發(fā)達(dá)國(guó)家科技人才政策體系研究及對(duì)我國(guó)的啟示

■文/潘泓晶 顧玲琍（上海科技管理干部學(xué)院）

一、世界主要科技強(qiáng)國(guó)科技人才政策體系研究

（一）美國(guó)科技人才政策體系

美國(guó)科技實(shí)力雄厚，是世界科技的領(lǐng)軍者之一，在科技創(chuàng)新方面，美國(guó)的外來(lái)科技移民為該國(guó)所創(chuàng)造的專利占其總量的三分之一；在科技創(chuàng)業(yè)方面，美國(guó)有25%的高科技公司都是由國(guó)外移民成立（王京生，2022）。美國(guó)一直以來(lái)都把培養(yǎng)及吸引全球STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)）人才作為保證整個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和領(lǐng)先的重要戰(zhàn)略之一。

一是靈活多樣的簽證政策解決人才留美問(wèn)題。一直以來(lái)，美國(guó)政府通過(guò)出臺(tái)靈活多樣的簽證政策來(lái)吸引和留用各類人才。目前，主要有5類簽證與科技人才留美相關(guān)，具體發(fā)放對(duì)象及特點(diǎn)見表1。美國(guó)移民局在2023年除了發(fā)放每年固定的6.5萬(wàn)張H1B簽證之外，還向在美國(guó)大學(xué)完成STEM學(xué)科高等教育的外國(guó)學(xué)生發(fā)放另外2萬(wàn)張H1B簽證。L1、01、TN這三個(gè)簽證根據(jù)發(fā)放對(duì)象和特點(diǎn)的不同，為不同領(lǐng)域?qū)I(yè)科技人才來(lái)美工作提供支撐。雖然申請(qǐng)條件相比H1B簽證更嚴(yán)格一些，簽發(fā)的對(duì)象更小眾，但卻也解決了部分科技人才留美問(wèn)題。

表1 美國(guó)引進(jìn)科技類人才相關(guān)簽證

二是留學(xué)生及國(guó)際合作交流項(xiàng)目成為美國(guó)引才主力。美國(guó)是擁有世界名校最多的國(guó)家之一，其豐富的教育資源一直以來(lái)都是眾多學(xué)生和研究人員留學(xué)深造的首選地之一。為了吸引更多的留學(xué)生及國(guó)際交流合作項(xiàng)目，美國(guó)向經(jīng)過(guò)認(rèn)證的學(xué)校的留學(xué)生和國(guó)外學(xué)者發(fā)放F1和J1簽證。并且，在2022年通過(guò)《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》后，J1簽證中對(duì)STEM領(lǐng)域本科及碩士的實(shí)習(xí)期也由原來(lái)的18個(gè)月延長(zhǎng)至36個(gè)月。這樣一條“留學(xué)—工作—永居”無(wú)縫銜接的引才、留才、選才路徑，無(wú)疑成為美國(guó)科技人力資源保持活力的“秘籍”。

三是建立目標(biāo)明確的科技人才評(píng)價(jià)機(jī)制。美國(guó)的科技人才評(píng)價(jià)機(jī)制目標(biāo)明確，具有系統(tǒng)性和競(jìng)爭(zhēng)性。美國(guó)建立了多種評(píng)價(jià)手段和類型相結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)多元主體參與評(píng)價(jià)的方式，有效保證機(jī)制的活力，從深層次激發(fā)科技人才的積極性和創(chuàng)造性。其科研管理一直秉承學(xué)術(shù)自由的原則，各科研機(jī)構(gòu)都有著系統(tǒng)的人員考核體系，側(cè)重于定量考核，重視工作成績(jī)和實(shí)踐能力，簡(jiǎn)稱“功績(jī)制”，多采用崗位評(píng)估法。崗位評(píng)估指標(biāo)有論著、學(xué)術(shù)報(bào)告、科研經(jīng)費(fèi)和其他學(xué)術(shù)活動(dòng)等。另外，在學(xué)術(shù)評(píng)估方面，美國(guó)率先實(shí)行“同行評(píng)議”這一評(píng)價(jià)方法，取得了良好的效果并成為國(guó)際學(xué)術(shù)界通用的評(píng)估評(píng)審手段（田玉敏，2009）。

