美國科技政策演化對創(chuàng)新體系的作用分析及相關(guān)思考

錢翰博，馬祥濤，趙青，于進(jìn)

（1.國防科工局軍工項(xiàng)目審核中心；2.大連理工大學(xué)力學(xué)系；3.東北大學(xué)冶金學(xué)院）

美國自建國起，歷經(jīng)240余年，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、引進(jìn)和培育人才為科技創(chuàng)新提供了雙輪驅(qū)動，加之政府和市場交替主導(dǎo)、協(xié)同作用，并隨國內(nèi)外形勢動態(tài)調(diào)整科技政策，形成了強(qiáng)大的國家科技創(chuàng)新體系。本文通過梳理美國科技政策的歷史沿革、演化特點(diǎn)和對創(chuàng)新體系的作用，以史為鑒，為我們建設(shè)好國防科技創(chuàng)新體系提供啟示。

一、美國科技創(chuàng)新政策歷史沿革

在美國建國后到南北戰(zhàn)爭期間，漢密爾頓主義（大政府、小市場）戰(zhàn)勝了杰斐遜主義（小政府、大市場），政府投入巨資建設(shè)基礎(chǔ)科研設(shè)施，通過引進(jìn)—消化—改良的做法，加速形成科技創(chuàng)新體系。一戰(zhàn)、二戰(zhàn)期間，美國抓住機(jī)會大力發(fā)展軍事科技，從歐洲挖掘科技人才（尤其是猶太科學(xué)家），為戰(zhàn)后美國在科技領(lǐng)域超越歐洲，奪取全球科技領(lǐng)先地位起到了決定性作用。

20世紀(jì)70年代，美國的科技創(chuàng)新活動主要由大公司與聯(lián)邦政府主導(dǎo)，并進(jìn)一步加強(qiáng)了對科研的投入力度，許多軍用技術(shù)被轉(zhuǎn)往民用領(lǐng)域，促使美國引領(lǐng)了以信息和通信技術(shù)為代表的第五次技術(shù)革命。20世紀(jì)70年代至90年代，面對日本和西歐在高科技領(lǐng)域的競爭，美國政府推出了研發(fā)稅收減免、降低資本收益和公司稅率等一系列改革政策支持工業(yè)創(chuàng)新。

克林頓政府時(shí)期，成立了用來協(xié)調(diào)重大科技計(jì)劃的內(nèi)閣級別的國家科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC），明確由總統(tǒng)科技政策辦公室（OSTP）統(tǒng)籌全國科技政策，實(shí)施了科技創(chuàng)新“新政”，核心是將科學(xué)擺在優(yōu)先位置，將技術(shù)定位為經(jīng)濟(jì)增長的引擎，強(qiáng)調(diào)科學(xué)和技術(shù)要契合國家戰(zhàn)略目標(biāo)。小布什政府時(shí)期，提出“重視科技，有效決策”，確?！靶畔⒒A(chǔ)上美國科技領(lǐng)先地位”，為此增加基礎(chǔ)研究投入力度，重視國防軍事科技發(fā)展，加強(qiáng)反恐和國土安全科技力量部署。奧巴馬政府時(shí)期，依靠科技創(chuàng)新體系優(yōu)化，重振美國經(jīng)濟(jì)，主要包括：注重科技創(chuàng)新體系的頂層設(shè)計(jì)，突出政府對科技創(chuàng)新的導(dǎo)向作用；加強(qiáng)對創(chuàng)新基礎(chǔ)要素的投入力度，確保美國科技創(chuàng)新的持久活力；大幅減少國防開支，著力提升國防科技投入產(chǎn)出效益。另外，在對華科技合作上，從初期的“合作+限制”逐步轉(zhuǎn)向后期“遏制”為主。

