治理理論：多種管理理論的交融

摘? 要：20世紀(jì)末，起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)、成長于行政學(xué)、并蓄多種管理學(xué)的治理理論，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、促進(jìn)人類發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，“融合科學(xué)”理論對(duì)理論界形成了巨大沖擊，治理理論在面對(duì)“現(xiàn)代困境”，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、系統(tǒng)整合、有機(jī)融合，繼續(xù)把解決實(shí)際問題作為理論目標(biāo)，在新的學(xué)科融合浪潮中，其必將成為最被關(guān)注的理論前沿。

關(guān)鍵詞：治理理論；學(xué)科歸屬；管理理論

中圖分類號(hào)：C93-06? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1673-7164（2023）29-0041-04

治理理論，也有稱之為公共治理理論或新公共治理理論，但它們之間存在區(qū)別。“二十世紀(jì)初期，中國將二十世紀(jì)九十年代美國治理理論稱為‘新公共治理。2006年，英國學(xué)者史蒂芬·奧斯本（Stephen Osborne）在批判傳統(tǒng)公共行政和新公共管理基礎(chǔ)上提出了New Public Governance，中國學(xué)界普遍將其翻譯成‘新公共治理?！保?］

一、治理理論的學(xué)科歸屬及其特征

（一）治理理論及其學(xué)科歸屬

1989年世界銀行在其報(bào)告《撒哈拉以南：從危機(jī)到可持續(xù)發(fā)展》中首次使用“Crisisin Governance”一詞，由于“Governance”有控制、引導(dǎo)和操縱的意思，因此被譯成“治理”。1995年聯(lián)合國全球治理委員會(huì)將它定義為：眾多公共或私人的個(gè)體或機(jī)構(gòu)處理共同事務(wù)的各種方式的總和。2007年，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)表的《治理指數(shù)：使用手冊(cè)》，提出治理是一套價(jià)值、政策和制度的系統(tǒng)，是一個(gè)社會(huì)通過自身來制訂和實(shí)施決策，以達(dá)成相互理解、取得共識(shí)以及采取行動(dòng)的過程。治理概念出現(xiàn)了多種含義，既有管理、處理和控制的意思，也有對(duì)象化意義的協(xié)商、協(xié)調(diào)之意。就目前而言，學(xué)界普遍將新公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字治理、整體治理以及公共價(jià)值管理等理論全部歸屬于治理理論。它不僅涉及國家管理、運(yùn)行，還關(guān)切到社會(huì)道德、經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展等多方面內(nèi)容，因此，治理理論是多交叉、多融合的新興社會(huì)管理科學(xué)，暫時(shí)還很難將它劃歸某一個(gè)具體學(xué)科，這是因?yàn)椋?/p>

1. 治理理論產(chǎn)生于新公共管理運(yùn)動(dòng)受挫后的能動(dòng)反映

20世紀(jì)中期，美國等西方國家掀起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，企圖用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來推動(dòng)政府的再造。但經(jīng)過20多年的實(shí)踐，并沒有能夠像預(yù)期的那樣有效地解決社會(huì)問題，因而引來大量的聲討聲，其中影響較大的是羅伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特夫婦的公共服務(wù)理論。登哈特夫婦雖然對(duì)新管理理論進(jìn)行了猛烈的批判，但他們并沒有從根基上系統(tǒng)地去擊潰新管理主義理論，而只是對(duì)原有理論進(jìn)行擴(kuò)展與完善。

總的來講，原本經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念——治理，在新公共管理運(yùn)動(dòng)受挫后被引入行政學(xué)當(dāng)中，其實(shí)這只是管理理論學(xué)界的一次能動(dòng)反映，所以必然有其局限性。

2. 治理理論是正在興起的管理科學(xué)