（二）英國(guó)科技人才政策體系

英國(guó)依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、人才和相關(guān)制度，一直處于世界科技領(lǐng)先地位，截至2022年英國(guó)共有132人獲得諾貝爾獎(jiǎng)，世界排名第二，僅次于美國(guó)。20世紀(jì)80年代中期，英國(guó)就已經(jīng)意識(shí)到人才流失將成為制約其科技及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，政府開始更加關(guān)注科技人才政策的制定，重視科技人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和引進(jìn)，以期保持科技領(lǐng)先地位。

一是不斷升級(jí)移民政策，吸引全球高端人才。一直以來(lái)，英國(guó)在人才戰(zhàn)略方面都相對(duì)自由開放，其移民及簽證政策也延續(xù)這一理念，有著一套寬松且完整的體系。近幾年受國(guó)際局勢(shì)變化、英國(guó)脫歐、新冠疫情等影響，為了吸引更多的優(yōu)秀人才，2020年英國(guó)在針對(duì)非歐盟公民的系統(tǒng)下推出了全球人才簽證，這一簽證替代了之前的一級(jí)簽證，以期吸引全球公認(rèn)的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和在科學(xué)、工程、數(shù)字技術(shù)等方面的明日領(lǐng)袖，從而豐富英國(guó)科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的人才結(jié)構(gòu)，并且，新政策下，英國(guó)政府還成立了專門的跨部門人才辦公室，使得頂尖科學(xué)家和研究人員可以加速認(rèn)證和申請(qǐng)永居。2022年，英國(guó)推出高潛力人才簽證，該簽證面向英國(guó)以外的頂尖大學(xué)畢業(yè)生，包括學(xué)士、碩士和博士，這些申請(qǐng)者無(wú)需雇主擔(dān)保，無(wú)需offer也可申請(qǐng)，只要是英國(guó)政府認(rèn)可的大學(xué)名單上的畢業(yè)生即可申請(qǐng)，簽證一旦通過(guò)將獲得2年的工作時(shí)間。

二是設(shè)立各類獎(jiǎng)項(xiàng)或資助計(jì)劃吸引和培養(yǎng)人才留英。為了吸引世界優(yōu)秀科技人才，英國(guó)政府先后設(shè)立了各類獎(jiǎng)項(xiàng)或計(jì)劃以資助和激勵(lì)優(yōu)秀留學(xué)生、國(guó)內(nèi)外青年杰出人才到英國(guó)從事學(xué)術(shù)研究、科技創(chuàng)新工作等?！昂Ｍ庋芯繉W(xué)生基金計(jì)劃”就是其中之一，該計(jì)劃希望能為有意向同英國(guó)一流學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開展合作的優(yōu)秀國(guó)際研究生提供合作機(jī)會(huì)，并為其支付相關(guān)學(xué)費(fèi)差價(jià)?！芭ｎD國(guó)際人才計(jì)劃”則偏向?yàn)樘幱诼殬I(yè)生涯早期并希望在英國(guó)從事研究的非英國(guó)科學(xué)家及優(yōu)秀的準(zhǔn)博士后研究人員提供在英國(guó)工作兩年的機(jī)會(huì)，并且申請(qǐng)者在兩年任期之后可能有資格獲得連續(xù)十年、每年6000英鎊的資助金（劉洋，2014）。類似政府提供的獎(jiǎng)項(xiàng)還有“伊麗莎白女王工程獎(jiǎng)”、“高級(jí)人才獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目”等。此外，英國(guó)商業(yè)創(chuàng)新技能部還資助三個(gè)英國(guó)獨(dú)立的國(guó)家研究院項(xiàng)目來(lái)鼓勵(lì)不同領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)的開發(fā)及使用。

三是形成并不斷優(yōu)化發(fā)展性評(píng)價(jià)理念，促進(jìn)評(píng)價(jià)者和被評(píng)價(jià)對(duì)象雙方共同發(fā)展。文獻(xiàn)研究表明，英國(guó)是發(fā)展性評(píng)價(jià)理念的發(fā)源地之一，其主要指評(píng)價(jià)者和評(píng)價(jià)對(duì)象通過(guò)雙向的、積極的、建設(shè)性的評(píng)議，既兼顧組織目標(biāo)，又促進(jìn)評(píng)價(jià)對(duì)象不斷發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)雙方共同目標(biāo)的過(guò)程（望俊成，2013）。這一評(píng)價(jià)理念是一種雙向交互評(píng)價(jià)方式，強(qiáng)調(diào)整體和個(gè)體同等重要及相互之間的平衡發(fā)展，過(guò)程中也更關(guān)注評(píng)價(jià)對(duì)象的發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新能力以及個(gè)體差異，并且除了評(píng)價(jià)本身之外，還注重發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

