事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作初探

李石英

我國自實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）以來，如何切實提升事業(yè)單位自身內(nèi)部控制管理成效，增強事業(yè)單位防范與管控風(fēng)險的能力已經(jīng)成為當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)控工作的重要目標(biāo)，同時也是事業(yè)單位管理體制改革和發(fā)展的重點?；诖?，本文就事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督及評價工作開展分析。首先，本文先對事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價的意義進行分析，隨后對事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價體系層次進行簡要概述，之后以S事業(yè)單位為例對該單位內(nèi)控監(jiān)督評價存在的問題進行總結(jié)，最后針對總結(jié)的問題提出優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督評價的對策，以供參考。

實施內(nèi)部控制管理是推進事業(yè)單位體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而對內(nèi)部控制進行監(jiān)督評價是保證內(nèi)控正常發(fā)揮作用，促進事業(yè)單位實現(xiàn)健康運行和長效發(fā)展的重要工作。保障針對內(nèi)部控制的監(jiān)督評價工作順利實施，不但有助于國家層面對事業(yè)單位加強監(jiān)管，保證財政資金得到最優(yōu)化的使用和管理，而且可以提升事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)，健全內(nèi)部管理機制，從而促使事業(yè)單位切實履行應(yīng)盡的行政職能和社會責(zé)任。因此，針對事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作進行探究分析具有現(xiàn)實意義。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價體系層次

（一）內(nèi)部控制自我評價

內(nèi)部控制自我評價是事業(yè)單位針對自身所實施的內(nèi)部控制有效性而開展的評價，最終形成的評價結(jié)果將以報告的形式呈現(xiàn)。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制自我評價是體現(xiàn)內(nèi)部控制全面性和動態(tài)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面性體現(xiàn)在內(nèi)部控制評價包括了檢查、評價、反饋、整改等多個流程，而動態(tài)化體現(xiàn)在內(nèi)部控制評價需結(jié)合事業(yè)單位不同發(fā)展階段的內(nèi)部控制目標(biāo)來設(shè)定評價工作具體流程，如評價工作的時間、具體對象、工作目標(biāo)等。通常來說，內(nèi)部控制自我評價目標(biāo)與事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)是互相融合的。而評價對象一般又分為主體和客體兩方面，其中主體主要指事業(yè)單位內(nèi)設(shè)監(jiān)督評價部門，如內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)管部門等；客體主要指事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)情況以及實際執(zhí)行現(xiàn)狀。事業(yè)單位通過開展內(nèi)部控制自我評價，針對評價目標(biāo)、評價對象、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價流程等予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以促進內(nèi)部控制在事業(yè)單位內(nèi)部發(fā)揮出最大化作用，從而為實現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部管理目標(biāo)提供支持。

（二）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督包括日常監(jiān)督、專項監(jiān)督兩部分，是事業(yè)單位對內(nèi)部控制進行評價必不可少的重要手段。內(nèi)部監(jiān)督需依據(jù)健全完善的監(jiān)督制度來落實相應(yīng)的監(jiān)督與管理措施，進而及時、準(zhǔn)確、有效地識別出事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的不足，再結(jié)合事業(yè)單位其他內(nèi)部管理機制與措施，針對相應(yīng)不足提出優(yōu)化改善對策，這不僅有助于降低事業(yè)單位運行風(fēng)險，保障單位各項業(yè)務(wù)工作和經(jīng)濟活動順利實施，而且可以促進事業(yè)單位內(nèi)部控制體系不斷完善，促使事業(yè)單位持續(xù)提升內(nèi)部管理水平和力度，從而為內(nèi)部控制正常發(fā)揮作用打下良好基礎(chǔ)。就事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督制度來說，完善此項制度需結(jié)合內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容，包括外部對于事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范要求、事業(yè)單位結(jié)合自身特點及工作要求而構(gòu)建的內(nèi)部控制體系等，以此有效提升內(nèi)部監(jiān)督制度和措施的針對性、可行性。此外，內(nèi)部監(jiān)督需按照事業(yè)單位組織架構(gòu)設(shè)置監(jiān)督評價的流程及相關(guān)措施，同時根據(jù)不相容崗位權(quán)責(zé)相互分離原則制定內(nèi)部監(jiān)督工作規(guī)劃，避免單位內(nèi)部針對內(nèi)控的監(jiān)督出現(xiàn)人為因素干擾，以保障事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督成效。

