建立穩(wěn)定防返貧機制 有效防止脫貧后返貧

摘要：在我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，如何有效防止已脫貧人口返貧已經(jīng)成為鞏固脫貧成果、確保高質(zhì)量完成脫貧攻堅任務(wù)必須解決的重大課題。甘肅省作為全國扶貧開發(fā)重點區(qū)域，由于自然條件差、經(jīng)濟基礎(chǔ)弱、社會保障水平低等因素，脫貧后返貧風(fēng)險較高。文章主要將甘肅省作為研究樣本，在分析其扶貧成果以及社會經(jīng)濟條件的基礎(chǔ)上，探究其脫貧基礎(chǔ)不牢、返貧風(fēng)險較高等問題，提出了包括健全監(jiān)測預(yù)警機制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)幫扶措施、鞏固強化兜底保障體系等在內(nèi)的一系列措施，旨在為甘肅省及其他相似地區(qū)提供一個實用、具有指導(dǎo)意義的策略框架，幫助相關(guān)地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧和穩(wěn)定增收，有效防止返貧現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：甘肅??；防返貧；鞏固脫貧成果

文章編號：1674-7437（2023）09-0135-03? ? ? 中國圖書分類號：F323.8? ? ? ?文章標(biāo)識碼：A

2020年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性的全面勝利，消除了絕對貧困，但是如何防止已脫貧群體重新陷入相對貧困，確保脫貧的持久和穩(wěn)定，仍然是一個急需解決的議題?；厥撞憠验煹拿撠毠詡ゴ蠖窢帲拭C省作為全國脫貧攻堅的重點省份，其脫貧工作尤為突出和具有挑戰(zhàn)性，付出了“人一我十、人十我百”的加倍努力?；谝陨险J識，甘肅省提出建立穩(wěn)定防返貧機制是鞏固脫貧成果、確保高質(zhì)量完成脫貧攻堅任務(wù)的重要保障。同時也有助于進一步加深對貧困發(fā)生規(guī)律、返貧成因以及脫貧防返貧長效機制等問題的認識和理解。

1? ?甘肅省脫貧攻堅成果

甘肅省從2013年底開始實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，舉全省之力打響了脫貧攻堅戰(zhàn)，經(jīng)過多年努力，甘肅省脫貧攻堅工作取得顯著成果。截至2019年底，全省貧困人口由2015年底的122.28萬人下降到2019年底的13.96萬人，貧困發(fā)生率由2014年的29.5%下降至2019年底的0.91%。截至2020年4月底，全省貧困人口已全部實現(xiàn)脫貧，33個貧困縣（市）全部摘帽退出，脫貧地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提升。然而，在脫貧攻堅取得全面勝利之后，甘肅省的減貧工作進入了鞏固脫貧成果、防止返貧的新階段。一方面，部分已脫貧人口因個人或家庭原因或自然災(zāi)害等原因脫貧穩(wěn)固性存在較大不確定性；另一方面，由于甘肅省作為原深度貧困地區(qū)，貧困程度深、貧困面廣、致貧因素多，極易發(fā)生返貧現(xiàn)象。

2? ?甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展基本情況

甘肅省位于中國西北地區(qū)的西部地區(qū)，西與寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤，北與寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)交界，東與甘肅省白銀市和天水市相鄰，南與青海省接壤。甘肅省地貌以高原為主，中部為黃土高原丘陵溝壑區(qū)，東部為黃土高原丘陵區(qū)。甘肅省的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，特別是糧食和畜牧業(yè)，但也逐漸出現(xiàn)了一些多元化的經(jīng)濟活動，例如農(nóng)產(chǎn)品加工和旅游。根據(jù)《甘肅發(fā)展年鑒2022》數(shù)據(jù)[1]，2021年農(nóng)業(yè)在甘肅省總GDP中的比重為22%。其中，糧食作物產(chǎn)量達到1 231.5萬t，畜牧業(yè)也是甘肅省農(nóng)村的重要經(jīng)濟支柱，2021年甘肅省全年豬牛羊禽肉總產(chǎn)量134.0萬t，比上年增長23.1%。然而，與此同時，大量農(nóng)民由于農(nóng)業(yè)收入較低而選擇外出務(wù)工，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力短缺和“空心化”的現(xiàn)象。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)依然占主導(dǎo)，但由于各種自然和人為因素的制約，增長緩慢，而第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，尤其是服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)，雖然發(fā)展迅速但規(guī)模相對較小。這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不平衡性和單一性，使得甘肅地區(qū)經(jīng)濟增長缺乏持久的動力和抵御風(fēng)險的能力，也限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的提高和生活質(zhì)量的改善。