（三）德國(guó)科技人才政策體系

早在21世紀(jì)初，德國(guó)政府就關(guān)注到人才大量流失的問(wèn)題，并就此設(shè)計(jì)各類引才育才政策，頗有成效，主要有以下幾點(diǎn)。

一是設(shè)立國(guó)際知名獎(jiǎng)項(xiàng)，重金吸引海外高端人才。德國(guó)設(shè)有若干國(guó)際人才引進(jìn)獎(jiǎng)項(xiàng)，例如萊布尼茨獎(jiǎng)、洪堡教席獎(jiǎng)、索菲亞獎(jiǎng)等。其中，洪堡教席獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金最高有500萬(wàn)歐元，可用作勞務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、科研人員招募等支出。萊布尼茨獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金也能在7年內(nèi)完全自主使用并且其中一部分也能用于發(fā)放科研人員的工資。這些獎(jiǎng)項(xiàng)的設(shè)置不但給引進(jìn)人才在項(xiàng)目研究時(shí)提供最大限度的自由，也為人才提供了一份在國(guó)際上具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪水以保障其研究期間的家庭、教育、醫(yī)療等開銷，最大程度地幫助研究人員盡可能無(wú)后顧之憂全身心地留在德國(guó)投入研究。

二是移民政策助力海外人才引進(jìn)。2012年，德國(guó)為了吸引更多的科技人才來(lái)德工作，推出了“藍(lán)卡”簽證政策，該簽證主要發(fā)放對(duì)象為非歐盟國(guó)家的留學(xué)生，一旦他們?cè)诘聡?guó)找到一份不低于4.3萬(wàn)歐元的工作即可獲得簽證，藍(lán)卡首次簽發(fā)一般為4年。此外，藍(lán)卡還可為高端科技人才特設(shè)“綠色通道”，比如，一旦沒有德國(guó)人申請(qǐng)某個(gè)面向高端人才的職位，則外國(guó)人就能申請(qǐng)，如若應(yīng)聘成功，簽證即可走“綠色通道”，縮短審批流程。

三是發(fā)展職業(yè)教育體系，培養(yǎng)特色科技人才。德國(guó)除了傳統(tǒng)意義上的通過(guò)大學(xué)教育培養(yǎng)科研人才之外，另一條路徑就是完成普通中學(xué)教育后進(jìn)入各行業(yè)相關(guān)的職業(yè)學(xué)校，畢業(yè)后直接就業(yè)。德國(guó)眾多企業(yè)與職業(yè)學(xué)校緊密合作，在教學(xué)中融入實(shí)操訓(xùn)練，大大提高了學(xué)生的職業(yè)素養(yǎng)和就業(yè)率，降低了企業(yè)在培訓(xùn)上的投入，同時(shí)也提高了企業(yè)的生產(chǎn)效率（賈銘，2004）。

（四）日本科技人才政策體系

早在2002年和2003年日本總務(wù)省、文部科學(xué)省及經(jīng)團(tuán)聯(lián)就聯(lián)合對(duì)日本整體科研情況做了相關(guān)調(diào)查和研究，三個(gè)部門均指出日本科技競(jìng)爭(zhēng)力不足的問(wèn)題，而其中主要原因之一是科技人才的量與質(zhì)的不足（李敏，2022）。因此，日本政府為了在日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，通過(guò)各種政策和模式培養(yǎng)和吸引優(yōu)秀科技人才在日本工作。

一是政府政策導(dǎo)向吸引留學(xué)生及外國(guó)研究人員。從2005起日本政府就通過(guò)延長(zhǎng)簽證時(shí)間的方式為留學(xué)生及國(guó)外研究人員留日提供便利。2020年4月，日本政府出臺(tái)了向持有日本合法中長(zhǎng)期簽證的在日外國(guó)人，每人發(fā)放10萬(wàn)日元疫情補(bǔ)助金的政策，發(fā)放對(duì)象包括在日留學(xué)生及工作的外國(guó)人（李敏，2022）。此外，日本政府聯(lián)合JST推出的“外國(guó)研究人員招聘計(jì)劃”“海外特別研究員制度”等，不但在物質(zhì)上給予科研人員支持，通過(guò)高薪吸引和聘請(qǐng)世界一流的科技人員，并在科研部門推行以英語(yǔ)為工作語(yǔ)言的制度（朱光明，2008）。