（三）外部監(jiān)督

財政部門和審計部門是對事業(yè)單位內(nèi)部控制進行外部監(jiān)督的主要單位，其監(jiān)督內(nèi)容包括事業(yè)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建情況、內(nèi)部控制機制完善情況、內(nèi)部控制措施執(zhí)行情況、內(nèi)部財政資金管理情況等。通過專業(yè)化的外部監(jiān)督，可促使事業(yè)單位內(nèi)部控制體系更加健全、更加規(guī)范、更加符合事業(yè)單位管理體制改革與發(fā)展方向。在針對事業(yè)單位內(nèi)部控制開展外部監(jiān)督工作的過程中，需著重監(jiān)督事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是否體現(xiàn)財政資金內(nèi)控、內(nèi)控考評、內(nèi)控措施動態(tài)化調(diào)整等內(nèi)容，以此促使事業(yè)單位對財政資金加強內(nèi)部控制，提高財政資金使用效益。一般情況下，財政部門針對事業(yè)單位內(nèi)部控制進行外部監(jiān)督主要分為事前審核、事中監(jiān)管、事后評價共三個階段，這樣可以更好的保障外部監(jiān)督的全面性、客觀性以及可靠性。

二、S事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價存在的問題

（一）S事業(yè)單位基本情況

S事業(yè)單位組建于20世紀80年代，是一個綜合性的勘察測繪單位，其主要業(yè)務(wù)工作包括地質(zhì)信息勘察與測繪、數(shù)字化航空攝影測繪、GPS技術(shù)服務(wù)、多種地圖（包括模型、沙盤等）設(shè)計制作等。S事業(yè)單位組建內(nèi)部控制組織架構(gòu)的時間較晚，現(xiàn)階段單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組僅有單位主任、副主任以及財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)三人。S事業(yè)單位內(nèi)部控制各項工作主要由內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的執(zhí)行小組具體落實，該執(zhí)行小組屬于非常設(shè)機構(gòu)，由單位辦公室統(tǒng)籌內(nèi)控日常工作，包括財務(wù)部門、內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)察部門等。內(nèi)控執(zhí)行小組主要工作職責(zé)包括梳理各項業(yè)務(wù)工作中涉及內(nèi)控管理的流程、查找內(nèi)控風(fēng)險點并編訂風(fēng)險防范與管控清單、協(xié)調(diào)處置各部門關(guān)于內(nèi)部控制的問題、組織單位各級職工學(xué)習(xí)內(nèi)部控制法律常識和理論知識、內(nèi)部控制措施的執(zhí)行等。

（二）S事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價存在的問題

1.內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)不牢

由于事業(yè)單位處于持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，因而內(nèi)部控制體系中的相關(guān)內(nèi)容也需進行相應(yīng)調(diào)整，如內(nèi)控制度、內(nèi)控流程、內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)等。但受《規(guī)范》施行時間較短影響，且該制度宣傳覆蓋范圍及影響力還不足，導(dǎo)致S事業(yè)單位對《規(guī)范》認識程度不夠，致使該單位存在內(nèi)部控制建設(shè)理念不先進、建設(shè)積極性不高等問題，因此針對內(nèi)部控制的監(jiān)督評價工作難以高效有序地正常開展。同時，S事業(yè)單位內(nèi)部職工受內(nèi)部控制組織架構(gòu)不完善影響，在日常工作中對落實內(nèi)控要求或執(zhí)行內(nèi)控措施難以做到積極配合，多數(shù)時間需內(nèi)控執(zhí)行小組進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不僅會造成人力、物力等資源出現(xiàn)非必要浪費，也會導(dǎo)致不相容崗位權(quán)責(zé)相互分離原則落實效果受到影響，容易引發(fā)內(nèi)部控制風(fēng)險。受此影響，針對業(yè)務(wù)工作的內(nèi)控管理也難以形成規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的體系流程，也就無法有效地開展監(jiān)督和評價工作。