特朗普政府時(shí)期，將科技與國家安全的關(guān)系作為美國科技創(chuàng)新體系改革重點(diǎn)，采取了以下措施：弱化政府干預(yù)職能，精簡科研管理行政機(jī)構(gòu)；削減非國防領(lǐng)域預(yù)算；聚焦創(chuàng)新鏈后端，重視技術(shù)成果轉(zhuǎn)化；擴(kuò)大高技能移民規(guī)模，加大低技能移民限制；對華“全面遏制”，繼續(xù)加大科技封鎖力度。

拜登上臺后，科技創(chuàng)新政策更加注重美國基礎(chǔ)創(chuàng)新能力提升和綜合創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化，重新重視基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新人才培養(yǎng)，布局前沿領(lǐng)域，加強(qiáng)與盟友科技合作，加大對華科技打壓，維護(hù)美國全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位。

二、美國政府科技創(chuàng)新政策演化特點(diǎn)

縱觀美國科技創(chuàng)新政策和體系發(fā)展歷程，圍繞人才與經(jīng)濟(jì)、政府與市場之間關(guān)系，歷屆政府因時(shí)而動、隨勢而制，主要體現(xiàn)出以下三個特點(diǎn)。

（一）經(jīng)濟(jì)與人才雙輪驅(qū)動

克林頓提出“技術(shù)是經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)，科學(xué)是發(fā)動機(jī)的燃動力”，奧巴馬強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)的問題需要科技的發(fā)展來解決”。美國科技創(chuàng)新體系遵循“經(jīng)濟(jì)問題科技解決，科技問題人才解決，人才問題經(jīng)濟(jì)解決”的大邏輯。當(dāng)然，科技、經(jīng)濟(jì)、人才三者不是簡單的線性、單向關(guān)系，而是立體的、交互的，構(gòu)成的“經(jīng)濟(jì)—科技—經(jīng)濟(jì)”“人才—科技—人才”雙輪循環(huán)體系，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、耦合互補(bǔ)（見圖1）。

圖1 基于科技、經(jīng)濟(jì)、人才的美國科技創(chuàng)新體系關(guān)系圖

首先，看“經(jīng)濟(jì)—科技—經(jīng)濟(jì)”?？萍己徒?jīng)濟(jì)是相互促進(jìn)的?？焖偾掖笠?guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證美國有足夠財(cái)力持續(xù)投入科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展前沿基礎(chǔ)研究探索、收購全球先進(jìn)技術(shù)，也為新理論、新技術(shù)提供了良好的應(yīng)用場景和寬松的試錯空間。同時(shí)，科技創(chuàng)新也是經(jīng)濟(jì)問題的解決方案，是藍(lán)海市場的活水之源。需求不僅是用來滿足的，也可以是用來創(chuàng)造的。美國政府長期支持新興技術(shù)和前沿技術(shù)發(fā)展，開辟新領(lǐng)域、制定新規(guī)則，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，擺脫大國競爭的“貼身肉搏戰(zhàn)”，帶動美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

其次，看“人才—科技—人才”。人才是科技的重要載體，也是科技發(fā)展的源動力，一流的人才基礎(chǔ)是保證美國科技創(chuàng)新體系持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量輸出高科技成果的主要原因。反過來，科技為人才的持續(xù)培養(yǎng)提供土壤，會促進(jìn)高校教育、科研范式的變革和新學(xué)科的發(fā)展；此外高水平的科技環(huán)境會形成良性的內(nèi)部競爭驅(qū)動力，促進(jìn)人才爭奪科技高地。

（二）政府和市場交替主導(dǎo)

美國科技創(chuàng)新體系背后有一只健壯的政府之手，政府在基礎(chǔ)研究、科研基礎(chǔ)設(shè)施、政策環(huán)境等方面提供相對穩(wěn)定的公共服務(wù)，主動承擔(dān)企業(yè)無力或不愿承擔(dān)的長周期、高風(fēng)險(xiǎn)、大投入、低回報(bào)工作。同時(shí)，美國市場對科技創(chuàng)新也起到至關(guān)重要的推動作用，但政府和市場的作用并非齊頭并進(jìn)的，因受科技創(chuàng)新周期等因素影響，二者交替發(fā)揮主導(dǎo)作用。