雖然治理是被引入管理學(xué)的，但在管理學(xué)特別是行政學(xué)中享有崇高的地位，這是因?yàn)橹卫砝碚撟プ×硕皇兰o(jì)行政學(xué)的現(xiàn)實(shí)核心問題，即公共政策執(zhí)行和公共服務(wù)?！霸诙皇兰o(jì)之前，整個(gè)公共管理史經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理兩個(gè)階段，而在進(jìn)入了二十一世紀(jì)之后，出現(xiàn)的則是新公共治理，新公共管理只是從傳統(tǒng)的公共行政向新公共治理的一個(gè)過渡?！保?］

由于多方面原因，治理理論在管理學(xué)中的處境也有尷尬的一面。對(duì)管理學(xué)來說，仍然難以接納它為一種新范式。中山大學(xué)何艷玲認(rèn)為：“治理理論的興起過程在某種意義上是實(shí)踐領(lǐng)先理論的過程，即先有各地根據(jù)自身情況開展的治理實(shí)踐，而后有理論界對(duì)治理理論進(jìn)行的總結(jié)。大體而言，治理理論仍處于發(fā)展過程中，尚未形成統(tǒng)一的學(xué)科范式，且在治理概念下甚至?xí)霈F(xiàn)截然不同甚至對(duì)立的觀念。”［3］治理理論的倡導(dǎo)者奧斯本在2010年主編的《新公共治理》一書中指出，新公共治理只是一種正在發(fā)展中的理論或模式。有學(xué)者比喻道：“治理理論還是一個(gè)‘理論叢林，但是它并非像孔茨筆下‘管理理論叢林那樣的‘茂盛與‘成熟，治理理論叢林是正在發(fā)展中的、茁壯成長的‘叢林?！保?］

（二）治理理論的特征

1. 治理理論的形成在于融合

“治理”最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“在政治學(xué)、公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、國際關(guān)系學(xué)、公司結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織及所有提到公共事務(wù)或共同事務(wù)場合，治理概念頻頻出現(xiàn)”［3］。在廣泛使用中，“治理”融入更多的內(nèi)容，被賦予了更為豐富的內(nèi)涵，最終，多學(xué)科的交叉、融合，促成了治理理論的誕生。

2. 治理理論學(xué)術(shù)思想的核心是整合

“治理”由概念發(fā)展成為一種理論，并要讓“各種不同的理論都可以在此框架中找到相應(yīng)的著力點(diǎn)”［3］，因此，整合是治理理論學(xué)術(shù)思想的核心，是治理理論發(fā)展過程中的一種主動(dòng)行動(dòng)，成為驅(qū)動(dòng)治理理論進(jìn)一步向前發(fā)展的最重要、最有價(jià)值的要素。

（三）突破學(xué)科邊界認(rèn)識(shí)的治理理論

在以科學(xué)知識(shí)、信息技術(shù)為主導(dǎo)的后工業(yè)社會(huì)，后現(xiàn)代主義對(duì)現(xiàn)代主義展開了反思、質(zhì)疑與批判，“表現(xiàn)出無選擇性、無中心主義、無完整性等特征”［3］。后現(xiàn)代主義“解構(gòu)”了人們對(duì)傳統(tǒng)學(xué)科界線的認(rèn)識(shí)，而治理理論則是用整合的方法，著力于彌合學(xué)科界線認(rèn)識(shí)上的分歧。雖然兩者在路徑、方法上是不同的，但都是對(duì)學(xué)科邊界認(rèn)識(shí)的突破。

二、治理理論的形成時(shí)代背景以及學(xué)術(shù)構(gòu)建路徑

（一）治理理論產(chǎn)生的時(shí)代背景

1. 全球化與多極化

全球化，是指在科學(xué)技術(shù)的日新月異、突飛猛進(jìn)的時(shí)代，國家之間的依賴關(guān)系更加緊密，無論任何一個(gè)國家，都面臨著獨(dú)力難撐的局面，合作與發(fā)展成為世界的主題，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出你中有我、我中有你的依存關(guān)系。隨著蘇聯(lián)的解體，舊的戰(zhàn)略平衡被打破，政治多極化的格局日益形成。世界出現(xiàn)百年未有之大變局，其影響至深至遠(yuǎn)，與之相匹配的新理論自然會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，治理理論正是如此。