3? ?甘肅省脫貧后返貧情況

2019年末甘肅省根據(jù)國家脫貧攻堅普查要求，在對全省所有貧困村開展普查的基礎(chǔ)上，對全省所有脫貧人口進行了普查，共發(fā)現(xiàn)有返貧風(fēng)險人口為4 605戶12 431人，甘肅全省返貧人口中，因病返貧的比例高達42.46%。脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利后，甘肅省全面推進鄉(xiāng)村振興，脫貧質(zhì)量穩(wěn)步提升，“三農(nóng)”工作中心轉(zhuǎn)向鞏固脫貧攻堅成果，但守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，仍然面臨諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)，返貧原因也呈現(xiàn)出新的特點。例如，脫貧人口自身原因（能力缺失、因病返貧、因老返貧）、客觀環(huán)境（自然環(huán)境、社會環(huán)境）的不斷變化以及其他約束性因素（因?qū)W返貧、精神返貧）等原因，返貧風(fēng)險依然突出。

4? ?甘肅省脫貧后返貧原因分析

甘肅省在鞏固脫貧攻堅成果工作中取得了顯著成效，但并不意味著脫貧成果已經(jīng)完全穩(wěn)固，從長期來看，一些已脫貧人口仍然存在返貧的風(fēng)險[2]。從甘肅省脫貧人口返貧原因看，主要有以下幾個方面：一是產(chǎn)業(yè)幫扶后續(xù)政策和利益聯(lián)結(jié)機制不完善。盡管甘肅省產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平有了很大的發(fā)展，但在一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏長期穩(wěn)定的投資機制和利益聯(lián)結(jié)機制，部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在“一窩蜂”“一股熱”現(xiàn)象，對市場風(fēng)險抵御能力較弱；二是脫貧人口自身造血功能與自我發(fā)展能力不足。由于缺乏生產(chǎn)技能和市場意識等因素，一些脫貧人口無法通過自己的努力實現(xiàn)增收。同時，也會因疾病、意外事故等突發(fā)事件易導(dǎo)致返貧，一些脫貧人口缺乏醫(yī)療保障和長期有效的保障措施，一旦突發(fā)疾病或意外事故，將直接導(dǎo)致返貧；三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展大多基礎(chǔ)薄弱、規(guī)模小、層次低、鏈條短，缺乏長效發(fā)展機制；四是金融幫扶面臨風(fēng)險。部分脫貧人口因缺乏有效擔(dān)保、抵押物、資金周轉(zhuǎn)困難等原因面臨貸款難問題，影響了精準(zhǔn)幫扶貸款的覆蓋面和覆蓋面的穩(wěn)定性；五是就業(yè)質(zhì)量不高。一些脫貧人口缺乏就業(yè)技能，有的從事低回報、體力型的工作，有的創(chuàng)業(yè)能力弱，難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)增收。

5? ?甘肅省建立穩(wěn)定防返貧機制的路徑分析

5.1? ?健全監(jiān)測預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)返貧風(fēng)險

