家政策的影響。1974年，本威爾CDP項(xiàng)目與許多其他地區(qū)的CDP項(xiàng)目聯(lián)合起來，合力編寫了一份關(guān)于各項(xiàng)目社區(qū)的區(qū)域重要性的報(bào)告。該報(bào)告明確指出：區(qū)域經(jīng)濟(jì)的衰落并不是行業(yè)發(fā)展的問題，而是全球企業(yè)重組的結(jié)果。CDP項(xiàng)目研究人員們希望以他們的分析內(nèi)容來努力達(dá)到影響地方和國家行動的目的，從而抵消社區(qū)衰落的趨勢。

同時(shí)，CDP項(xiàng)目也積極發(fā)揮自身在技術(shù)知識方面的優(yōu)勢，一方面為當(dāng)?shù)毓と巳后w提供職業(yè)知識、成人教育課程等，另一方面也積極為當(dāng)?shù)貗D女爭取工作、福利等應(yīng)有的正當(dāng)權(quán)利。

法律援助與宣傳服務(wù)

項(xiàng)目初期，項(xiàng)目小組首先建立起本威爾CDP信息中心，用以回應(yīng)居民對CDP項(xiàng)目的質(zhì)疑。同時(shí)，該信息中心也為當(dāng)?shù)鼐用袢后w提供了就業(yè)和社會保障等方面的法律咨詢與協(xié)助。此外，為提升大眾對該項(xiàng)目的認(rèn)識，項(xiàng)目人員通過印刷雜志、拍攝影片、表演戲劇等形式，就社區(qū)發(fā)展問題同居民進(jìn)行溝通或開展宣傳。

承襲與創(chuàng)新：本威爾社區(qū)發(fā)展政策變遷

受多種因素的影響，本威爾CDP項(xiàng)目在1976年終止。在CDP項(xiàng)目之后，一系列與社區(qū)發(fā)展相關(guān)的政策相繼出臺，本威爾社區(qū)在這些政策指導(dǎo)下也進(jìn)行了一系列社區(qū)振興的嘗試。在后續(xù)的社區(qū)發(fā)展中，政策區(qū)域也從最初的本威爾社區(qū)逐漸擴(kuò)大到整個(gè)紐卡斯?fàn)栁鲄^(qū)。

CDP項(xiàng)目的延續(xù)：內(nèi)城政策

內(nèi)城政策的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市的再次復(fù)興，以解決城市內(nèi)部的諸多問題。該政策以地方干預(yù)為基礎(chǔ)，地方當(dāng)局在其中發(fā)揮主要作用。在該政策支持下，本威爾CDP項(xiàng)目的部分內(nèi)容得到了延續(xù)，如本威爾法律援助項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，該政策也借由各社區(qū)之間建立的“內(nèi)城論壇”（Inner City Forum），實(shí)現(xiàn)了不同社區(qū)間的合作伙伴關(guān)系，以協(xié)助社區(qū)間的活動與發(fā)展。

房地產(chǎn)主導(dǎo)下的城市更新

上世紀(jì)80年代，社區(qū)政策進(jìn)一步調(diào)整，更多強(qiáng)調(diào)城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)私營部門“以房地產(chǎn)為主導(dǎo)”實(shí)現(xiàn)城市更新。在1981~1991年間，當(dāng)?shù)卣闪ⅰ俺鞘邪l(fā)展公司”。該機(jī)構(gòu)既擁有政府任命的董事會，也擁有大量資源來處理閑置土地。在該政策影響下，本威爾社區(qū)南部區(qū)域建成了紐卡斯?fàn)柹虡I(yè)公園（Newcastle Business Park），成功吸引了大批公司進(jìn)駐，但由于崗位與當(dāng)?shù)匦枨蟮牟黄ヅ?，其對周邊地區(qū)的高失業(yè)率問題帶來的影響較小。

伙伴關(guān)系：社區(qū)主導(dǎo)下的更新發(fā)展

8. 本威爾道街景（2017年）

由于以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的發(fā)展模式并沒有為地方社區(qū)帶來確實(shí)的社會增益，因此，政府著手在城市社區(qū)發(fā)展中引入伙伴關(guān)系（即社區(qū)居民等作為社區(qū)代表參與社區(qū)發(fā)展的決策過程），加強(qiáng)社區(qū)參與程度，改善該模式的局限性。此時(shí)的政策主要為：城市挑戰(zhàn)（City Challenge）、單一更新預(yù)算方案（Single Regeneration Budget Programmes）和社區(qū)新政（New Deal for Communities）。

城市挑戰(zhàn)由中央政府設(shè)立“城市挑戰(zhàn)”基金，各地政府與當(dāng)?shù)毓膊块T、私有部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及志愿組織等組成聯(lián)合團(tuán)體，共同競爭該項(xiàng)基金，以用于當(dāng)?shù)爻鞘械膹?fù)興項(xiàng)目。1992年，本威爾社區(qū)所屬的紐卡斯?fàn)栁鲄^(qū)在該項(xiàng)政策的支持下，重建了本威爾購物中心，新建了公共衛(wèi)生中心。