2.評價和監(jiān)督體系不完備

評價和監(jiān)督體系是保障內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作規(guī)范化、嚴格化、有序化開展的重要依據(jù)，也是保障監(jiān)督評價工作權(quán)威性和獨立性的制度支撐。但是，S事業(yè)單位存在評價和監(jiān)督體系不完備的問題，主要表現(xiàn)為沒有結(jié)合單位特點和內(nèi)部控制體系制定有針對性、計劃性、組織性的評價和監(jiān)督工作規(guī)劃，未對內(nèi)部控制自我評價和內(nèi)部監(jiān)督作出明確、具體的規(guī)范要求，如沒有規(guī)范內(nèi)部控制自我評價流程，導(dǎo)致自我評價缺乏專業(yè)性、權(quán)威性和獨立性；沒有建立完善的內(nèi)部監(jiān)督機制，導(dǎo)致難以針對內(nèi)部控制開展實施監(jiān)督。

3.外部監(jiān)督規(guī)范缺乏完善性

從財政部門的外部監(jiān)督來看，其監(jiān)督依據(jù)主要是各類財務(wù)工作規(guī)范、政策文件等，如《會計法》《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》等。在實際的監(jiān)督工作中更側(cè)重于財政資金的使用與管理，如利用財政資金進行的預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)工作的合規(guī)性以及各項經(jīng)濟活動成本支出執(zhí)行情況等，對事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)注度不足，外部監(jiān)督所體現(xiàn)的指導(dǎo)性建議也不夠。另外，財政部門主導(dǎo)下的外部監(jiān)督在時間、次數(shù)方面也沒有制度性的明確要求，導(dǎo)致外部監(jiān)督的制度性和規(guī)范性無法得到可靠保障。從審計部門的外部監(jiān)督來看，其審計內(nèi)容主要是事業(yè)單位負責(zé)人任期內(nèi)的經(jīng)濟責(zé)任審計，而其他審計內(nèi)容僅會適當(dāng)、適度的予以關(guān)注。就內(nèi)部控制有效性監(jiān)督來說一般會一筆帶過，缺乏深入的分析和研究，也就無法提出切實可行的改善建議，這將難以體現(xiàn)審計部門對事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。

三、優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價的對策

（一）深刻夯實內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)

首先，事業(yè)單位應(yīng)明確劃分各級人員內(nèi)控權(quán)責(zé)。通過明確不同人員主體責(zé)任，持續(xù)加大內(nèi)控宣傳力度，促使單位全體職工樹立正確、系統(tǒng)的內(nèi)控理念，充分理解單位實行內(nèi)控的價值和現(xiàn)實意義，便于事業(yè)單位管理層合理利用內(nèi)控的正向引導(dǎo)作用和激勵促進作用推動單位人員不斷提升工作成效，有助于事業(yè)單位全體職工主動配合落實內(nèi)部控制要求和具體的內(nèi)控措施，以此在事業(yè)單位內(nèi)部營造出良好的內(nèi)部控制環(huán)境。其次，事業(yè)單位應(yīng)建立完善的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。通過梳理現(xiàn)階段內(nèi)部控制體系建設(shè)情況和內(nèi)控措施執(zhí)行情況，在兼顧工作效率和節(jié)約成本的基礎(chǔ)上，完善內(nèi)部控制組織架構(gòu)設(shè)置，包括人員配置、資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施保證、信息化建設(shè)等多方面支持與保障，確保內(nèi)控工作得以高效、有序的順利開展，為達成更好的內(nèi)部控制效果打下良好基礎(chǔ)。最后，事業(yè)單位應(yīng)健全內(nèi)控追責(zé)機制。通過追責(zé)機制，壓實單位各級人員內(nèi)控主體責(zé)任，為針對內(nèi)部控制進行自我評價和內(nèi)部監(jiān)督提供有力支持，促進評價和監(jiān)督工作有效落實。利用內(nèi)部控制追責(zé)機制可強化不相容崗位權(quán)責(zé)相互分離原則準(zhǔn)確執(zhí)行，有助于營造健康、良性的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，從而為事業(yè)單位實現(xiàn)長效發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）建立多層次的內(nèi)部控制監(jiān)督體系