建立健全的監(jiān)測預(yù)警機制是實現(xiàn)防止返貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是需要按照“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的工作機制，建立鞏固脫貧成果、防止返貧責(zé)任體系，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。二是為了有效防范脫貧后返貧風(fēng)險，需要根據(jù)“因戶施策、因人施策”的原則，依據(jù)脫貧成果鞏固提升要求，建立脫貧人口返貧風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測機制。這一機制在運行過程中，需要跨部門信息交換共享，將全省范圍內(nèi)的建檔立卡脫貧戶都納入其中，主動發(fā)現(xiàn)、跟蹤監(jiān)測，進行全面地風(fēng)險隱患排查，從而及時發(fā)現(xiàn)并預(yù)警返貧風(fēng)險因素，提升政策干預(yù)的前瞻性，增強幫扶救助的時效性。三是建立分層分類的社會救助體系，采取具有針對性的幫扶措施，相關(guān)措施包括提供就業(yè)援助、實施產(chǎn)業(yè)幫扶、提供教育和培訓(xùn)等，以確保脫貧人口能夠持續(xù)穩(wěn)定增收。

5.2? ?優(yōu)化產(chǎn)業(yè)幫扶措施，強化利益聯(lián)結(jié)

產(chǎn)業(yè)幫扶是建立穩(wěn)定防返貧機制的重要抓手，是實現(xiàn)脫貧人口致富的根本途徑，也是防止返貧的有效措施[3]。產(chǎn)業(yè)幫扶有四個方面的基本特征：一是脫貧戶個人參與。脫貧戶既是產(chǎn)業(yè)幫扶的對象，又是產(chǎn)業(yè)幫扶的主體，因此在產(chǎn)業(yè)幫扶過程中需要充分發(fā)揮脫貧戶個人的主觀能動性，為產(chǎn)業(yè)幫扶提供人力資源基礎(chǔ)；二是脫貧戶家庭參與。脫貧戶以家庭為單位參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而擴大產(chǎn)業(yè)幫扶的惠及范圍；三是“戶”與“企”結(jié)合。脫貧戶以資金、土地等生產(chǎn)要素入股龍頭企業(yè)，強化脫貧戶與企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)；四是“企”與“社”結(jié)合。龍頭企業(yè)與合作社聯(lián)動，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)幫扶要著力解決三個方面的問題：一是要找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)。找準(zhǔn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)施策；二是要選擇好項目。根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、市場需求、技術(shù)水平等確定項目；三是要建立好機制。建立科學(xué)有效的利益聯(lián)結(jié)機制，增強脫貧戶自身造血功能和自我發(fā)展能力；四要培育好主體。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，增強帶貧增收能力；五要強化好服務(wù)。強化信息技術(shù)服務(wù)、社會化服務(wù)、市場化服務(wù)；六要落實好政策。落實產(chǎn)業(yè)幫扶項目的補助資金，并設(shè)立脫貧戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的利益聯(lián)結(jié)機制保障基金，增強對脫貧戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的后續(xù)保障能力。

5.3? ?加強經(jīng)濟薄弱地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，筑牢脫貧根基

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟薄弱脫貧地區(qū)發(fā)展重要支撐，也是穩(wěn)固脫貧成果的重要基礎(chǔ)。甘肅省在建立穩(wěn)定脫貧后防返貧機制過程中需要始終堅持把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在重要位置，不斷加大投入力度，大力改善經(jīng)濟薄弱地區(qū)生產(chǎn)生活條件，為經(jīng)濟薄弱地區(qū)群眾致富提供有力支撐[4]。一是加強村級道路建設(shè)。全面完成經(jīng)濟薄弱地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，打通交通“最后一公里”。加快農(nóng)村公路建設(shè)，全面改善經(jīng)濟薄弱地區(qū)農(nóng)村公路條件，進一步提高通行能力和安全水平，實現(xiàn)具備條件的建制村全部通硬化路；加快推進以農(nóng)村公路為重點的農(nóng)村路網(wǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化工程，進一步改善經(jīng)濟薄弱地區(qū)群眾出行條件。繼續(xù)加大對經(jīng)濟薄弱村的幫扶力度，優(yōu)先實施農(nóng)村“斷頭路”“瓶頸路”建設(shè)，打通交通“最后一公里”[5]。二是加大水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。針對經(jīng)濟薄弱地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的問題，優(yōu)先支持實施飲水安全鞏固提升工程；全面實施動力電“村村通”工程，繼續(xù)改善相關(guān)區(qū)域動力電設(shè)施條件；加快推進農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)和光纖網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；進一步加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，全面改善農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉條件和供水條件。

