提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性的思考和建議

■文/喬黎黎（國(guó)家發(fā)展改革委創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中心）

2020年4月，中共中央政治局召開會(huì)議首次將“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”作為“六?！敝?。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，必須維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的全球公共產(chǎn)品屬性，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在關(guān)鍵時(shí)刻不能掉鏈子，要在關(guān)系國(guó)家安全的領(lǐng)域和節(jié)點(diǎn)構(gòu)建自主可控、安全可靠的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系。本文分析我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定面臨的突出問題，提出保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性發(fā)展的思路和政策建議。

一、我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定還存在突出問題

在當(dāng)前復(fù)雜國(guó)際環(huán)境下，美國(guó)主導(dǎo)的西方國(guó)家在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上的“去中國(guó)化”政策，疫情后跨國(guó)公司短鏈化、分散化、近岸采購(gòu)等趨勢(shì)，對(duì)全球分工體系產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。我國(guó)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系還不健全，在關(guān)系安全發(fā)展的領(lǐng)域還存在短板，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)發(fā)展不夠充分等都制約了我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。

（一）從主體水平看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈主體還不夠強(qiáng)

當(dāng)前供應(yīng)鏈分工格局形成了發(fā)達(dá)國(guó)家以跨國(guó)企業(yè)“鏈主企業(yè)”位勢(shì)在全球供應(yīng)鏈體系占據(jù)“高端優(yōu)勢(shì)”。龍頭企業(yè)對(duì)于控制產(chǎn)業(yè)鏈全球話語權(quán)、穩(wěn)定供應(yīng)鏈至關(guān)重要。歷史上，日本對(duì)美半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)失利，在很大程度上是由于索尼、東芝等終端產(chǎn)品龍頭企業(yè)在制裁下較大受損，進(jìn)而喪失了對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中上游創(chuàng)新的控制權(quán)。當(dāng)前美國(guó)如法炮制，采用實(shí)體清單等方式精準(zhǔn)打擊我國(guó)龍頭企業(yè)，阻礙我國(guó)關(guān)鍵行業(yè)龍頭企業(yè)向全球產(chǎn)業(yè)鏈高端邁進(jìn)。我國(guó)在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上位于技術(shù)中樞和市場(chǎng)中樞的企業(yè)還不多，國(guó)內(nèi)“鏈主”企業(yè)創(chuàng)新能力還不夠強(qiáng)，能夠解決產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈條上基礎(chǔ)行業(yè)、細(xì)分行業(yè)專項(xiàng)技術(shù)“卡脖子”問題的隱形冠軍企業(yè)還較為缺乏。

（二）從要素能力看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈根基還不夠牢

一是核心技術(shù)受制于人。習(xí)近平總書記在兩院院士大會(huì)上指出，“我國(guó)基礎(chǔ)科學(xué)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)短板依然突出”。當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)處于全球價(jià)值鏈的中高端產(chǎn)品不足；即便是具有整機(jī)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的“長(zhǎng)板”行業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈上游的材料、設(shè)備和中游的部件系統(tǒng)，往往也是嚴(yán)重依賴進(jìn)口。工業(yè)軟件需要和汽車、鋼鐵、化工等行業(yè)復(fù)雜工業(yè)流程相適應(yīng)，從技術(shù)突破的“能用”到市場(chǎng)替代的“可用”“好用”難度更大。當(dāng)前技術(shù)攻關(guān)取得突破后，居于生態(tài)鏈頂端的跨國(guó)企業(yè)往往以降價(jià)、系列產(chǎn)品斷供等方式，延緩我國(guó)技術(shù)迭代節(jié)奏。二是關(guān)鍵人才缺乏以及流動(dòng)受阻。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵資源是人才。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)關(guān)鍵領(lǐng)域人才總量缺口大，更缺乏在世界優(yōu)秀企業(yè)中歷練的人才。美國(guó)智庫(kù)CSET甚至估算了中國(guó)境外工作的頂級(jí)半導(dǎo)體設(shè)備公司的中國(guó)員工總數(shù)，從而建議精準(zhǔn)盯防“通過人才流動(dòng)帶來的隱形專有技術(shù)轉(zhuǎn)讓”。三是金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖能力待提升。當(dāng)前，金融監(jiān)管政治化工具化，而我國(guó)金融系統(tǒng)在加強(qiáng)防控對(duì)沖金融風(fēng)險(xiǎn)、支撐產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性提升等方面還有很大提升空間。四是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)安全亟待維護(hù)。數(shù)據(jù)資源是數(shù)字時(shí)代的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性核心資源，當(dāng)前美西方通過政治施壓、反補(bǔ)貼等手段，強(qiáng)制介入企業(yè)供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)等敏感信息，直接使我國(guó)龍頭企業(yè)研發(fā)進(jìn)程信息暴露在外。