二是積極培養(yǎng)青年優(yōu)秀科技人才。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)由“技術(shù)立國(guó)”向“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新立國(guó)”轉(zhuǎn)變，先后提出了“240萬(wàn)科技人才開發(fā)綜合推進(jìn)計(jì)劃”“新興領(lǐng)域人才培養(yǎng)計(jì)劃”“科學(xué)技術(shù)人才培養(yǎng)綜合計(jì)劃”。僅2003年一年內(nèi)，就有12所國(guó)立大學(xué)增設(shè)了40多個(gè)理工類研究專業(yè)，開設(shè)了眾多專注培養(yǎng)學(xué)生科研創(chuàng)新能力相關(guān)的新課程。日本政府還大幅度增加面向青年科技人才的科研經(jīng)費(fèi)，在“第三期科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃（2006—2010）”中就把人才培養(yǎng)作為社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一，并將科研經(jīng)費(fèi)投入重點(diǎn)放在了“人”上。此外，日本政府還鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)設(shè)立博士后研究基金等以此來(lái)引導(dǎo)全社會(huì)參與本土優(yōu)秀人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備上。

三是分層考核的科技人才評(píng)價(jià)方法。日本出臺(tái)了一系列政策來(lái)進(jìn)行人才評(píng)價(jià)，其中，分層考核法是日本在科技人才評(píng)價(jià)評(píng)估采用的主要形式，通過(guò)不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核打分后匯總分析，得出結(jié)果。通過(guò)量化方式可以更客觀地展現(xiàn)被考核人才的具體情況，同時(shí)，量化指標(biāo)也可根據(jù)不同的崗位和工作性質(zhì)靈活調(diào)整。另外，日本政府通過(guò)對(duì)政策實(shí)施全流程的管理，及時(shí)掌握政策實(shí)施相關(guān)數(shù)據(jù)及情況并做出相應(yīng)的調(diào)整，有助于考核機(jī)制的充分發(fā)揮和政策更好地實(shí)施。

二、我國(guó)科技人才引育政策存在的問(wèn)題、主要困境及建議

目前，全球科技競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)達(dá)到了空前激烈的程度，世界各國(guó)對(duì)新技術(shù)引領(lǐng)新經(jīng)濟(jì)格局的變化異常敏感，圍繞前沿技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)、產(chǎn)品和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)與日俱增，背后是科研投入和科技人力資源投入的競(jìng)爭(zhēng)。各國(guó)對(duì)科技人才的重視程度和戰(zhàn)略性資源儲(chǔ)備的認(rèn)識(shí)也已達(dá)到了空前的高度，以國(guó)家形態(tài)出現(xiàn)的人才爭(zhēng)奪，充分說(shuō)明人才尤其是科技人才已是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的決定性戰(zhàn)略資源。

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)科技人才政策在引才精準(zhǔn)、育才成效、用才有效、戰(zhàn)略導(dǎo)向、協(xié)同融通等方面還存在需要破局思考的方面。

（一）科技人才基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性支撐制度需頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)布局

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立起分類分層、比較完整的科技人才政策體系，但對(duì)標(biāo)“教育強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)”建設(shè)目標(biāo)任務(wù)中的發(fā)揮基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性支撐作用，制度政策設(shè)計(jì)上還缺乏系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略導(dǎo)向，時(shí)代機(jī)遇變化日新月異，與此相適應(yīng)的政策設(shè)計(jì)也應(yīng)適時(shí)調(diào)整。當(dāng)前我國(guó)各部門、各地方科技人才政策的系統(tǒng)性和內(nèi)容聯(lián)動(dòng)有待進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)在是政出多門，政策趨同，政策配套細(xì)則不完善，新舊政策銜接兼容性不足，體系碎片化等問(wèn)題存在。

同時(shí)，政策實(shí)施中縱向貫徹、橫向協(xié)調(diào)的機(jī)制仍需優(yōu)化，落實(shí)科技人才政策的主體是地方政府，地方治理效能與國(guó)家戰(zhàn)略使命任務(wù)銜接貫徹落實(shí)需適時(shí)調(diào)整人才政策導(dǎo)向，科技人才政策體系需對(duì)標(biāo)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化人才政策，突出國(guó)家戰(zhàn)略使命導(dǎo)向。