2. 多元化與極端化

多元化不僅使不同的思想觀念、意識(shí)形態(tài)變得對(duì)立而尖銳，價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值取向分散而矛盾，也使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭變得更加激烈。資本運(yùn)作中的產(chǎn)品無障礙交易與政府設(shè)置的貿(mào)易壁壘，成為永遠(yuǎn)難以調(diào)和的“冤家”。另一方面，一些國家的民粹主義開始抬頭，新極端主義者在競選中往往占據(jù)優(yōu)勢。這都對(duì)以往的管理政策產(chǎn)生了強(qiáng)有力的沖擊，迫使各個(gè)國家政府以及理論研究者不得不加以應(yīng)對(duì)。

3. 網(wǎng)絡(luò)化與大數(shù)據(jù)

網(wǎng)絡(luò)化不僅深刻地改變著人們的生活，也深刻地使國家、社會(huì)各個(gè)方面的運(yùn)行發(fā)生變革。網(wǎng)絡(luò)化使信息采集、調(diào)查、處理手段變得更為簡易、準(zhǔn)確，形成的大數(shù)據(jù)，為科學(xué)決策提供重要依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)化與大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、管理領(lǐng)域引發(fā)科學(xué)革命，不僅顛覆了人們以往的認(rèn)知，還為管理學(xué)科的發(fā)展安裝了想象的翅膀，展現(xiàn)出前所未有的空間。

（二）治理理論構(gòu)建的學(xué)術(shù)路徑

1. 治理理論對(duì)行政學(xué)理論的繼承與突破

（1）繼承。應(yīng)當(dāng)說治理理論是以積極的姿態(tài)，來繼承行政學(xué)理論成果的。其一，盡管治理理論將行政管理由政府為主體擴(kuò)展到社會(huì)組織多方參與的多元主體，并且持主體責(zé)任界線模糊的態(tài)度，但仍然是在行政范圍內(nèi)的政策與行動(dòng)，治理理論從沒有否認(rèn)過行政學(xué)“政治—行政”二分的基點(diǎn)。其二，治理理論完全接受憲政主義“維護(hù)公法中的價(jià)值”的觀點(diǎn)，主張“公共性才是行政活動(dòng)的靈魂所在”［5］。其三，盡管治理理論對(duì)新公共管理理論有所批判，但是如果沒有新公共管理運(yùn)動(dòng)的“政府職能市場化”，那么就難以出現(xiàn)治理理論的“主體多元化”，可以斷言，如果沒有新公共管理運(yùn)動(dòng)的受挫，就不會(huì)有治理理論的出現(xiàn)。所以，奧斯本認(rèn)為，“新公共治理強(qiáng)調(diào)組織間的關(guān)系和過程的治理，在這當(dāng)中，信任、關(guān)系資本以及關(guān)系契約服務(wù)是治理的核心機(jī)制，而不是組織形式和功能。顯然，新公共治理并沒有拋棄公共行政和新公共管理，反而結(jié)合了前者的政治因素和后者的經(jīng)濟(jì)因素，并力圖在兩者的綜合上有所提升”［2］。

（2）突破。治理理論出現(xiàn)之前，雖然行政理論的各個(gè)流派總是處在爭論不休的狀態(tài)中，但他們對(duì)政府是行政的本體的觀點(diǎn)，都是基本認(rèn)同的。治理理論不僅對(duì)“政府本體論“進(jìn)行了重組與擴(kuò)張，還有許多理論上的突破。

在奧斯本看來，治理理論相對(duì)傳統(tǒng)行政管理具有超越性，“它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特點(diǎn)的可供選擇的話語”［2］。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為：“新公共治理是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進(jìn)行超越的基礎(chǔ)上建構(gòu)的一種理論。其目標(biāo)是建立一個(gè)統(tǒng)一的、全面的和廣泛的可供替代的公共管理理論框架?！保?］

2. 治理理論對(duì)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的回應(yīng)與妥協(xié)