（三）從戰(zhàn)略層面看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同還不夠足

美西方政府一直持續(xù)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合發(fā)展同步管控。對(duì)比來看，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈還較為割裂。一是我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)不足。全球供應(yīng)鏈戰(zhàn)略布局與我國(guó)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展水平不匹配、對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)全球布局的保障還不夠，“國(guó)貨國(guó)運(yùn)”還有不小差距。我國(guó)在重點(diǎn)大宗物資方面進(jìn)口量大、對(duì)外依存度高，但定價(jià)權(quán)、貿(mào)易權(quán)和運(yùn)輸權(quán)方面相對(duì)較弱。二是國(guó)際戰(zhàn)略通道和規(guī)則的構(gòu)建能力尚待提升。我國(guó)海運(yùn)仍過于依賴傳統(tǒng)通道。目前進(jìn)口企業(yè)對(duì)運(yùn)輸權(quán)益重視度不高，共同承擔(dān)運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)意愿弱，經(jīng)常主動(dòng)或被動(dòng)放棄進(jìn)口運(yùn)輸責(zé)任和權(quán)益。三是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈保障不足。在原有國(guó)際大分工下，集成電路和生物醫(yī)藥所用?；?、專業(yè)冷鏈等供應(yīng)鏈專業(yè)環(huán)節(jié)由技術(shù)引領(lǐng)國(guó)家的專業(yè)性公司掌握，而我國(guó)專業(yè)供應(yīng)鏈企業(yè)還不夠強(qiáng)，與高技術(shù)企業(yè)聯(lián)系還不夠緊密，我國(guó)航空運(yùn)輸對(duì)高端產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈保障不足，對(duì)于高技術(shù)關(guān)鍵部件保障銜接的貨物貿(mào)易制度還有待健全。四是跨區(qū)域供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)力度弱。資本、人才等生產(chǎn)要素市場(chǎng)流動(dòng)仍存在較大的分割效應(yīng)。跨區(qū)域生產(chǎn)流通還存在管理機(jī)制和政策不協(xié)同，分割化的區(qū)域行政管理仍制約著超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮。

二、如何看待我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定命題

近十多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在WTO規(guī)則下取得巨大成功，“一帶一路”倡議實(shí)施更使我國(guó)持續(xù)加大對(duì)全球供應(yīng)鏈話語權(quán)。美國(guó)通過將供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略化，倡導(dǎo)“近岸外包”“友岸外包”，推進(jìn)替代市場(chǎng)發(fā)展以承載我國(guó)供應(yīng)鏈外移，核心是強(qiáng)化美國(guó)在全球關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和控制力。應(yīng)從綜合視角，看待當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定命題。

（一）從本身特征來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定具有復(fù)雜性

一是從結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈存在“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”，某個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、部位、節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)的局部“擾動(dòng)”，都可能演變成為沖擊系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行的“灰犀牛”“黑天鵝”事件。二是從影響因素來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定是復(fù)雜因素組成的系統(tǒng)性問題，涉及國(guó)際政治、宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)格局、突發(fā)事件、技術(shù)進(jìn)步等。這些因素相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同作用，共同對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定走向產(chǎn)生影響。三是從動(dòng)態(tài)發(fā)展來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定相關(guān)議題多，隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化而調(diào)整變化，不同時(shí)期維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定重要事項(xiàng)的要求有所不同。

（二）從國(guó)際對(duì)比來看，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定具有獨(dú)特性

美國(guó)歷次供應(yīng)鏈安全審查報(bào)告識(shí)別了所面臨的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，其中同時(shí)也是各國(guó)共同面臨的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)包括：私營(yíng)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制錯(cuò)位和短期主義、人才缺乏、勞動(dòng)力成本上漲、全球采購(gòu)和客戶的地域集中、有限的國(guó)際協(xié)調(diào)和地緣政治因素、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、突發(fā)政治事件等。而美國(guó)作為制造環(huán)節(jié)移出、技術(shù)領(lǐng)先國(guó)家，其風(fēng)險(xiǎn)包括制造能力不足、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)公司技術(shù)產(chǎn)品升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，以及“競(jìng)爭(zhēng)國(guó)采取的產(chǎn)業(yè)政策”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)盜竊”等外部風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)比來看，我國(guó)作為技術(shù)追趕的制造大國(guó)，獨(dú)特風(fēng)險(xiǎn)包括關(guān)鍵核心技術(shù)突破不足、產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建不足、龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈控制力弱等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，以及遭知識(shí)產(chǎn)權(quán)封鎖、大國(guó)長(zhǎng)臂管轄、聯(lián)合盟友施壓、跨國(guó)企業(yè)壟斷等外部風(fēng)險(xiǎn)。而我國(guó)完整的產(chǎn)業(yè)體系、巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、躍升的創(chuàng)新能力等，都成為抵御和對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的有利因素。

（三）從政策取向來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定具有相對(duì)性

由于全球大分工體系的建立，一國(guó)在某個(gè)產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，與該國(guó)對(duì)這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的完全自主可控，難以同時(shí)兼得。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定并不是不產(chǎn)生波動(dòng)，而是通過構(gòu)建韌性產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，能夠?qū)_風(fēng)險(xiǎn)、在波動(dòng)中得到相對(duì)快速調(diào)整恢復(fù)。一些產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在當(dāng)前可能是相對(duì)較安全的，隨著各種要素和條件的變化，也可能會(huì)處于不安全狀態(tài)。要求一個(gè)國(guó)家所有產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈以及產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)環(huán)節(jié)均實(shí)現(xiàn)絕對(duì)安全，會(huì)極大降低效率。因此，對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的范圍不能無限擴(kuò)展，而應(yīng)該有合理邊界，在有限范圍內(nèi)追求相對(duì)安全。需要把握重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、優(yōu)先順序。