在科技創(chuàng)新周期前半段，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府的作用突出表現(xiàn)在對國家創(chuàng)新能力的塑造，如新建科研機(jī)構(gòu)、增加財(cái)政研發(fā)經(jīng)費(fèi)規(guī)模等，面向中長期的技術(shù)發(fā)展做儲備；企業(yè)則通過市場競爭促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，擴(kuò)大新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能。在后半段，企業(yè)積極發(fā)揮市場主體作用，加速開展技術(shù)改進(jìn)、產(chǎn)能轉(zhuǎn)換、兼并重組等活動；政府作用逐漸淡化，主要體現(xiàn)對創(chuàng)新體系的調(diào)整以更好地促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，如促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、加速技術(shù)擴(kuò)散等。當(dāng)市場資源配置趨于穩(wěn)定時(shí)，政府又會再次發(fā)揮全局統(tǒng)籌、整體協(xié)調(diào)的配置作用，使得產(chǎn)業(yè)能夠良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）基于國內(nèi)外形勢不斷調(diào)整

美國為應(yīng)對美蘇爭霸、日德追趕、中國崛起，不斷在合作與遏制中調(diào)整科技發(fā)展的平衡點(diǎn)，在利己與排他中尋求自身利益的最大化，鉤織了一張張動因不同卻目標(biāo)相似的科技合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。

每當(dāng)面對強(qiáng)大的外部競爭壓力，美國政府在組織動員國家科技力量方面的戰(zhàn)略主導(dǎo)作用就會被激發(fā)，如美蘇爭霸背景下，從設(shè)立科研管理機(jī)構(gòu)、建立國家實(shí)驗(yàn)室等多方面，美國政府迅速強(qiáng)化了科技創(chuàng)新體系。外界壓力一旦減弱或者消失，美國政府對科技創(chuàng)新的關(guān)注度就會下降，科技創(chuàng)新體系中“他組織”和“自組織”天平就會向后者傾斜。在“自組織”情況下，科技創(chuàng)新體系的主導(dǎo)因素將恢復(fù)到經(jīng)濟(jì)自由主義思想下的市場競爭，政府則主要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。

從美國兩黨政治看，共和黨和民主黨對科技創(chuàng)新重要性的認(rèn)識沒有本質(zhì)分歧。相對而言，羅斯福、肯尼迪、克林頓、奧巴馬、拜登等民主黨總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，科技創(chuàng)新政策普適性色彩較濃。艾森豪威爾、里根、特朗普等共和黨總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，對創(chuàng)新鏈前端關(guān)注度不高，但在外界壓力下，會應(yīng)激性加強(qiáng)科技創(chuàng)新能力。

三、關(guān)于美國科技創(chuàng)新政策與體系的思考

當(dāng)今中美博弈大環(huán)境下，“美國優(yōu)先”“科技脫鉤”“小院高墻”等科技民族主義甚囂塵上，我們需要以史為鑒，梳理美國科技創(chuàng)新政策與體系的發(fā)展歷程和演化特點(diǎn)，深入分析變革背后的推動因素。主要有以下幾點(diǎn)思考：

（一）供給側(cè)與需求側(cè)兩端共進(jìn)