（1）回應(yīng)。十九世紀(jì)末，當(dāng)行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來以后，便在蓬勃發(fā)展的自由市場經(jīng)濟(jì)面前顯得舉步艱難，不得不自覺地與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)管理理論相融合。弗雷德里克·溫斯洛·泰勒將“早期管理思想和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論”，［7］運(yùn)用到國家治理當(dāng)中，創(chuàng)立了“科學(xué)管理理論”。亨利·法約爾則將企業(yè)管理與經(jīng)濟(jì)管理的一般規(guī)律，引入行政管理之中，形成了“一般管理理論”。他們的理論既可適用于政府又能適用于企業(yè)，產(chǎn)生了巨大影響，使行政學(xué)理論暫時(shí)擺脫了困境，對(duì)于后來的治理理論的產(chǎn)生具有奠基之功。

進(jìn)入二十世紀(jì)以后，特別是1929-1933年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府角色從“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案深A(yù)者”，凱恩斯主義主張的“看得見的手”被西方國家所接受，資本主義發(fā)展出現(xiàn)短暫的黃金期。但是，到了二十世紀(jì)七十年代，西方國家的公共財(cái)政赤字嚴(yán)重與私人部門蓬勃興起，形成了鮮明的對(duì)比，英、美等西方國家不得不對(duì)政府行政進(jìn)行改革。

如美國里根總統(tǒng)的“放松管制”和克林頓總統(tǒng)的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”，英國撒切爾夫人的“私有化”“績效評(píng)審”，以及西方國家的“業(yè)務(wù)合同外包”等等。這些被經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及科技進(jìn)步不斷驅(qū)動(dòng)著的改革，極大地沖擊西方國家的上層建筑，迫使在國家層面進(jìn)行行政體制、運(yùn)行機(jī)制的改革，在理論層面上給予必要的回應(yīng)。這種情況之下，治理理論分別從批判、認(rèn)知、實(shí)踐和借鑒等四個(gè)方面進(jìn)行了回應(yīng)，也構(gòu)建出了自己的邏輯基礎(chǔ)、理論的基本框架。“新公共治理的理論框架由四個(gè)主題構(gòu)成，分別是戰(zhàn)略定位、市場營銷、共同生產(chǎn)和運(yùn)營管理?！保?］

（2）妥協(xié)?！靶鹿仓卫砝碚撌切伦杂芍髁x思想在公共行政領(lǐng)域的變體，是對(duì)后現(xiàn)代文化的妥協(xié)?！保?］由于治理理論是正在發(fā)展著的理論，在許多方面，妥協(xié)是不可避免的，也是理論得以進(jìn)一步成長的明智之舉。如在協(xié)調(diào)新公共行政理論與新管理主義理論時(shí)，一方面主張“治理主體多元”和“主體間責(zé)任模糊”，而另一方面，“元治理”理論又要承認(rèn)政府的積極作用，并希望通過改革來實(shí)現(xiàn)政府職能的合理界定。

（三）治理理論的融合與構(gòu)建

治理理論是各種管理理論交匯融合的社會(huì)科學(xué)理論。首先，是因?yàn)檫M(jìn)入二十一世紀(jì)后，“全球化”“多元化”“信息化”等客觀現(xiàn)實(shí)，造成學(xué)術(shù)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，“融合科學(xué)”成為學(xué)術(shù)發(fā)展的必然。其次，國家變革和社會(huì)發(fā)展也需要與之相適應(yīng)的理論，在多個(gè)管理理論融合的基礎(chǔ)上形成的治理理論，又站在新起點(diǎn)去整合、構(gòu)建、完善自己的體系。

三、治理理論的發(fā)展前景

（一）理論定位

治理理論所要面向的是“現(xiàn)代環(huán)境”。所謂“現(xiàn)代環(huán)境”，是指二十一世紀(jì)人類社會(huì)各種關(guān)系的總和。治理理論的理論定位應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)“現(xiàn)代環(huán)境”，維護(hù)社會(huì)和諧，促進(jìn)人類發(fā)展。如果要做到這一點(diǎn)，治理理論就必須以解決“現(xiàn)代困境”為導(dǎo)向，把如何應(yīng)對(duì)二十一世紀(jì)面對(duì)的挑戰(zhàn)和公共危機(jī)發(fā)生的事件，當(dāng)作理論定位的支點(diǎn)。