三、提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性的建議

產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)，也是打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)、把握未來發(fā)展主動(dòng)權(quán)的需要。要堅(jiān)定不移維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，建立健全協(xié)調(diào)性更強(qiáng)、附加值更高、更加數(shù)字化綠色化、主體創(chuàng)新能力和控制力更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性體系。主要從以下五方面提出政策建議。

（一）國(guó)家層面，健全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性體系

發(fā)揮好習(xí)近平總書記提出的“五個(gè)戰(zhàn)略性有利條件”，把我國(guó)有利條件轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈長(zhǎng)期向好發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，完善提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)持兩個(gè)大局，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)平衡。在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈語境下，處理好安全與發(fā)展的關(guān)系、安全與效率的關(guān)系、安全與開放的關(guān)系。建立健全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定的預(yù)案、體制、法制、機(jī)制。因行業(yè)制宜制訂產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定應(yīng)對(duì)策略，既要加大對(duì)短板領(lǐng)域持續(xù)投入攻關(guān)和構(gòu)建生態(tài)，“啃下硬骨頭”，也要加強(qiáng)對(duì)未來產(chǎn)業(yè)的超前布局，開辟新賽道。

（二）國(guó)際層面，積極參與并引導(dǎo)全球供應(yīng)鏈治理

密切監(jiān)測(cè)政治擾動(dòng)下全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈調(diào)整的速度和廣度，跟蹤重點(diǎn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈成長(zhǎng)性和完備性。加快推進(jìn)戰(zhàn)略通道建設(shè)，提升重點(diǎn)物資定價(jià)權(quán)、貿(mào)易權(quán)和運(yùn)輸權(quán)，布局境外轉(zhuǎn)運(yùn)體系和地面服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在人員流動(dòng)、資格互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)互通、認(rèn)可認(rèn)證、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面，加強(qiáng)與主要貿(mào)易國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家的磋商與合作，推動(dòng)建立有利于完善供應(yīng)鏈利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的全球經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。積極參與國(guó)際5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、高端芯片等產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈管理規(guī)則制定。

（三）區(qū)域?qū)用?，?yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生產(chǎn)力布局

跨區(qū)域打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)和產(chǎn)業(yè)鏈暢通。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局。支持老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)東部產(chǎn)業(yè)有序向西轉(zhuǎn)移，建立東西部地區(qū)協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，助推和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過向國(guó)內(nèi)中西部區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，替代勞動(dòng)密集型制造業(yè)外流，發(fā)揮河海聯(lián)運(yùn)、西部陸海新通道、中歐班列等供應(yīng)鏈新通道作用，加大中西部區(qū)域投資吸引力和產(chǎn)業(yè)承接能力。

（四）企業(yè)層面，培育更多更強(qiáng)企業(yè)主體并促進(jìn)合作

發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)作用，持續(xù)推進(jìn)核心技術(shù)攻關(guān)和國(guó)產(chǎn)化應(yīng)用，推動(dòng)龍頭企業(yè)提升供應(yīng)鏈韌性，培育專精特新骨干企業(yè)，強(qiáng)化重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同性。通過政府采購(gòu)服務(wù)、平臺(tái)帶動(dòng)、事后獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)推進(jìn)中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。推動(dòng)貨主企業(yè)與航運(yùn)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期運(yùn)輸協(xié)議，穩(wěn)定雙方成本和收益，以平抑市場(chǎng)運(yùn)價(jià)波動(dòng)對(duì)雙方的不利影響。逐步提高國(guó)有航運(yùn)承運(yùn)比例，加強(qiáng)政策指引和支持，提升供應(yīng)鏈運(yùn)輸掌控和應(yīng)變能力。

（五）保障層面，打造產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈保障體系

對(duì)新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式實(shí)行柔性智慧監(jiān)管。加快建設(shè)綜合運(yùn)輸通道、樞紐和網(wǎng)絡(luò)體系，建立健全集裝箱多式聯(lián)運(yùn)體系。推動(dòng)專業(yè)冷鏈物流、?；穬?chǔ)運(yùn)、應(yīng)急物資運(yùn)輸?shù)劝l(fā)展。建立完善我國(guó)商品國(guó)際流通金融保障機(jī)制，拓寬人民幣跨境投融資渠道。加強(qiáng)重要產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)供應(yīng)鏈金融服務(wù)。精準(zhǔn)引進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)人才，完善外籍產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新人才服務(wù)保障機(jī)制。暢通技術(shù)技能人才成長(zhǎng)通道。高水平建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)場(chǎng)景應(yīng)用水平。健全數(shù)字化強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈機(jī)制，提高精準(zhǔn)測(cè)鏈、動(dòng)態(tài)補(bǔ)鏈能力。