美國科技創(chuàng)新包括兩個相向而行的演進(jìn)路徑。一是基于科學(xué)發(fā)現(xiàn)端的“供給側(cè)”路徑，即基礎(chǔ)研究（科學(xué)家：科學(xué)發(fā)現(xiàn)）—應(yīng)用基礎(chǔ)研究（科學(xué)家或工程師：應(yīng)用研發(fā)）—關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)（工程師：技術(shù)發(fā)明）—工程化集成與驗(yàn)證（工程師或企業(yè)家：產(chǎn)品化設(shè)計(jì)）—商業(yè)化應(yīng)用（企業(yè)家：滿足市場需求），如量子通信。二是基于市場需求端的“需求側(cè)”路徑。市場洞見（企業(yè)家：發(fā)現(xiàn)需求）—產(chǎn)品或項(xiàng)目策劃（企業(yè)家：產(chǎn)品規(guī)劃）—產(chǎn)品開發(fā)（工程師：技術(shù)攻關(guān)）—科學(xué)研究支撐（科學(xué)家：科學(xué)難題破解）—工程化集成與驗(yàn)證（工程師或企業(yè)家：產(chǎn)品化設(shè)計(jì)）—商業(yè)化應(yīng)用（企業(yè)家：滿足市場需求），如5G技術(shù)。

強(qiáng)化“供給側(cè)”演進(jìn)路徑，支持基礎(chǔ)研究發(fā)展，具有國家長期戰(zhàn)略意義；重視“需求側(cè)”演進(jìn)路徑，以市場需求為牽引，具有現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義。供給側(cè)薄弱，科學(xué)技術(shù)資源就短缺；進(jìn)路不通暢，難以發(fā)揮驅(qū)動作用。需求側(cè)薄弱，科學(xué)技術(shù)資源無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；進(jìn)路不暢，難以獲得科技支撐。因此，我國科技創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展道路必須考慮長期戰(zhàn)略發(fā)展和短期成果轉(zhuǎn)化利益的平衡關(guān)系，兼顧兩條路徑，不可偏廢。

（二）科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合統(tǒng)一

一方面，美國對創(chuàng)新的理解很長一段時(shí)間局限于科學(xué)和技術(shù)本身的突破，忽視了經(jīng)濟(jì)性和實(shí)用性，被諷刺“熱衷于搞小玩意兒”，忽視制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、生產(chǎn)創(chuàng)新、營銷創(chuàng)新，使科學(xué)技術(shù)與市場經(jīng)濟(jì)脫節(jié)。二戰(zhàn)之后，日本堅(jiān)信“技術(shù)要在離產(chǎn)品最近的地方下功夫”，日本的快速追趕迫使美國重新審視科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，極大地刺激了美國此后科技創(chuàng)新體系的戰(zhàn)略布局，形成了如今“經(jīng)濟(jì)—科技—經(jīng)濟(jì)”循環(huán)。

另一方面，美國傳統(tǒng)的冷戰(zhàn)思維模式和重軍用、輕民用的科技政策帶來了持續(xù)影響。美國一直以“世界警察”自居，實(shí)施全球霸權(quán)主義戰(zhàn)略與國民經(jīng)濟(jì)軍事化。里根政府時(shí)代，美國50%以上研究經(jīng)費(fèi)用于軍工綜合體，最優(yōu)秀的科學(xué)家與工程師大部分從事武器系統(tǒng)的開發(fā)與研制。而對民用工業(yè)的研究與開發(fā)相對輕視，使美國制造業(yè)國際競爭力一度瀕臨危機(jī)，科技創(chuàng)新持久力顯露疲態(tài)。這也正是奧巴馬政府掀起“再工業(yè)化”浪潮的根本所在。

因此，我國應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和自由探索“兩條腿走路”，推進(jìn)“戰(zhàn)略導(dǎo)向體系化”“前沿導(dǎo)向探索性”“市場導(dǎo)向應(yīng)用型”基礎(chǔ)研究，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)、軍事、民生、文化的多元融合統(tǒng)一發(fā)展。