（二）發(fā)展路徑

1. 堅(jiān)持問題導(dǎo)向、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、鏈?zhǔn)饺诤稀⒄Z言融通

能夠解決實(shí)際問題的理論，才有價(jià)值?！肮仓卫硌芯浚ü补芾韺W(xué)和政策科學(xué)）以人類迄今創(chuàng)造出來的各種學(xué)科的知識(shí)、理論和方法為基礎(chǔ)，以解決公共政策與管理的實(shí)際問題為依歸?！保?］因此，治理理論的發(fā)展，要緊盯問題所在，剖析深層次原因以及理論間的相互關(guān)聯(lián)，同時(shí)依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段與時(shí)代的話語。

2. 堅(jiān)持系統(tǒng)整合、有機(jī)融合、開放發(fā)展

治理理論內(nèi)部學(xué)派林立，只有堅(jiān)持主動(dòng)的整合，才能增強(qiáng)理論的系統(tǒng)性。整合要以能夠服務(wù)、滿足“現(xiàn)代環(huán)境”為原則，與時(shí)代發(fā)展、公共需求相適應(yīng)，建立內(nèi)部統(tǒng)一、生動(dòng)活潑的有機(jī)整體。治理理論要堅(jiān)持開放發(fā)展的原則，重視研究每一個(gè)可以前行的方向，如“在繼行為經(jīng)濟(jì)學(xué)之后，國內(nèi)外行為公共管理與行為公共政策研究方興未艾。可以說“行為—實(shí)驗(yàn)”途徑正在成長為公共治理研究的基本途徑之一”［9］。

3. 堅(jiān)持針對(duì)性、實(shí)踐性和可操作性

“公共治理學(xué)科核心主題是人類的集體行動(dòng)，沖突與合作，選擇或決策，管理或執(zhí)行之類的問題?！保?］因此，治理理論的發(fā)展策略最終要落腳到實(shí)踐當(dāng)中，這一點(diǎn)，從20世紀(jì)末治理理論形成的實(shí)際中已經(jīng)得到證明。

（三）對(duì)治理理論的反思

二十世紀(jì)末期出現(xiàn)的治理理論，在實(shí)際中運(yùn)用以后，的確緩解了一些社會(huì)矛盾，收到了一定的成效。因此，有人認(rèn)為，二十一世紀(jì)是治理理論的世紀(jì)，不過，這個(gè)斷言還為時(shí)尚早。治理理論自身缺陷與不足，以及“現(xiàn)代困境”的制約，所以，通過科學(xué)理論定位和系統(tǒng)整合、有機(jī)融合，治理理論將會(huì)是大有希望并且是非常有價(jià)值的理論。

四、結(jié)語

“美國國家研究理事會(huì)稱‘融合科學(xué)的發(fā)展將為科學(xué)研究和人類未來帶來全新圖景。中國科技界近年來的改革探索也與國際上‘融合科學(xué)新范式的發(fā)展趨勢高度契合?！保?］治理理論形成于學(xué)科的交叉、融合，從二十世紀(jì)末至今，為維護(hù)社會(huì)和諧、促進(jìn)人類進(jìn)步做出了重要貢獻(xiàn)。二十一世紀(jì)初，治理理論被引入中國，在與中國具體實(shí)踐相結(jié)合之中獲得較好的發(fā)展，中國式的治理理論正成為治理理論發(fā)展的新途徑。

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［9］ 陳振明. 學(xué)科交叉和知識(shí)融合視野中的公共治理研究［J］. 中國行政管理，2022（01）：19-25.

（薦稿人：朱丹，杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院教授）

（責(zé)任編輯：淳潔）

作者簡介：陳謙（1993—），男，博士，韓瑞大學(xué)助理工程師，研究方向?yàn)楣残姓芯俊?/p>