張柱庭:讓法律法規(guī)引領(lǐng)規(guī)范行業(yè)創(chuàng)新

文／本刊記者 陳楠枰

交通運輸部管理干部學(xué)院教授、南湖交科院副院長張柱庭

以法治方式引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)和保障各行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是新時代推動科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展的一個鮮明特征。在交通運輸行業(yè)，隨著綜合交通理論基礎(chǔ)日益夯實、管理實踐不斷創(chuàng)新、社會期待持續(xù)提升，站在高點俯瞰全局，加強交通運輸頂層設(shè)計，統(tǒng)籌考慮各運輸方式和各交通要素的關(guān)系，迫切需要制定更加完善和健全的交通法規(guī)體系。

近日，交通運輸部管理干部學(xué)院教授、南湖交科院副院長張柱庭與《交通建設(shè)與管理》記者談起了如何讓法律法規(guī)引領(lǐng)規(guī)范行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

綜合交通法規(guī)體系不能簡單“相加”

據(jù)張柱庭介紹，現(xiàn)行的交通法規(guī)體系有兩種說法。

第一種是按照運輸方式劃分，按體系、系統(tǒng)、子系統(tǒng)進(jìn)行分類，即交通法規(guī)體系包括跨運輸方式法規(guī)系統(tǒng)、鐵路法規(guī)系統(tǒng)、公路法規(guī)系統(tǒng)、民航法規(guī)系統(tǒng)、水路法規(guī)系統(tǒng)、郵政法規(guī)系統(tǒng)以及各法規(guī)系統(tǒng)之下的子系統(tǒng)。加上不同運輸方式下的法規(guī)子系統(tǒng)，構(gòu)成了綜合交通法規(guī)體系。這個交通法規(guī)體系名稱之前冠以“綜合”，包括了以《交通運輸法》（未制定）為龍頭的跨運輸方式法規(guī)系統(tǒng)、以《鐵路法》為龍頭的鐵路法規(guī)系統(tǒng)、以《公路法》為龍頭的公路法規(guī)系統(tǒng)、以《海上交通安全法》《海商法》《港口法》《航道法》為龍頭的水路法規(guī)系統(tǒng)、以《民用航空法》為龍頭的民航法規(guī)系統(tǒng)，以及以《郵政法》為龍頭的郵政法規(guī)系統(tǒng)。在張柱庭看來，這一交通法規(guī)體系的形成是按交通運輸主管部門管理事項劃分，覆蓋了鐵路、公路、水路、民用航空四種運輸方式和郵政，是以行政主管為導(dǎo)向來建立法律體系，符合交通運輸發(fā)展的歷史。按照不同運輸方式分別發(fā)展所必然出現(xiàn)的按不同運輸方式的分別立法，再逐步走向綜合運輸發(fā)展的方向，目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了交通運輸主管部門主管事項的有法可依。

第二種是按交通法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容進(jìn)行劃分的，有的學(xué)者將其劃分為民商法中的交通運輸法規(guī)、行政法中的交通運輸法規(guī)、刑法中的交通運輸法規(guī)等，將其提取并進(jìn)行學(xué)理層面的交通法規(guī)體系梳理。這種劃分是按照交通運輸法律關(guān)系性質(zhì)劃分，與國家的大法律體系能更好地進(jìn)行銜接。

“交通法規(guī)體系為什么經(jīng)常加‘綜合’？為什么有的要加‘運輸’的表述？”張柱庭表示，交通按運輸方式從分離性發(fā)展向綜合發(fā)展，從重視建設(shè)走向建設(shè)運輸并重，必然出現(xiàn)強調(diào)“綜合”“運輸”的過程，從交通法規(guī)體系宏觀角度和長遠(yuǎn)發(fā)展看，強調(diào)“綜合”“運輸”在一定歷史時期是必要的，但體系的名詞最終會走向簡潔化。

不過，張柱庭亦提出了不同運輸方式立法及按行政事權(quán)部門立法帶來的不足之處?，F(xiàn)有交通法規(guī)體系中沒有“管總”的法規(guī)，沒有調(diào)整兩種以上運輸方式的法規(guī)，特別是按照主管部門事權(quán)建立的法規(guī)系統(tǒng)，也必然出現(xiàn)事權(quán)交叉部分法規(guī)的沖突、空白和模糊。張柱庭舉例說，交通的發(fā)展必然要求其構(gòu)成要素之間的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成鏈條閉環(huán)，如果按行政管理部門立法，必然使得法規(guī)出現(xiàn)沖突，造成產(chǎn)業(yè)的“斷鏈”?！斑@種‘?dāng)噫湣虮憩F(xiàn)在上下游產(chǎn)業(yè)支撐不足，也可能表現(xiàn)為出現(xiàn)了掣肘。例如文交旅之間的法規(guī)支撐不足，貨運汽車制造和運輸之間也有諸多法律法規(guī)存在矛盾。”張柱庭解釋，按部門事權(quán)劃分進(jìn)行立法，可能導(dǎo)致法規(guī)體系簡單相加。