9. 紐卡斯?fàn)柍鞘姓掌篠wing Bridge和 Tyne Bridge

10. 本威爾道街景（1966年）

11. 本威爾社區(qū)的年輕人

12. 社區(qū)居民參與“imagining different communities”活動

13.社區(qū)居民參與回顧社區(qū)歷史活動

14. 社區(qū)居民參與回顧社區(qū)歷史活動

“城市挑戰(zhàn)”的后續(xù)方案是單一更新預(yù)算方案，其在繼承“城市挑戰(zhàn)”的基礎(chǔ)上融合了伙伴關(guān)系和多元發(fā)展目標(biāo)，將原有的多項(xiàng)城市社區(qū)發(fā)展預(yù)算合并為一，通過競爭性招標(biāo)程序獲得社區(qū)重建方案，通過聯(lián)合伙伴關(guān)系，建立起更具廣泛性、可持續(xù)性和參與性的城市再生模式。項(xiàng)目初期，本威爾地區(qū)成立街道委員會，推進(jìn)居民間的伙伴關(guān)系發(fā)展。之后，該項(xiàng)目提出一系列干預(yù)措施，具體包括有選擇地拆除和整修社區(qū)住房、發(fā)展社區(qū)教育等，以此恢復(fù)和提高社區(qū)價(jià)值。

15. 參與Playing with Change and Ideas活動（該活動為家庭活動，通過制作模型、積木等來展現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)生的變化）

1997年，政府推出“社區(qū)新政”作為已有政策的延續(xù)。該政策延續(xù)前述政策的特點(diǎn)，以地區(qū)為基礎(chǔ)建立發(fā)展項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目由公共部門和私人部門共同投資完成，同時(shí)，通過建立社區(qū)中的伙伴關(guān)系，著力解決失業(yè)、健康、犯罪、教育和住房問題。

追求增長

上世紀(jì)90年代末，本威爾地區(qū)仍為紐卡斯?fàn)栕钬毨У牡貐^(qū)，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為之前對于紐卡斯?fàn)栁鲄^(qū)的重建嘗試都是失敗的。因此，1999年當(dāng)?shù)卣岢隽艘粋€(gè)歷時(shí)20年的新戰(zhàn)略——“追求增長”（Going for Growth）。

該政策的最初提案是清理紐卡斯?fàn)栁鲄^(qū)的大片房屋，為該地區(qū)的再開發(fā)創(chuàng)造空間，同時(shí)在該地區(qū)建設(shè)新的地鐵線路，以激活整個(gè)紐卡斯?fàn)栁鲄^(qū)。但由于政府同當(dāng)?shù)鼐用袢狈ο鄳?yīng)溝通，引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M，進(jìn)而發(fā)展為居民對拆遷的抵觸和抗議，政府不得不減少住房清拆項(xiàng)目以緩和沖突。

該地方政策與2002年的主要國家政府計(jì)劃“復(fù)興探路者計(jì)劃”（Renewal Pathfinder Programme）相契合，因此，后續(xù)發(fā)展中當(dāng)?shù)卣畵碛辛顺渥愕馁Y金來清拆包括本威爾社區(qū)在內(nèi)的低質(zhì)量住房區(qū)域，以培育新的社區(qū)。

結(jié)語

本威爾社區(qū)發(fā)展政策在一定程度上改善了當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，完善了基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)?shù)鼐用竦幕咀》凯h(huán)境大幅提高。基于本威爾的發(fā)展歷程，該社區(qū)的政策發(fā)展經(jīng)驗(yàn)在于：一是重視政策的延續(xù)性。雖然CDP項(xiàng)目只持續(xù)了4年，但后續(xù)出臺的一系列相關(guān)社區(qū)發(fā)展政策都充分考慮到了CDP項(xiàng)目的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法。二是政策實(shí)施的反饋性。社區(qū)政策應(yīng)充分考慮居民的意愿，提供通暢的政策反饋渠道，由于社區(qū)政策與居民利益的沖突、不協(xié)調(diào)等原因，發(fā)生了多次沖突、抗議等事件，在后續(xù)的發(fā)展中，當(dāng)?shù)赝ㄟ^建立法律援助中心、溝通論壇等反饋渠道提升信息交流的效率，促進(jìn)了政策的有效實(shí)施。三是重視居民參與。包括提升公民參與的水平，拓寬公民參與社區(qū)建設(shè)的渠道和平臺，引導(dǎo)居民進(jìn)行合理有序的社區(qū)建設(shè)參與，這些措施有利于將政策執(zhí)行落到實(shí)處，也利于及時(shí)反饋政策的不足，做出及時(shí)調(diào)整。這些做法，保證了社區(qū)維持足夠的活力，避免因外部環(huán)境變化而陷入永久的衰落。