事業(yè)單位應(yīng)建立包括自我評價、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三個層次在內(nèi)的內(nèi)部控制監(jiān)督體系。一是建立完善的內(nèi)部控制自我評價機制。將內(nèi)部控制自我評價的工作要求和注意事項按照各部門關(guān)于內(nèi)部控制的權(quán)責(zé)劃分進行明確細化，這樣既能促使單位全體職工主動配合內(nèi)部控制工作，也能擴大內(nèi)部控制監(jiān)督范圍，逐漸營造出和諧、穩(wěn)定的內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)境。二是促使內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)察部門切實履行內(nèi)部監(jiān)督職能。按照不相容崗位權(quán)責(zé)相互分離原則，應(yīng)由內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察部門主要負責(zé)針對內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督工作。通過內(nèi)審和紀檢監(jiān)察部門的聯(lián)合監(jiān)督，可形成內(nèi)部監(jiān)督合力，促使內(nèi)部監(jiān)督成效大幅提升。三是事業(yè)單位應(yīng)與財政部門、審計部門等外部監(jiān)督部門保持良好溝通。通過高效、順暢的溝通交流便于事業(yè)單位了解外部監(jiān)督工作的總體規(guī)劃，主動配合外部監(jiān)督各項工作安排，在內(nèi)部控制外部監(jiān)督的事前、事中、事后不同階段加強內(nèi)部控制優(yōu)化完善，使內(nèi)部控制體系建設(shè)和內(nèi)控措施執(zhí)行可靠、有效，有助于避免事業(yè)單位內(nèi)部控制在外部監(jiān)督中出現(xiàn)滯后性，影響事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與發(fā)展。

（三）改進和完善外部監(jiān)督規(guī)范

第一，改進和完善外部監(jiān)督規(guī)范應(yīng)從加強財政部門與審計部門以及其他外部監(jiān)督部門之間的交流溝通著手。財務(wù)和審計部門之間做好監(jiān)督信息共享互通，可在保證各部門監(jiān)督工作權(quán)威性的同時，大幅提高外部監(jiān)督工作效率，也能節(jié)約一定的人力、物力等多種資源，且最終的外部監(jiān)督成效也會因監(jiān)督信息互通有無而更加充實、全面，進而促進事業(yè)單位內(nèi)部控制外部監(jiān)督工作順利實施。第二，財政部門和審計部門應(yīng)切實發(fā)揮各自的監(jiān)督作用，注重事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和內(nèi)控措施執(zhí)行情況監(jiān)督，既要嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)開展外部監(jiān)督工作，明確監(jiān)督流程、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督次數(shù)等工作內(nèi)容和流程，使外部監(jiān)督工作具備科學(xué)性、合理性，也要運用定期與不定期相結(jié)合的監(jiān)督方法，保障外部監(jiān)督工作成效，確保針對事業(yè)單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督具有長效性和可靠性。

（四）引入外部評價主體提高自我評價組織獨立性

為提高事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評價組織的獨立性，應(yīng)積極引入外部評價主體，將自我評價與外部評價進行有機結(jié)合。外部評價能夠促使事業(yè)單位加快完善自我評價機制和組織架構(gòu)構(gòu)建，強化單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和內(nèi)控措施執(zhí)行的內(nèi)生動力，促使單位全體職工嚴格按照內(nèi)控要求有效落實各項工作，而這可為提高自我評價組織獨立性創(chuàng)造了有利條件。除此之外，事業(yè)單位應(yīng)建立健全信息披露機制，通過公示內(nèi)部控制相關(guān)數(shù)據(jù)與信息來提高內(nèi)部控制監(jiān)督全面性，利用社會監(jiān)督不斷健全單位自我評價組織，從而為完善內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作體系提供有力支持。

結(jié)語：

綜上所述，事業(yè)單位內(nèi)部控制評價和監(jiān)督工作需從自我評價、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三個層面依次實施，為加快內(nèi)部控制體系建設(shè)和加強內(nèi)控措施落實提出具有應(yīng)用價值的建議。因此，事業(yè)單位應(yīng)從深刻夯實內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)、建立多層次的內(nèi)部控制監(jiān)督體系、引入外部評價、提高自我評價組織獨立性等方面著手，促使內(nèi)部控制在事業(yè)單位運行和管理中發(fā)揮應(yīng)有作用。