鼓勵推進(jìn)交通運輸法典化編撰

談畢現(xiàn)狀，張柱庭將話鋒轉(zhuǎn)到了交通法規(guī)體系的發(fā)展上。他認(rèn)為，需統(tǒng)籌交通運輸行業(yè)內(nèi)及跨領(lǐng)域活動所涉及法律法規(guī)的銜接配套，助推法規(guī)體系真正成為一個體系完整、內(nèi)容完備的有機整體。

張柱庭告訴記者，首先應(yīng)增加跨運輸方式法規(guī)系統(tǒng)。2020 年發(fā)布的《交通運輸部關(guān)于完善綜合交通法規(guī)體系的意見》（交法發(fā)〔2020〕109 號）中已經(jīng)提出了增加《交通運輸法》《綜合交通運輸樞紐條例》兩項跨運輸方式法規(guī)系統(tǒng)的建議?！鞍凑者@個文件，下一步的交通運輸法規(guī)體系應(yīng)是跨運輸方式法規(guī)系統(tǒng)加上鐵路、公路、水路、民航、郵政法規(guī)子系統(tǒng)的集合。”

“未來能否實現(xiàn)‘交通運輸法典化’值得探討?！睆堉ケ硎尽４饲?，他曾對大陸法國家交通法規(guī)體系進(jìn)行考察，“交通法典化成為趨勢。而我國于2020 年編撰完成《民法典》后，全國人大常委會法制工作委員會亦開始醞釀部門法的法典化，提出‘哪個部門法系成熟了，可以優(yōu)先將其法典化’。目前國務(wù)院許多部門都開始將法典化編撰逐步提上所屬部門議事日程，這是我國新的立法熱點?！?/p>

2021 年6 月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議專題聽取和審議了《國務(wù)院關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體系有關(guān)工作情況的報告》，交通運輸部部長李小鵬在報告中提出“綜合交通運輸法規(guī)體系需進(jìn)一步建立健全，促進(jìn)各種運輸方式深度融合的‘龍頭法’急需制定，不同運輸方式的法律法規(guī)、規(guī)劃、政策等統(tǒng)籌銜接有待加強”。

同年底，在全國交通運輸法治政府部門建設(shè)工作電視電話會上，李小鵬再次強調(diào)要加快推進(jìn)交通運輸法規(guī)體系建設(shè)，加快推進(jìn)《交通運輸法》立法進(jìn)程。

“如今，交通運輸行業(yè)正在考慮將綜合交通運輸法規(guī)體系法典化?！督煌ㄟ\輸法》作為交通運輸系統(tǒng)的頂層設(shè)計，將成為綜合交通法規(guī)體系的‘龍頭法’，加快推進(jìn)立法正當(dāng)其時?！睆堉フJ(rèn)為。

加強不同領(lǐng)域法律法規(guī)統(tǒng)籌銜接

履新南湖交科院副院長后，圍繞研究院所致力開展的“路空一體”產(chǎn)業(yè)研究，相關(guān)領(lǐng)域的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)成為張柱庭又一重點研究方向。

在張柱庭看來，“路空一體”法規(guī)制度是一種學(xué)理概念?！敖煌ㄟ\輸法典化是我們的研究興趣之一，但我們也關(guān)注學(xué)理層面的大交通運輸法系中造成交通運輸產(chǎn)業(yè)鏈難以協(xié)同發(fā)展的法規(guī)空白，還要特別關(guān)注平戰(zhàn)急相互融合發(fā)展中的法規(guī)保障制度?！彼嬖V記者。

結(jié)合大交通法規(guī)體系，張柱庭建議，《民法典》中運輸合同特別是多式聯(lián)運合同，以及《刑法》中有關(guān)交通運輸?shù)亩ㄗ锪啃痰?，?yīng)當(dāng)納入大交通運輸法規(guī)體系?！按送?，在承認(rèn)不同主管部門事權(quán)前提下，還應(yīng)該將交通運輸相關(guān)法規(guī)納入大交通運輸體系。比如管道運輸法規(guī)、《國防交通法》《中華人民共和國道路交通安全法》，以及今年5 月31 日，國務(wù)院、中央軍委公布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，都可歸屬大交通運輸法系。”張柱庭提出。

他亦認(rèn)為，對產(chǎn)業(yè)鏈條的關(guān)系用法規(guī)固定其相互促進(jìn)的關(guān)系，也需要積極提出建議，防止成為社會發(fā)展前進(jìn)的“障礙”。

“我們還想通過一些先導(dǎo)項目研究現(xiàn)行法律的適行性，發(fā)現(xiàn)法律適用過程中遇到的問題?！睆堉ヅe例：“例如當(dāng)年公路法規(guī)中曾出現(xiàn)過‘公路報廢’的說法，提出公路在沒有交通功能后需要‘報廢’，但實際上這個橋的性質(zhì)變成了文物。京杭大運河既是正在運行的航道，又是交通文化遺產(chǎn)，需要航道法和文物保護(hù)法并行保護(hù)?！?/p>

在張柱庭看來，隨著南湖交科院“文－交－農(nóng)－旅”一體化先導(dǎo)應(yīng)用項目的開展，或?qū)樾袠I(yè)起草《農(nóng)村公路條例》、修訂《道路運輸管理條例》等提供新的啟示?！拔覀冞€希望通過項目開展，在文化、農(nóng)業(yè)、旅游法規(guī)中，真正融入交通要素的立法需求?！彼硎?。