（二）科技人才引育政策需更加開放、更加多樣、更加關(guān)注人才成長(zhǎng)全周期

目前，我國(guó)科技人才引育工作特別是海外引才工作面臨著種種不確定性，新的地緣政治事件帶來(lái)的不確定性、中美科技安全人才安全對(duì)抗帶來(lái)的不確定性和后疫情時(shí)代國(guó)際交流合作新范式帶來(lái)的不確定性并存。這對(duì)中國(guó)的科技、經(jīng)濟(jì)乃至人才流動(dòng)都產(chǎn)生了一定的影響。一方面，我國(guó)在對(duì)外人才引進(jìn)中常常出現(xiàn)一次性補(bǔ)貼或科研基金獎(jiǎng)勵(lì)等過(guò)于單一的政策，以至于人才引進(jìn)效果不理想；另一方面，我們也需順應(yīng)形勢(shì)，放眼全球，關(guān)注重點(diǎn)國(guó)別和重點(diǎn)領(lǐng)域人才引進(jìn)培養(yǎng)，如烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致的人才流動(dòng)既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇，我國(guó)必須慎重考慮和世界各國(guó)，尤其是與歐洲國(guó)家保持良好穩(wěn)定的關(guān)系，在力所能及的范圍內(nèi)保持國(guó)際科技合作與交流，鞏固引進(jìn)海外高層次科技人才的戰(zhàn)略空間。

科技人才工作重心從“聚”到“育”，要求引育政策重點(diǎn)關(guān)注人才成長(zhǎng)的全周期，造就國(guó)家戰(zhàn)略人才力量，建設(shè)科技領(lǐng)軍團(tuán)隊(duì)，打造一支結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量龐大，金字塔塔基更厚、塔尖更尖的科技人才隊(duì)伍，按照不同人才類別的成長(zhǎng)路徑設(shè)計(jì)全周期的人才政策，以用為主，邊用邊成長(zhǎng)，全面提高人才自主培養(yǎng)質(zhì)量，著力造就拔尖創(chuàng)新人才，培養(yǎng)造就大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人才，這是在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位的關(guān)鍵之舉，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

（三）支持青年科技人才成長(zhǎng)壯大的政策需強(qiáng)化

從發(fā)達(dá)國(guó)家科技人才政策和做法上看，科研資助都把青年科技人才作為重點(diǎn)關(guān)注人群，且資助形式多樣。相較之，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)青年科技人才特別是從事科學(xué)研究基礎(chǔ)研究的青年人才，激勵(lì)評(píng)價(jià)政策等體制機(jī)制還未完善。一是對(duì)于青年科技人才政策體系的設(shè)計(jì)系統(tǒng)性、整體性不足，對(duì)于青年科技人才的培養(yǎng)政策缺乏前瞻性，以至于在核心科技領(lǐng)域和“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域人才儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。二是支持青年科技人才脫穎而出挑大梁唱主角的政策設(shè)計(jì)還不明顯，協(xié)調(diào)效果不突出，很多時(shí)候仍存在論資排輩現(xiàn)象，對(duì)青年人才晉升成長(zhǎng)不夠重視仍然是目前存在的主要問(wèn)題。

（四）科技人才生態(tài)和創(chuàng)新環(huán)境氛圍營(yíng)造還不夠濃厚

除了人才出入境、獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃、多方引才用才等手段，發(fā)達(dá)國(guó)家科技人才工作的另一條主要經(jīng)驗(yàn)路徑是依托重要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域打造創(chuàng)新載體、營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境吸引培養(yǎng)人才。厚植創(chuàng)新事業(yè)熱土和人才生態(tài)熱土，才能栽得梧桐引鳳來(lái)。當(dāng)前，適合人才創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境有待完善。不論哪類人才，選擇一個(gè)城市（地區(qū)）工作、生活一定會(huì)考慮適宜性、便利性。對(duì)標(biāo)創(chuàng)新型前列國(guó)家和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)前我國(guó)的科技人才生態(tài)環(huán)境仍有明顯的短板，特別是發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)化問(wèn)題，一線城市居高的生活成本，二、三線城市不甚開放便利的條件，成為制約科技人才發(fā)展的因素。

同時(shí)，科技人才發(fā)揮效用的配套政策也有待完善。如從海外引進(jìn)的科技人才申請(qǐng)項(xiàng)目難且程序復(fù)雜，缺乏英文指南，語(yǔ)言配套不全。對(duì)標(biāo)全球高水平創(chuàng)新型國(guó)家，科技人才政策的精準(zhǔn)性、配套性和服務(wù)專業(yè)化等還不夠。