（三）國會是科技政策波動的穩(wěn)定器

美國的選舉制度決定了兩黨因政見不合拒絕執(zhí)行，甚至徹底推翻前任政策的情況屢屢發(fā)生，對科技創(chuàng)新體系的戰(zhàn)略規(guī)劃和持續(xù)完善埋下了巨大不安定因素。但如果相關(guān)政策涉及國會立法，那么總統(tǒng)無法直接修改法案，需要尋求國會中本黨盟友的支持，而這并不容易辦到。美國的國會立法程序相當(dāng)復(fù)雜且充分體現(xiàn)分權(quán)制衡原則，一個法案頒布需要兩院均表決通過，且法案內(nèi)容需與草案內(nèi)容完全一致，這相當(dāng)于在激烈的黨派競爭中間加了一個穩(wěn)定器，使美國科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建能夠基本平穩(wěn)，呈現(xiàn)“螺旋上升”“收斂演化”的特點(diǎn)。

因此，我國要堅(jiān)持基礎(chǔ)研究的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究的前瞻性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性布局，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策支持，推動基礎(chǔ)研究實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）人才戰(zhàn)略是科技創(chuàng)新體系核心

美國科技創(chuàng)新得以長期保持持久動力的關(guān)鍵核心不在于一味地打壓和遏制競爭對手，而是在于加強(qiáng)自身強(qiáng)大科研創(chuàng)新能力建設(shè)，尤其是對人才等科技創(chuàng)新要素的高度重視與長期布局。總體來看，美國科技人才來源主要包括人才引進(jìn)和本土培養(yǎng)兩種方式，不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)有所差異。

人才引進(jìn)方面，一是在工業(yè)化早期通過頒布專利法、成立專利局、提供稿酬高薪等方式，從英國等歐洲國家招募技術(shù)人才，通過人才引進(jìn)推動本國工業(yè)化進(jìn)程。二是戰(zhàn)爭年代尤其是二戰(zhàn)期間，美國因其穩(wěn)定的生活環(huán)境、良好的科研設(shè)施、優(yōu)厚的科研待遇，吸引了大批歐洲流亡科學(xué)家赴美工作，這是美國抓住的最大的人才引進(jìn)機(jī)遇。三是制定大量移民法案，推動科技人才源源不斷地輸入美國。

本土培養(yǎng)方面，一是興辦技術(shù)性教育。如南北戰(zhàn)爭期間頒布了《莫里爾法案》，鼓勵各州興辦農(nóng)工學(xué)院，培養(yǎng)出大量的工農(nóng)業(yè)技術(shù)人才。二是興辦現(xiàn)代大學(xué)。19世紀(jì)末期創(chuàng)辦以約翰·霍普金斯大學(xué)為代表的研究型大學(xué)，首創(chuàng)將本科生教育（傳授知識）與研究生教育（生產(chǎn)知識）分開的模式，為美國培養(yǎng)了第一批高素質(zhì)科學(xué)人才。三是利用引進(jìn)人才培養(yǎng)本土人才。二戰(zhàn)爆發(fā)以后，大量科學(xué)家涌入美國，恰逢美國現(xiàn)代大學(xué)辦學(xué)模式改革基本完成，為高技術(shù)人才提供了大量教職崗位，培養(yǎng)出的青年人才繼續(xù)投身美國科研和教育事業(yè)，形成了人才梯隊(duì)的循環(huán)流動，實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)外人才資源的有益整合。

美國“虹吸效應(yīng)”實(shí)際是人才的“自我搬運(yùn)”，“吸漿抽髓”“聚天下英才而用”不僅滋養(yǎng)了美國的創(chuàng)新沃土，也讓其他國家的人才堤壩警報(bào)長鳴，“拆東墻補(bǔ)西墻”拉開了東西方科技實(shí)力差距。人才問題不同于經(jīng)濟(jì)問題，不是“你高我低”，而是“你有我無”?！盀檎l培養(yǎng)人”“塑造什么樣的神”是我們需要深思的問題。因此，我國應(yīng)完善優(yōu)化科技人才培養(yǎng)機(jī)制，打造體系化、高層次基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)平臺，加大各類人才計(jì)劃對基礎(chǔ)研究的支持力度，推進(jìn)高水平科技人才的“引培留育用”。