5.4? ?強化政策兜底保障，防止意外返貧

在建立穩(wěn)定防返貧機制的過程中，需要堅持“四個不摘”要求，即摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶和摘帽不摘監(jiān)管。強化基本生活救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等綜合保障措施；加強對重點人群兜底保障，完善基于收入、支出以及急難等因素返貧人口的救助政策和救助措施；對有勞動能力的脫貧人口實行產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶持措施，提高脫貧人口自我發(fā)展能力[6]；對所有符合條件的建檔立卡脫貧人口實現(xiàn)應(yīng)保盡保；加強對欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶項目資金資產(chǎn)的監(jiān)督管理，強化風(fēng)險防控和隱患排查；加快推進幫扶產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)幫扶質(zhì)量和效益；完善龍頭企業(yè)與脫貧戶利益聯(lián)結(jié)機制；深入推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；加強易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作。

5.5? ?實施教育幫扶工程，阻斷貧困代際傳遞

習(xí)近平總書記指出：“讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務(wù)，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！盵7]因此在建立穩(wěn)定防返貧機制的過程中，需要充分重視教育幫扶，堅持問題導(dǎo)向，以教育幫扶政策的落實為出發(fā)點，以解決脫貧人口的實際困難和問題為目標(biāo)，使教育幫扶政策在精準(zhǔn)上發(fā)力，確保每個脫貧家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育[8]。一是加大對農(nóng)村學(xué)前教育的支持力度，重點加大對經(jīng)濟薄弱地區(qū)農(nóng)村幼兒園建設(shè)力度，切實改善農(nóng)村學(xué)前教育辦學(xué)條件。二是大力實施職業(yè)教育精準(zhǔn)幫扶計劃，完善以中等職業(yè)教育為主體、高等職業(yè)教育為支撐的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。三是進一步完善學(xué)生資助政策體系，將資助工作的重點放在普通高中家庭經(jīng)濟困難學(xué)生身上。四是建立健全家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認定辦法。

5.6? ?健全穩(wěn)定就業(yè)機制，穩(wěn)定脫貧成果

穩(wěn)定的就業(yè)機制是穩(wěn)定防返貧機制的重要組成部分，在建立穩(wěn)定就業(yè)機制的過程中，需要積極推進經(jīng)濟薄弱地區(qū)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加強農(nóng)民工技能培訓(xùn)，幫助其提升就業(yè)技能[9]。深入實施就業(yè)幫扶行動，將有勞動能力和就業(yè)意愿的勞動力全部納入公益性崗位開發(fā)范圍，提高公益性崗位安置比例；積極推進東西部幫扶協(xié)作和對口支援工作，通過政府購買服務(wù)方式，引導(dǎo)東部地區(qū)企業(yè)到經(jīng)濟薄弱地區(qū)投資興業(yè)，吸納相關(guān)地區(qū)勞動力就業(yè)；大力發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)，培育一批脫貧人口參與度高的服務(wù)型企業(yè)；繼續(xù)開展就業(yè)幫扶車間、幫扶基地建設(shè)，積極開發(fā)臨時性和季節(jié)性崗位，帶動勞動力就地就近就業(yè)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類公共就業(yè)服務(wù)資源，面向經(jīng)濟薄弱地區(qū)和家庭提供全方位公共就業(yè)服務(wù)。

6? ?結(jié)束語

脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，我國相對貧困治理工作將進入鞏固提升階段，鞏固脫貧成果成為一項重要任務(wù)，這對建立穩(wěn)定防返貧的長效機制提出了新的要求。針對這一要求，需要對脫貧后返貧原因進行深入研究，在此基礎(chǔ)采取針對性的措施，建立穩(wěn)定防返貧機制防止脫貧后返貧，為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會保障。

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基金項目：甘肅省高校區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟重點實驗室項目“脫貧后甘肅農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保障機制研究”研究成果（QXKJ2020-001）。

作者簡介：程蓉（1986-），女，漢族，湖北黃岡人，碩士，講師，研究方向為法學(xué)理論。